摘要：非政府組織因其在公共領域的獨特功用而成為有別于政府與市場的第三部門，在其發(fā)展過程中，其功能有被神秘化和神圣化現(xiàn)象。因此，對非其的作用、地位、與政府關系以及其性質(zhì)的定位與規(guī)范，都有必要進行探討。

關鍵詞：非政府組織；功能定位

中圖分類號：D912.1 文獻標識碼：A 文章編號：1004—1605(2008)12—0083—04

以消解政府神話而出現(xiàn)的非政府組織，近30年來其功能作用被嚴重高估。因此，在現(xiàn)代城市與科學規(guī)范管理過程中，有必要對非政府組織的功能“去意識形態(tài)化”，以消除對非政府組織神秘化和神圣化的觀念。

一、非政府組織不等于直接民主

治理理論關于非政府組織的天然優(yōu)越性在于這樣一個觀點：認為非政府組織是直接民主的表現(xiàn)形式，更是取代以間接民主(代議制)為基礎的政府這種社會組織形式的必然。代議制民主曾經(jīng)被密爾認為是“現(xiàn)時代的重大發(fā)現(xiàn)”、“理想上最好的政府形式”，它的產(chǎn)生，使得民主從城邦市鎮(zhèn)擴展到更大規(guī)模的共同體成為可能?？墒钱斔憩F(xiàn)出如效率低下、反應遲鈍、政策失靈等弊端，并把弊端歸結為缺乏足夠的公民參與、過多的依賴官僚精英的知識信息優(yōu)勢時，曾經(jīng)被視為“多數(shù)的暴政”的直接民主復活，非政府組織(第三部門)被作為直接民主的核心組織形式受到推崇。但是需要爭辯的是，也正是公民通過參與非政府組織來表達觀點參與博弈，使得非政府組織本身也是一種代議制組織形式，強調(diào)非政府組織也一樣有可能存在此前其批判政府代議制弊端的缺陷，其本身體現(xiàn)的是直接民主并進而是民主支柱的觀點也應該受到質(zhì)疑，這主要體現(xiàn)在其民意合法性與民意表達合法性兩個方面。

就民意合法性而言，在理論上作為治理過程重要參與者的非政府組織總是代表民意的，公民通過參與非政府組織可以表達自己的偏好，與政府和其他組織互動博弈，在這個過程中，不僅有可能形成共同的治理目標，也通過組織的自主自治提高了民主參與的程度．從而具有民意的合法性。但在實踐中，非政府組織能否真正代表民意，以及在多大程度上能成為民意的代表，是很不確定的。如果一個非政府組織是由其成員按照現(xiàn)行的世界銀行所倡導的自律標準來實行民主管理，也只是表明該組織具有代表其組織成員的利益和愿望的授權。反之，非政府組織不能夠做到自律與透明，其組織往往只是個別領導人在起支配作用，其所提出的意見不過是僭越的民意，被綁架的民意。所以，盡管非政府組織的確可以反映某種來自民間的呼聲，但對其是否反映某種真實的民意以及在多大程度和范圍反映民意，需要做具體分析和判斷。非政府組織也難以擺脫對代議制政府批判的那些代議制弊端，如精英化的趨勢。事實就是，非政府組織與民主的關系并非總是一般想像的那種正相關關系，非政府組織所代表的民主不等于直接民主，也很難說更接近直接民主。

就民意表達合法性而言，在缺失必要約束的情況下，非政府組織還可能存在反民主的潛在傾向。由于非政府組織總是特定的人群的集合，在其組織化的情形下，它們有可能利用其擁有的會員與各種資源，在影響政府公共政策的借口下，綁架會員，勒索政府，沖擊社會穩(wěn)定的秩序，形成民意表達的非法性。非政府組織會在一次次的群體性、社會性的活動中，尋求其特殊的利益，并通過不斷的成功掌握制約公共權力的力量，成為特殊的利益群體?！爱敾诮?jīng)濟利益、種族差別或者其他基礎的私人團體摧毀了關于共同目標的實在感覺，撕裂了公民之間的精神紐帶時，非營利組織就可能是民主的嚴重障礙；而當非營利組織不再從事政策倡議等政治活動，只追求扮演狹隘的角色時，非營利組織在很大程度上就與民主不相關”。這樣非政府組織就可能走到民主的反面，那些沒有加入其組織的民眾會成為其活動的受害者?！胺钦M織會變糟，因為它不對任何人負責”。特別是那些政治性的、以促進全球民主為目標的非政府組織，更有可能挑戰(zhàn)主權國家的安全與穩(wěn)定，在信息不確切的情況下帶來無政府的盲動。2008年北京奧運會圣火全球傳遞過程中，有非政府組織借直接民主之名行精英民主之實，違背公認的體育與政治分離的原則，就是最新的例證。

二、非政府組織參與治理不能取代政府公共服務中心地位

如果說幾百年來公共政治活動擺脫宗教回歸人性的世俗化過程中，建立了以主權、領土、人口為基礎的現(xiàn)代民族國家體系，那么政府就是這個體系的關鍵。盡管在理想狀態(tài)下，現(xiàn)代民主強調(diào)權力的分享與制約，實現(xiàn)社會自我治理民主能夠以最低成本最有效地滿足民眾的大多數(shù)公共品需求，非政府組織得以參與其間，同時也為政府權力劃定一個界限，限制政府強制性權力之濫用。但是還不至于把政府給廢除，那種以治理來代替管制、以善治來消解國家主權的做法是需要批判的。

試圖通過非政府組織來取代政府并進而消解國家的絕對主權觀念，是治理理論的一個明顯的意圖：對內(nèi)方面，治理理論沒有停留于對國家權力進行憲政層面制衡的古典自由主義立場，而是明確提出了多中心治理觀點，即由政府負責的具體公共事務，應該向非政府組織開放，通過協(xié)商合作的方式來共同管理，從而分享國家對內(nèi)主權中的行政管理權部分。對外方面，治理理論也超越了國際規(guī)制理論只注重正式權威的狹窄視界，強調(diào)非正式權威的重要性，特別是在處理全球公共事務和解決全球性問題方面，認為跨國經(jīng)濟組織和非政府組織等也是有效的行動者。實際上，治理理論的分支——全球治理的輪廓正逐漸清晰起來，它的宏大抱負就是實現(xiàn)某種超越傳統(tǒng)主權和民族國家的全球政治模式，以求更為徹底地消解主權的絕對性。

世界銀行曾經(jīng)把非政府組織的作用定位在：援貧濟困、維護窮人利益、保護環(huán)境、提供基本社會服務或促進社區(qū)發(fā)展。但是在非政府組織發(fā)展過程中，非政府組織的功能被放大：社會參與與社會動員、社會治理與民主自治、社會監(jiān)督和制約權力，似乎無所不能?？陀^地說，非政府組織固然在某一個方面比政府行動更到位、更富有效率，但是正如非政府組織早期被詬病的那樣：缺乏大規(guī)模的公共服務能力，缺乏穩(wěn)定持久的資金，這些問題直到今天仍然沒有辦法解決?；\統(tǒng)地談非政府組織的作用是含糊的，而政府對社會所起的作用則是比較清晰的。

在一般層面，政府提供了社會之所以成為社會的基礎。政府為整個社會提供秩序、安全、強制與公正方面的保障，這些公共資源通常是隱性的，其重要性只有在社會失去的時候才能夠充分體現(xiàn)。即使是非政府組織所強調(diào)的民主，政府也更能夠提供一個更公正的通盤考慮，例如某個行業(yè)的工會只關心為它的成員找到好工作，而不在乎別的行業(yè)工會成員如何。政府不是面對一個個體而是所有個體所組成的共同體，其控制社會的決策也更具有民主的普遍性與公正性。

在市場方面，即使是新自由主義要求讓“看不見的手”充分發(fā)揮作用，但是面對市場失靈，“看得見的手”即政府對市場的干預也是必須的，包括經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務，只不過政府對市場的干預要控制在最低限度。2008年美國華爾街所爆發(fā)的“金融地震”也不是非政府組織所能解救的，7000億美元的救市計劃只有政府才能夠擔當。

即使是在非政府組織所最擅長的社會公共服務職能，無論是在公共基礎設施、公共文化設施、公共衛(wèi)生設施，還是在提高醫(yī)療保健水平、促進收入分配的公平、建立健全社會保障體系，乃至控制人口增長、促進優(yōu)生優(yōu)育、保護公共環(huán)境、防治各種污染等方面，政府所提供各種社會公共服務在規(guī)模上與持續(xù)性上都是非政府組織所不能夠比擬的。

應該明確的是：在相當長的時間，非政府組織既不可能取代政府，也不可能成為管理與治理社會的主導力量。非政府組織參與公共事務治理，“長于橫向協(xié)調(diào)及伙伴關系、協(xié)商、規(guī)范，但卻陋于通盤權衡以及就局部政策管轄范圍之外的問題做決斷”。除了為數(shù)可數(shù)的超級非政府組織，絕大多數(shù)非政府組織不過是政府地方治理中的一個次要的、輔助性的力量。非政府組織的治理在現(xiàn)在及將來很長一段時期還代替不了政府的管理，不能片面美化非政府組織的作用。

三、不能片面強調(diào)非政府組織獨立而與政府對立

在治理理論中，為了論證非政府組織(第三部門)是直接民主的核心組織形式，其功能是對單一市場或政府方式解決社會公共問題不足的矯正，為此特別強調(diào)非政府組織的獨立，任何脫胎于前政府組織轉(zhuǎn)變而來的非政府組織都被視為“血統(tǒng)不純正”，任何經(jīng)費來自于政府的非政府組織都被視為是政府的附庸或不起作用。這種基于自由主義公民社會理論基礎之上的對手型關系，提出以“社會權利制約政府權力”來補充傳統(tǒng)憲政以權力制約權力理論有其合理的一面，但是，在仍然以國家作為劃分單位的全球社會，片面把非政府組織置于一個無以復加的神話地位，對政府進行妖魔化，在何為市場的何為社會的邊界無法準確厘定的情況下強調(diào)政府從公共領域退出，這種理念是需要批判的，現(xiàn)實中也是不能成立的。

就政府和非政府組織之間的相互關系而言，大致有互補型、對手型和補充型三種。政府與非政府組織的上述三種關系現(xiàn)實社會都存在，只是在不同的時間和地區(qū)以及在不同的領域，三種關系的比重和組合有所不同。

單純強調(diào)非政府組織與政府的對立是有失偏頗的，是一種片面的意識形態(tài)化。傳統(tǒng)觀念曾經(jīng)把非政府組織作為政府的對立產(chǎn)物來看待，認為非政府組織的出現(xiàn)只會削弱政府權力。同樣地，在非政府組織興起過程中，20世紀90年代非政府組織對政府也曾經(jīng)持有同樣的態(tài)度，在政治領域特別是在人權方面，非政府組織以西方的標準對多數(shù)發(fā)展中國家責難與攻擊，與政府的關系不是合作而是對立。特別是東歐和前蘇聯(lián)劇變和非政府組織影響西雅圖世貿(mào)會、世行年會，使得對非政府組織反抗專制有了過高的評價，2005年前后的中亞“顏色革命”是這種對立的最新表現(xiàn)。

把非政府組織作為政府的對立關系的觀念表現(xiàn)在：把政府的合法管制看成是對非政府組織的控制、壓制乃至敵視，要求絕對的自由，要求一種放任的、形式的管制。否則就是限制非政府組織的生存環(huán)境和成長空間，制約非政府組織健康發(fā)展。

把非政府組織作為政府的對立關系的觀念還表現(xiàn)在：片面強調(diào)非政府組織的獨立。任何來自于政府的資金，都被懷疑是“二政府”。事實上，絕大多數(shù)非政府組織經(jīng)費來源不是與政府組織(本國政府或外國政府)關系密切就是與營利性企業(yè)關系密切，真正的完全獨立于政府與企業(yè)的非政府組織幾乎沒有。那種認為接受了本國政府資金的非政府組織應該否定，而接受外國政府或跨國公司的資金卻無損于非政府組織的獨立與自治的觀點，是一種片面強調(diào)政府和非政府組織對手型關系的論調(diào)。就我國既有的非政府組織而言，從其數(shù)量與所起的作用來看，主要是互補型的。目前，關于非政府組織的研究大部分論點對互補型的非政府組織多有詬病，認為這種非政府組織獨立性差，帶有明顯的官辦色彩。純粹的非政府性的、自治的非政府組織是極為罕見的。必須拋棄傳統(tǒng)自由主義意義上的市民社會對抗國家的觀點，應該建立基于兩者的良性互動的互補型關系，非政府組織只具有相對獨立性。

非政府組織的獨立、自治不是以與政府對立為前提的。托克維爾警示人們：“即使說結社自由沒有使人民陷入無政府狀態(tài)，也可以說它每時每刻都在使人民接近這種狀態(tài)。”對非政府組織準確的定位就是合作型的、互補型的第三部門。

四、對非政府組織性質(zhì)的定位與規(guī)范

非政府組織擁有的到底是權力還是權利，是需要嚴格討論的，因為對權力與權利兩者的規(guī)范要求是截然不同的：對權力而言，更多的規(guī)范和約束總是必要的；但是對權利而言，最少的規(guī)范和約束，公民的權利才愈得到保障和發(fā)展。以世界銀行為代表的觀點認為：非政府組織不過是權利性的自治組織，對非政府組織的規(guī)范，除了世界銀行自身為非政府組織制定的另行于政府之外的規(guī)范(如自律、透明)，就不應該有其他規(guī)范，除了非政府組織自愿接受的管制以外，任何外來的特別是政府的管制都是被指責的，如關于注冊登記、稅收減免、資金運用、組織目的，很少看到政府管制行為是得到肯定的。非政府組織只要是自治的、非政府的、非營利和擁有明確的社會使命就可以不用政府的管制了?；蛘哒墓苤苾H僅是一個名義上的而不是實質(zhì)上的。

但需要爭辯的是：以公民社會興起為背景的非政府組織活動，是搖擺在權力與權利之間的力量，僅僅通過其自身自律與透明還是不夠的，非政府組織也會腐敗與濫用權力。隨著非政府組織對社會管理、社會決策的干預與影響的日益加深，其擁有的就不僅是權利。如果非政府組織的效用沒有被夸大，那么從其在政策決策中發(fā)表意見、參與政治討論、動員和服務公眾、組織以及監(jiān)督和評議治理過程來看，其作為某種代議制形式的公民組織的集合，它們的上述作為就不能僅僅被視為公民權利的行使，更應該看成是某種有影響力的權力。事實上，許多非政府組織已經(jīng)影響公共政策，擁有界定、保護和守衛(wèi)公共物品的使命，通過建設性的批評參與以及協(xié)助輸送公共服務來監(jiān)測并著眼于提高政府績效，甚至還通過界定和保衛(wèi)少數(shù)人的權利，或者代表其他不能表達自我權利的弱勢群體來挑戰(zhàn)多數(shù)人。因此更有理由說非政府組織是一個權力型的組織，許多論者所提出的非政府組織是第三部門也佐證了非政府組織的性質(zhì)。所以討論非政府組織的法治化管理更應該從其權力分享的而不是從權利使用角度去探討其所應該承受的責任與風險。

如果不從非政府組織享有的權力角度去討論對其法治化管理，那么，政府對其管制總會是過多的、不恰當?shù)?，總是會受到非議的，因為對公民權利的行使政府是不應該限制太多。然而，在“最少的管制”下，非政府組織有可能成為一個權責嚴重不對稱的怪物，當其采取行動、發(fā)表建議、動員社會時，它要求的是權力，當它因為在行動中對其他社會成員形成不恰當壓力，或損害其他群體利益、社會利益以及與其利益相關者或捐贈者的利益時，它主張以權利的自由行使作為免責的對抗理由。同時，單純把結社、集會和表達的普遍自由看作是非政府組織提供公共服務、倡導公共政策的必要而基本的權利，而不要求其承擔其與社會影響力相對稱的責任，是不穩(wěn)妥的做法。作為社會組織的非政府組織必須承擔與其功能相對應的責任。

因此，作為對政府權力制約的力量，非政府組織可以被看作權力，同時應該進一步看到，非政府組織不具有高于國家的權力。制約也是一種權力，也同樣會膨脹會失控。對權力的制約應該具有一定的循環(huán)性或相互性，非政府組織接受政府的制約也是必然的。

責任編輯 錢國華