建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，需要做兩方面的基礎(chǔ)工作，一是立法和制度的保障，二是對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的評(píng)價(jià)

汶川大地震后，社會(huì)各界對(duì)建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的必要性形成了前所未有的共識(shí)，幾乎所有與減災(zāi)防災(zāi)、震后重建相關(guān)的部委都在研究巨災(zāi)保險(xiǎn)制度。然而，如何在中國(guó)這樣一個(gè)幅員遼闊、自然災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家建立相關(guān)制度，至今未形成可供進(jìn)一步討論的方案。

“各相關(guān)部委都在總結(jié)國(guó)際模式和提出政策建議，但更多的是初級(jí)水平的重復(fù)建設(shè)，缺乏可操作的方案。”一位參與巨災(zāi)險(xiǎn)設(shè)計(jì)的專家說。他透露，甚至應(yīng)由哪個(gè)部委來牽頭推進(jìn)這項(xiàng)復(fù)雜制度的制定和落實(shí)，至今都未有定論。

所謂巨災(zāi)保險(xiǎn)，是對(duì)嚴(yán)重自然災(zāi)害可能造成的財(cái)產(chǎn)損失進(jìn)行保險(xiǎn)的一種機(jī)制。由于巨災(zāi)造成的損失巨大，有可能超出商業(yè)保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的承受限度，因此可能需要政府在政策、財(cái)政上予以支持。成功的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度應(yīng)在財(cái)務(wù)上可以持續(xù)，盡量幫助政府分擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，為政府鎖定災(zāi)后重建的成本。

杯水車薪

“巨災(zāi)保險(xiǎn)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及社會(huì)管理的方方面面。中央政府的意志和推動(dòng)尤為重要，確立牽頭機(jī)構(gòu)、通過立法確立相關(guān)制度，才可能將建立巨災(zāi)保險(xiǎn)體系的相關(guān)工作有計(jì)劃、有質(zhì)量地引向成功。”世界銀行東亞太平洋首席金融專家王君在9月舉行的“巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理與保險(xiǎn)”國(guó)際研討會(huì)上說。

當(dāng)此次研討會(huì)于9月25日在四川成都舉行時(shí)，汶川大地震已經(jīng)過去了四個(gè)多月。四川省省長(zhǎng)蔣巨峰其時(shí)透露，汶川大地震共造成8451億元的直接經(jīng)濟(jì)損失，但從保險(xiǎn)業(yè)獲賠的金額預(yù)期只有18.06億元。而中國(guó)保監(jiān)會(huì)公布的最新數(shù)據(jù)仍然停留在8月20日，截至那時(shí)，保險(xiǎn)業(yè)已賠付的保險(xiǎn)金為6.1億元，從9月4日開始，保監(jiān)會(huì)通告各保險(xiǎn)公司，停止地震災(zāi)害保險(xiǎn)理賠數(shù)據(jù)的報(bào)送工作。

今年以來，中國(guó)發(fā)生了雨雪冰凍和汶川大地震等罕見災(zāi)害，據(jù)保監(jiān)會(huì)主席助理、新聞發(fā)言人袁力透露，預(yù)計(jì)保險(xiǎn)行業(yè)為此做出的賠付約為100億元。

對(duì)中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)而言，這已是創(chuàng)紀(jì)錄的賠付；但相對(duì)于這些災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失而言，無異于杯水車薪。汶川大地震的直接經(jīng)濟(jì)損失已經(jīng)超過了2007年保險(xiǎn)行業(yè)7035億元的全部保費(fèi)收入，占到了2007年中國(guó)財(cái)政收入總額的近六分之一。

“由于缺乏完善的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理長(zhǎng)效機(jī)制，中國(guó)政府應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的壓力越來越大，目前由政府主導(dǎo)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理模式，已越來越不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾風(fēng)險(xiǎn)保障的需要?！敝袊?guó)保監(jiān)會(huì)副主席周延禮在上述研討會(huì)發(fā)言時(shí)坦承。

王君也認(rèn)為，指望通過當(dāng)年財(cái)政預(yù)算對(duì)突發(fā)巨災(zāi)造成的全部損失進(jìn)行補(bǔ)償，既不現(xiàn)實(shí)，也不應(yīng)該。因?yàn)槿绻麆?dòng)用長(zhǎng)期發(fā)展需要的資金用于災(zāi)害重建，必然會(huì)對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成不利影響。

“完全依賴財(cái)政，還會(huì)造成比較嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)。例如，如何判斷地方政府對(duì)災(zāi)害損失的計(jì)量是合理的？”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心一位研究人員說。

在這種情況下，中國(guó)各相關(guān)政府部門在建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度問題上達(dá)成了空前的共識(shí)。

各國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的建立，均發(fā)生在令人刻骨銘心的災(zāi)難之后。日本1964年發(fā)生新瀉大地震，1966年出臺(tái)《地震保險(xiǎn)法》，并建立日本地震再保險(xiǎn)株式會(huì)社；美國(guó)加州1994年發(fā)生大地震，1995年出臺(tái)《住宅地震基本險(xiǎn)保單范本》，1996年成立加州地震局；土耳其1999年發(fā)生大地震，2000年建立土耳其巨災(zāi)保險(xiǎn)共同體。

誰來牽頭

面對(duì)汶川地震造成的巨大損失，及其與保險(xiǎn)、財(cái)政、社會(huì)捐助能提供的資金之間的巨大缺口，巨災(zāi)保險(xiǎn)被認(rèn)為是未來防范此類風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)制度性的解決方案。但究竟在中國(guó)應(yīng)該如何建立相應(yīng)制度，則說法不一。

全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)主要從法律層面推動(dòng)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的建立。今年，針對(duì)《保險(xiǎn)法》修訂草案，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)向全國(guó)人大常委會(huì)再度提交的一份意見認(rèn)為，修訂案應(yīng)增加巨災(zāi)保險(xiǎn)有關(guān)內(nèi)容，以便據(jù)此制定實(shí)施辦法，推動(dòng)巨災(zāi)保險(xiǎn)的發(fā)展。正在修訂的《防震減災(zāi)法》也稱，要體現(xiàn)汶川大地震中反映出的問題。

與減災(zāi)防災(zāi)相關(guān)的各個(gè)政府部門，均從不同角度發(fā)起對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的研究。然而，“從表面上看，中國(guó)確實(shí)有一套巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的管理體系，但尚未形成一個(gè)綜合、有效、互相呼應(yīng)、互相補(bǔ)充、互相協(xié)調(diào)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的框架。”王君說，“在這樣的條件下，要單獨(dú)推進(jìn)巨災(zāi)保險(xiǎn)，會(huì)面臨很多的問題，巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建立起來后，也會(huì)處于非常大的壓力下?！?/p>

“巨災(zāi)保險(xiǎn)制度涉及的部門比較多，工作量很大，跨部委的協(xié)調(diào)機(jī)制還沒有建立起來，需要一個(gè)綜合部門出面牽頭協(xié)調(diào)，這個(gè)事情會(huì)推進(jìn)得更快一些?！币晃徽賳T說。

但關(guān)于誰來牽頭的問題，至今未有明確的說法。

財(cái)政部本應(yīng)有動(dòng)力和義務(wù)來牽頭此項(xiàng)改革。但囿于“國(guó)家出納”的角色，由財(cái)政部牽頭被認(rèn)為意味著明確財(cái)政出資，這恰恰是財(cái)政部門所“忌諱”的地方。因此，財(cái)政部雖然也對(duì)巨災(zāi)展開了專項(xiàng)研究，卻并無牽頭建立該項(xiàng)制度之意。

國(guó)家發(fā)改委目前主導(dǎo)震后重建和融資，巨災(zāi)保險(xiǎn)作為事后融資安排，也進(jìn)入了發(fā)改委的視野。但發(fā)改委并無專門部門和職責(zé)來牽頭巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的研究和落實(shí)。據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者獲知，發(fā)改委最終決定，年底前向國(guó)務(wù)院寫出報(bào)告，以政策建議和模式選擇的方式提出意見，而不承擔(dān)牽頭單位之責(zé)。

國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)2005年由原國(guó)際減災(zāi)委員會(huì)更名而來，本身規(guī)格相當(dāng)高，由一位副總理牽頭，委員來自幾十個(gè)部委。國(guó)家減災(zāi)委作為接受各界捐助和援助的一個(gè)平臺(tái)，發(fā)揮了相當(dāng)大的作用，卻一直不是一個(gè)實(shí)體機(jī)構(gòu)，具體工作實(shí)際由民政部承擔(dān)；要由其承擔(dān)起巨災(zāi)保險(xiǎn)制度研究和落實(shí)的諸多具體職責(zé)，亦有許多困難。

保監(jiān)會(huì)被認(rèn)為是和巨災(zāi)保險(xiǎn)關(guān)聯(lián)性最強(qiáng)的機(jī)構(gòu)。但巨災(zāi)保險(xiǎn)制度本身帶有一定政策性色彩，未來有可能被設(shè)計(jì)成強(qiáng)制性險(xiǎn)種，由于此前推出的強(qiáng)制性險(xiǎn)種“交強(qiáng)險(xiǎn)”（機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)）曾飽受爭(zhēng)議，對(duì)于類似產(chǎn)品，監(jiān)管部門亦不無顧慮。

日本、美國(guó)、土耳其的經(jīng)驗(yàn)顯示，為巨災(zāi)保險(xiǎn)所創(chuàng)立的相關(guān)法律應(yīng)該具有可操作性。中國(guó)保監(jiān)會(huì)副主席周延禮、四川省省長(zhǎng)蔣巨峰都在研討會(huì)上呼吁，應(yīng)該“以法律法規(guī)的形式明確政府部門、保險(xiǎn)行業(yè)、企業(yè)和個(gè)人在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理體系中的地位和職責(zé)”。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，汶川大地震后，國(guó)家地震局向國(guó)務(wù)院遞交了一份報(bào)告并獲得批示，批示中提到，由保監(jiān)會(huì)作為巨災(zāi)保險(xiǎn)制度研究的牽頭機(jī)構(gòu)。

一位了解巨災(zāi)保險(xiǎn)制度籌備情況的專家介紹，從近幾個(gè)月的進(jìn)展來看，保監(jiān)會(huì)已經(jīng)在較為系統(tǒng)地進(jìn)行知識(shí)和人員的準(zhǔn)備，并且在與國(guó)際組織和一些國(guó)家的巨災(zāi)保險(xiǎn)基金進(jìn)行合作，從而有望在中國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度研究與設(shè)計(jì)過程中，較為有效地發(fā)揮牽頭與協(xié)調(diào)的功能。

很多有識(shí)之士認(rèn)為，盡早確定巨災(zāi)保險(xiǎn)制度研究與設(shè)計(jì)的牽頭單位，并且明確未來一至兩年的時(shí)間表，當(dāng)能有效防止“九龍治水”的混亂局面。

繞不開的數(shù)據(jù)

建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，有很多基礎(chǔ)工作亟待完成。“第一是立法和制度的保障；第二是對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的評(píng)價(jià)?！笔澜玢y行專家說。

中國(guó)幅員遼闊，氣候復(fù)雜多樣且災(zāi)害頻發(fā)。很多專家表示，地震發(fā)生頻率低但造成的經(jīng)濟(jì)損失大，而且中國(guó)很多城市分布在地震帶上，綜合這些因素，中國(guó)的巨災(zāi)保險(xiǎn)可以從地震巨災(zāi)險(xiǎn)開始。

民房又成為巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的首要考慮。最近十幾年來，中國(guó)基本完成了房改；房屋私有化后，如何應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害造成的房屋坍塌和損害，卻并無保障機(jī)制。這是汶川大地震后最突出的問題。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，汶川大地震嚴(yán)重?fù)p壞房屋593.25萬間、倒塌房屋546.19萬間，超過500萬人無家可歸。

無論是對(duì)于中國(guó)的商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，還是巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制來說，如何承保建筑物的地震風(fēng)險(xiǎn)，在理論和實(shí)踐上都有待探索。

中國(guó)歷史上也曾對(duì)巨災(zāi)險(xiǎn)有過研究，但均未真正建立起相關(guān)制度。

1996年，中國(guó)人民銀行保險(xiǎn)司牽頭啟動(dòng)了對(duì)地震巨災(zāi)保險(xiǎn)的研究。參照日本的地震巨災(zāi)保險(xiǎn)安排，課題組嘗試設(shè)計(jì)了中國(guó)民房的地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，并建議把地震保險(xiǎn)附加在家庭財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)上。同時(shí)成立一個(gè)基金，由財(cái)政支付啟動(dòng)費(fèi)用，對(duì)這一險(xiǎn)種進(jìn)行必要的補(bǔ)貼；但如何補(bǔ)貼，以何為依據(jù)，則并無說法。最終，這一建議未付諸實(shí)施。

縱觀各國(guó)的地震巨災(zāi)保險(xiǎn)可以發(fā)現(xiàn)，這些制度設(shè)計(jì)上各不相同。保什么？怎么保？如何賠付？誰為巨災(zāi)保險(xiǎn)兜底？在這些具體的保險(xiǎn)安排上，有多種多樣的組合方式，但每個(gè)選擇都需要有數(shù)據(jù)支持。

王君表示，一個(gè)有效并可持續(xù)的巨災(zāi)保險(xiǎn)體系，至少應(yīng)該遵循以下幾個(gè)原則：廣泛覆蓋并且負(fù)擔(dān)得起，保費(fèi)擬定與償付安排都在精算的基礎(chǔ)之上，能夠?qū)p災(zāi)防災(zāi)產(chǎn)生正向激勵(lì)，財(cái)務(wù)上可以持續(xù)，不對(duì)政府財(cái)政構(gòu)成不必要的風(fēng)險(xiǎn)。湖北保監(jiān)局副局長(zhǎng)姚慶海，就提出“廣覆蓋，小保額，量力而行，循序漸進(jìn)，非營(yíng)利”等政策性家庭財(cái)產(chǎn)地震保險(xiǎn)的原則。

“全國(guó)統(tǒng)一保費(fèi)還是差異化定價(jià)，家庭自愿購(gòu)買還是政府強(qiáng)制，財(cái)政到底要在什么層面什么情況下給予支持，這些決策都需要建立在堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)之上，含糊不得?！币晃粐?guó)際再保險(xiǎn)公司的人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說。

“巨災(zāi)保險(xiǎn)制度離不開政府的支持，但這并不意味著政府一定要出任最后出資人?！鄙鲜鋈耸空f，“在德國(guó)，一些巨災(zāi)保險(xiǎn)完全是商業(yè)運(yùn)作，政府只是提供稅收優(yōu)惠，幫助巨災(zāi)保險(xiǎn)完成資金積累，但日本政府就對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)提供后備保證金和政府再保險(xiǎn)的政策支持。”

中國(guó)自古以來不乏對(duì)地震的記錄，而且國(guó)家地震局多年來也積累了系統(tǒng)觀測(cè)數(shù)據(jù)，但要將這些數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為商業(yè)決策的依據(jù)，還缺乏一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，即對(duì)建筑物價(jià)值和抗震能力等數(shù)據(jù)進(jìn)行采集和分析。

國(guó)際領(lǐng)先的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)是以經(jīng)緯度坐標(biāo)定位保險(xiǎn)標(biāo)的物，但在中國(guó)，往往在災(zāi)情發(fā)生之后，保險(xiǎn)公司調(diào)出來的還是一個(gè)省的整體數(shù)據(jù)。

姚慶海曾在5月的一次巨災(zāi)保險(xiǎn)論壇上透露，中國(guó)保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)正在制定中國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)的數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)，第一套采集標(biāo)準(zhǔn)主要覆蓋地震、洪水和臺(tái)風(fēng)，將包括巨災(zāi)損失和巨災(zāi)保單條款等相關(guān)數(shù)據(jù)。

根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，從巨災(zāi)發(fā)生到巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的建立只需兩年時(shí)間。這期間，遺忘、倉(cāng)促均可能導(dǎo)致建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的失敗。事實(shí)上，當(dāng)上述研討會(huì)在成都舉行時(shí)，汶川大地震已不再是輿論關(guān)注的中心。

“人性是善忘的，因此要把記憶灌注于制度之中?！币晃粎⑴c巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建立工作的人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說?！?/p>