公共政策作為當(dāng)代公共管理運(yùn)行的主要工具之一與核心平臺(tái)，其重要性已經(jīng)日益深刻地被人們所認(rèn)知。在現(xiàn)代社會(huì)公共生活的生產(chǎn)與再生產(chǎn)的過(guò)程中，即人類生活的社會(huì)性和生物性的生產(chǎn)和再生產(chǎn)的過(guò)程中，人們?cè)谫Y源的獲取、生產(chǎn)、分配或交換過(guò)程中不可避免地會(huì)在不同范圍和層面產(chǎn)生利益矛盾、摩擦或沖突，需要有效的公共政策予以規(guī)制、導(dǎo)引或調(diào)控，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)資源配置的整合和優(yōu)化以維系社會(huì)的良性運(yùn)行。這一過(guò)程也即公共管理或社會(huì)治理的過(guò)程。公共政策目標(biāo)及其價(jià)值能否實(shí)現(xiàn)及其實(shí)現(xiàn)的程度，取決于政策執(zhí)行的效率與效能。公共政策執(zhí)行對(duì)于公共管理或社會(huì)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要。

然而，對(duì)公共政策執(zhí)行之重要性的認(rèn)識(shí)及其研究并非與政策科學(xué)的興起同步。拉斯維爾和拉納(H. D. Lasswell 和D. Lerner)一九五一年出版的《政策科學(xué)：范圍和方法的新近發(fā)展》一書(shū)被認(rèn)為是公共政策學(xué)或政策科學(xué)誕生的標(biāo)志，而被譽(yù)為執(zhí)行研究奠基人的普列斯曼與懷爾德夫斯基（J. Pressman和A. Wildavsky）所撰的被認(rèn)為是政策執(zhí)行研究發(fā)軔之作的《執(zhí)行》一書(shū)，卻是遲至一九七三年才姍姍問(wèn)世。 因此，大致可以說(shuō)，政策執(zhí)行研究興起于二十世紀(jì)七十年代初。在那時(shí)候，人們才意識(shí)到在政策過(guò)程研究中沒(méi)有對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行專門(mén)性探討是一個(gè)“缺失的環(huán)節(jié)”。

普列斯曼和懷爾德夫斯基所著的《執(zhí)行》一書(shū)的副標(biāo)題也經(jīng)常被人們所引用，因?yàn)樗鼧O好地表達(dá)了研究者對(duì)政策執(zhí)行所予以的強(qiáng)烈關(guān)注及對(duì)其研究結(jié)果的警示。這一副題是：“華盛頓的偉大期望是如何在奧克蘭市破滅的；或，聯(lián)邦計(jì)劃項(xiàng)目的運(yùn)作何以會(huì)令人驚異？這是由兩位有同情心并試圖在毀滅的希望基礎(chǔ)上建構(gòu)道德的觀察家所講述的一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展管理的報(bào)告?！边@樣的表述，反映了二十世紀(jì)六十年代末期許多美國(guó)人對(duì)“向貧困宣戰(zhàn)”（War on Poverty）和“偉大的社會(huì)”（Great Society）兩個(gè)政府項(xiàng)目遭遇失敗或僅獲得有限成功所感到的極大沮喪。這樣的感受促使人們開(kāi)始關(guān)注政策的執(zhí)行過(guò)程，而非僅僅關(guān)注政策過(guò)程的初始階段即政策的制定。

公共政策的制定與執(zhí)行本質(zhì)上是一種公共物品供給。公共物品大體上可分為物質(zhì)主體性和非物質(zhì)主體性的兩種類型，前者如公共基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)防體系、社會(huì)保障與救濟(jì)體系的物質(zhì)層面、環(huán)境保護(hù)，水利建設(shè)等等，后者如制度、法律法規(guī)和公共政策其中包括前者的制度、法律法規(guī)和政策層面的內(nèi)容等。這兩種類型的公共物品的供給方式及其供給效益的可能受到制約的因素有很大的不同。前者的物質(zhì)形式一旦形成，在相應(yīng)的規(guī)制調(diào)節(jié)下就能夠較快地使社會(huì)受眾獲益或在不同程度上產(chǎn)生預(yù)期的社會(huì)影響，其特點(diǎn)是供給的方式比較直接，供給方式和供給過(guò)程受到制約的因素相對(duì)較少；而后者，雖然其中的某些部分最終也會(huì)通過(guò)物質(zhì)形式得以體現(xiàn)（例如公共衛(wèi)生政策），由于其主體是以一種無(wú)形的非物質(zhì)性的各種法規(guī)、條例或政策的形式出現(xiàn)，在它們制定即形成合法文本之后能否有效實(shí)現(xiàn)供給——制度法規(guī)或公共政策得到充分執(zhí)行以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，會(huì)更多地受制于許多因素。例如，執(zhí)行的客觀條件、執(zhí)行者對(duì)執(zhí)行內(nèi)容把握的程度和可能產(chǎn)生理解的偏差，以及各種利益或價(jià)值誘因所導(dǎo)致的對(duì)執(zhí)行者之執(zhí)行力和執(zhí)行程度的影響，其間無(wú)疑存在很多的變數(shù)。從根本上說(shuō)，公共政策是公共權(quán)力機(jī)構(gòu)依據(jù)公眾的意愿所制定的旨在維護(hù)和增進(jìn)社會(huì)公共利益的各種指導(dǎo)性、調(diào)節(jié)性或制約性規(guī)定——包括社會(huì)發(fā)展的方向、計(jì)劃、價(jià)值分配、路徑選擇和資源配置方式等等。公共政策對(duì)現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展之重要性不言而喻。公共政策價(jià)值的實(shí)現(xiàn)依賴于執(zhí)行，而執(zhí)行在很大程度上會(huì)受到各種變量影響制約，因而公共政策執(zhí)行必須承受之重不可不予以高度關(guān)注。

由于現(xiàn)代社會(huì)中利益和信念的分散性之加劇以及由此引發(fā)的社會(huì)矛盾沖突的增量與加深，以及由此導(dǎo)致的公共事務(wù)的復(fù)雜性多樣性的不斷擴(kuò)展，人們對(duì)于作為導(dǎo)引、規(guī)制、調(diào)節(jié)和化解公共生活中的矛盾沖突促進(jìn)社會(huì)和諧的主要工具的公共政策執(zhí)行的重要性及其難度的認(rèn)識(shí)不斷得到深化。從而，對(duì)公共政策執(zhí)行的研究得以立旗升帳，在政治科學(xué)和公共政策學(xué)的領(lǐng)域登堂入室。

當(dāng)人們切入對(duì)政策執(zhí)行問(wèn)題的考量探析，實(shí)際上暗含了一個(gè)預(yù)設(shè)的前提，即對(duì)需要檢視其執(zhí)行的公共政策的價(jià)值的認(rèn)可或基本認(rèn)可。否則，首先需要討論的問(wèn)題就不是政策的執(zhí)行，而是政策本身的正確性與可行性。

普列斯曼和懷爾德夫斯基在他們的《執(zhí)行》初版序言中說(shuō)， “我們可以把政策當(dāng)做包含初始條件和預(yù)期結(jié)果的一個(gè)假設(shè)來(lái)探討。實(shí)際上，執(zhí)行是一個(gè)復(fù)雜多變的進(jìn)程，在完成X的過(guò)程中，很多問(wèn)題可能出錯(cuò)”。而且，“這樣的因果關(guān)系鏈越長(zhǎng)，在各個(gè)環(huán)節(jié)之間的交互關(guān)系就越多，政策執(zhí)行就越是變得復(fù)雜”（Pressman， J.L Wildavsky，A. Implementation， 3nd edn. 1984，Berkeley: University of California Press， p. xxiv ）。實(shí)踐表明，這樣的因果關(guān)系鏈之長(zhǎng)之復(fù)雜，通常會(huì)超過(guò)人們的預(yù)想。

執(zhí)行在政策過(guò)程中處于何種位置？研究者見(jiàn)仁見(jiàn)智。在馬茲曼尼恩和桑巴蒂爾看來(lái)，公共政策執(zhí)行是貫徹基本的政策決定。一般說(shuō)來(lái)，這樣的政策決定體現(xiàn)在法規(guī)、條例或法令中，也可采取行政命令或法院決定的形式。從理論上說(shuō)，這樣的界定所提出的問(wèn)題，確立應(yīng)實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，并以多種方式建構(gòu)執(zhí)行的過(guò)程。這一過(guò)程通常經(jīng)由一系列階段，在這里，執(zhí)行過(guò)程包括了政策執(zhí)行、受眾依從、效果顯現(xiàn)、認(rèn)知效果和反饋修正若干階段。

或許最為特殊的分析模式是德洛所提出，他把政策過(guò)程區(qū)分為亞決策、決策與后決策三個(gè)主要階段。由于這三個(gè)階段都各有其次級(jí)的階段，因而共有十八個(gè)（次級(jí)）階段?！罢邎?zhí)行”在這樣的周期中處于第十六階段，可見(jiàn)其把執(zhí)行階段排于很靠后的一步。

無(wú)論對(duì)執(zhí)行的階段如何定位，人們都不能忽視執(zhí)行對(duì)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)所能起到的制約作用。毫無(wú)疑問(wèn)，可以稱之為公共政策并因此需要去執(zhí)行的，是在政策過(guò)程早期階段已經(jīng)輸出的產(chǎn)品。然而，如安德森所指出，這樣的政策的內(nèi)容以及它對(duì)政策受眾的影響在政策執(zhí)行階段可能會(huì)實(shí)質(zhì)性地被更改、加載甚至否定。因此，安德森所說(shuō)的“政策在執(zhí)行中建構(gòu)，也在建構(gòu)中執(zhí)行”（Anderson， J.E. 1975， Public Policy-Making， p.79），深刻地揭示了政策對(duì)于執(zhí)行的依存關(guān)系以及政策制定與執(zhí)行之間的互動(dòng)關(guān)系。

政策執(zhí)行的結(jié)果需要評(píng)價(jià)，否則無(wú)法判斷政策的成敗得失。觀察評(píng)價(jià)政策的結(jié)果實(shí)際上是要把政策輸出和與其執(zhí)行后產(chǎn)生的后果進(jìn)行比較，考量是否和在多大程度上實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的目標(biāo)，存在多少“執(zhí)行差距”。如果“執(zhí)行差距”之大足以令人失望，那只能說(shuō)是“執(zhí)行失效”甚至“執(zhí)行失敗”。

從根本上說(shuō)，對(duì)執(zhí)行結(jié)果的評(píng)價(jià)是規(guī)范性的，無(wú)論這樣的評(píng)價(jià)可能得到何種類型的分析性支持。其中的關(guān)鍵問(wèn)題是，分析者認(rèn)為這樣的規(guī)范性評(píng)價(jià)是與經(jīng)驗(yàn)性分析相分離抑或是與之整合。帕森斯應(yīng)用摩根關(guān)于組織的借喻模型來(lái)揭示采用關(guān)于執(zhí)行差距或執(zhí)行失效的各種觀察視角的價(jià)值，并傳神地表明以不同的方式來(lái)考察和界定執(zhí)行失敗的原因和結(jié)果。經(jīng)驗(yàn)告訴我們，執(zhí)行過(guò)程復(fù)雜多變，實(shí)踐中沒(méi)有一種單一的演繹推理式的比喻能對(duì)執(zhí)行失敗的原因提供全面完整的闡釋。重要的是，這些對(duì)經(jīng)驗(yàn)性實(shí)踐所做既可情感又可理究的描述所給予的啟示，有助于研究者從多角度多層面探析政策執(zhí)行失敗之因由。

執(zhí)行研究正在變?yōu)橐粋€(gè)迅速成長(zhǎng)的領(lǐng)域，這已是不爭(zhēng)之事實(shí)?，F(xiàn)今尤為引發(fā)人們興趣和關(guān)注的是，執(zhí)行研究正在與方興未艾的治理研究結(jié)合在一起。這必定會(huì)賦予執(zhí)行研究更強(qiáng)大的動(dòng)力并注入更充盈活力的生機(jī)。因?yàn)?，“治理……關(guān)注創(chuàng)造條件以實(shí)現(xiàn)有秩序的管理和集體行動(dòng)，通常包含私人部門(mén)、非盈利部門(mén)以及公共部門(mén)的各種機(jī)構(gòu)。治理的本質(zhì)在于其聚焦于管理機(jī)制——授權(quán)、契約和協(xié)議，而不是僅僅依靠政府的權(quán)威和認(rèn)可”（Milward， H.B. 和Provan， K.G.1999，How Networks Are Governed，p.3）。進(jìn)而言之，可以更明確地說(shuō)，當(dāng)代公共治理以社會(huì)構(gòu)成多元參與合作共治、自組織網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)運(yùn)行與實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為其主要特征。而其中，一方面，治理理論的勃興及其實(shí)踐的探索對(duì)于確定和深化公共政策執(zhí)行研究的目標(biāo)與其方式具有全新的重要意義；另一方面，政策執(zhí)行本身由于引入治理理念而有了更豐富的內(nèi)涵，從而使執(zhí)行與執(zhí)行研究無(wú)論是縱向和橫向的空間都得到極大的拓展。

在執(zhí)行研究已歷三十余載之后，亟須對(duì)這一學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域發(fā)展做一個(gè)回顧、梳理和評(píng)析，從而為當(dāng)代的研究清理出一個(gè)可據(jù)以繼續(xù)前行的平臺(tái)，拓展一個(gè)明晰的視界，并為推進(jìn)執(zhí)行研究的路徑選擇提供建設(shè)性的導(dǎo)引。希爾和休普的著作《執(zhí)行公共政策：理論與實(shí)踐中的治理》可謂應(yīng)時(shí)而生。

《執(zhí)行公共政策：理論與實(shí)踐中的治理》一書(shū)，為我們提供了在政治科學(xué)和公共行政的重要領(lǐng)域中的研究工作的一幅完整的圖景和最新的文獻(xiàn)評(píng)述。這樣的具有縱深視野的考量評(píng)析依執(zhí)行研究中所出現(xiàn)的長(zhǎng)期論爭(zhēng)的自上而下論和自下而上論兩個(gè)基本陣營(yíng)的劃分，據(jù)此對(duì)各方的主要研究者及其貢獻(xiàn)得失予以考察。

作者的宗旨是檢視關(guān)于執(zhí)行理論和執(zhí)行研究，對(duì)已有的成果進(jìn)行全面評(píng)析并建立它們之間的相關(guān)聯(lián)系，揭示執(zhí)行研究對(duì)于公共行政實(shí)踐的相關(guān)性，并進(jìn)而探究治理性質(zhì)的演變對(duì)于執(zhí)行研究的特殊意蘊(yùn)。他們認(rèn)為，探討當(dāng)代公共治理理念的應(yīng)用性，以及如何運(yùn)用這一理念對(duì)于我們今天理解政策執(zhí)行過(guò)程的理論和實(shí)踐具有重要價(jià)值。在一個(gè)政府過(guò)程已被認(rèn)為正在轉(zhuǎn)向一個(gè)治理過(guò)程的時(shí)代，這樣的認(rèn)識(shí)尤為重要。治理意味著在公共管理中更大范圍的行動(dòng)者可以參與，單純的等級(jí)模式正在被摒棄。因此，把執(zhí)行與治理相聯(lián)系是本書(shū)的一個(gè)重要特色。

著名政策學(xué)家倫敦大學(xué)教授韋恩·帕森斯（Wayne Parsons）對(duì)這部專著予以高度評(píng)價(jià)，認(rèn)為“這是一部極好的并為學(xué)界所迫切需要的著作。希爾和休普我們提供了一部精心撰述并且易于理解的關(guān)于執(zhí)行研究發(fā)展進(jìn)程的著作，這對(duì)于每一位關(guān)注于理解現(xiàn)代決策中的政策執(zhí)行的學(xué)者都具有重要的價(jià)值”。

作者的研究向我們揭示，為什么對(duì)公共政策執(zhí)行的研究和控制迄今依然是公共行政和政策研究的核心問(wèn)題。如上所述，公共政策執(zhí)行的是一個(gè)會(huì)受到內(nèi)外多方因素影響的過(guò)程，這一過(guò)程會(huì)受到參與其間的多元主體和卷入其中的各種資源的制約。因此，深入研究公共政策執(zhí)行的制約因素和這些因素的影響方式及其相互關(guān)系，探討優(yōu)化執(zhí)行資源配置和執(zhí)行效果的路徑，無(wú)疑具有十分重要的理論意義和實(shí)踐意義。

對(duì)我國(guó)而言，由于種種人們所知道的社會(huì)和歷史的原因，研究政策執(zhí)行問(wèn)題更有其特別的重要意義。關(guān)于中國(guó)的政策執(zhí)行，曾經(jīng)有許多留下時(shí)代烙印的特殊語(yǔ)匯與之相聯(lián)系?！奥鋵?shí)政策”這樣飽含社會(huì)歷史積淀的慣用語(yǔ)，反映了執(zhí)行政策之難和人們對(duì)于可能改變自身命運(yùn)的政策及其真正得以執(zhí)行的企盼?！巴琳摺?、上有政策，下有對(duì)策”這樣的說(shuō)法人們耳熟能詳。前者是指政策執(zhí)行者對(duì)政策的自定義或自行修正，扭曲政策為我所用，導(dǎo)致政策執(zhí)行中亂象紛呈甚至病象百出，后者則反映了一種企圖化解政策效力的現(xiàn)象。而“用足政策”的說(shuō)法，則揭示了政策的彈性特征和體現(xiàn)了某種可以受到鼓勵(lì)的發(fā)掘政策潛力的智慧和勇氣。當(dāng)今，中國(guó)處于深刻的社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)分化現(xiàn)象日趨突顯，社會(huì)矛盾的發(fā)展已經(jīng)日益引起人們的關(guān)注。在政府體系的縱向和橫向關(guān)系中，在社會(huì)不同的經(jīng)濟(jì)主體之間及不同群體之間，在政府或政府部門(mén)與社會(huì)公眾之間，由于存在對(duì)一些問(wèn)題認(rèn)識(shí)的非趨同性和各種復(fù)雜的利益誘因，公共政策在其制定和執(zhí)行的過(guò)程中出現(xiàn)的利益博弈的態(tài)勢(shì)已日益彰顯，政策執(zhí)行正在受到更多更復(fù)雜因素的制約影響。

可以說(shuō)，我國(guó)當(dāng)今社會(huì)公共生活的運(yùn)行發(fā)展需要人們更多地關(guān)注和認(rèn)知公共政策執(zhí)行的重要性，需要更有解釋力和更富于應(yīng)用性的理論研究來(lái)改善對(duì)政策執(zhí)行的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐。但是，較之于這樣的要求，目前學(xué)界對(duì)于政策執(zhí)行的研究卻還比較薄弱。因此，把希爾和休普的著作《執(zhí)行公共政策：理論與實(shí)踐中的治理》譯出版，相信對(duì)于推進(jìn)我國(guó)學(xué)界公共政策執(zhí)行的理論研究及實(shí)踐的探索，對(duì)于推進(jìn)政策制定者和執(zhí)行者改善其工作，對(duì)于社會(huì)公眾在這一過(guò)程中更多地參與、表達(dá)和監(jiān)督，從而促進(jìn)我國(guó)公共治理的發(fā)展與深化乃至和諧社會(huì)的建構(gòu)都會(huì)多有裨益。

（《執(zhí)行公共政策：理論與實(shí)踐中的治理》， [英] 邁克·希爾、[荷] 彼特·休普著， 黃健榮等譯，商務(wù)印書(shū)館二○○八年版，39.00元）