[摘要]城鄉(xiāng)矛盾一直是我國經(jīng)濟發(fā)展過程中的重要矛盾之一，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展對轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、構(gòu)建新的產(chǎn)業(yè)體系有重大戰(zhàn)略意義，也是我國落實科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會的必經(jīng)之路。文章從理論上闡述了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實質(zhì)內(nèi)涵，指出我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展不僅需要消除制度障礙，提供政策保障，還需建立鄉(xiāng)村內(nèi)部動力機制。

[關(guān)鍵詞]統(tǒng)籌城鄉(xiāng)；城鄉(xiāng)差距；城鄉(xiāng)一體化；內(nèi)部動力制

[中圖分類號]F290 ［文獻標(biāo)識碼］ Ａ

[文章編號] １６７３－０４６１（２００8）12－００08－０3

一、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)涵

改革開放以來我國經(jīng)濟迅猛發(fā)展，已跨上新臺階，我國一些大城市作為經(jīng)濟增長極，已在技術(shù)、經(jīng)濟方面較其它地區(qū)具有先進性，起到支配作用，并吸引著生產(chǎn)要素的集聚。但根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的增長極模式[1]，這種集聚帶來經(jīng)濟效益的同時，卻一方面，造成了城鄉(xiāng)、區(qū)域和經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡，另一方面隨著集聚的不斷增強也會給增長極地區(qū)帶來規(guī)模不經(jīng)濟。從過去的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，可以看出城市的快速發(fā)展并沒有拉動農(nóng)村地區(qū)同步發(fā)展，農(nóng)村與城市的差距越來越大，基礎(chǔ)設(shè)施的不同，消費水平的差異，農(nóng)民與市民的差別使農(nóng)民有危機感，缺乏積極性，積累的問題也一天天增多。

眾多問題使我們應(yīng)當(dāng)從原來重視極化效應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾晿O化效應(yīng)與擴散效應(yīng)的結(jié)合，讓發(fā)展較快的地區(qū)帶動發(fā)展較慢的地區(qū)，縮小區(qū)域間差距。這正是提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的原因，它成為扭轉(zhuǎn)我國長期以來“重城輕農(nóng)、重工抑農(nóng)”的發(fā)展思想，也成為解決“三農(nóng)”問題，構(gòu)建和諧社會的必經(jīng)之路。所謂城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略是指在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，把城市與農(nóng)村統(tǒng)籌起來進行思考，謀劃城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的基本戰(zhàn)略，既要解決城市問題，也要解決農(nóng)村問題，發(fā)揮二者的互動作用。其基本含義和目標(biāo)，就是堅持全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，以發(fā)展為本質(zhì)，以統(tǒng)籌為要求，以農(nóng)村為扶持重點，以政策為手段，以市場為資源配置方式，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的良性互動，協(xié)調(diào)發(fā)展，把整個國民經(jīng)濟引導(dǎo)到協(xié)調(diào)、快速、健康發(fā)展的軌道上來[2]。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是科學(xué)發(fā)展觀中最重要的統(tǒng)籌之一。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，全面深化農(nóng)村改革，大力發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，增加農(nóng)民收入，也是我國解決“三農(nóng)”問題的戰(zhàn)略方向。但要切實通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，必須首先認識到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展既不是犧牲城市的發(fā)展來換取鄉(xiāng)村的發(fā)展，也不是拉平城鄉(xiāng)發(fā)展水平。當(dāng)前，我國仍然處于加速發(fā)展期，各種要素向城市聚集是主流趨勢，體現(xiàn)了資源優(yōu)化配置的要求。城鄉(xiāng)差距在相當(dāng)長時期內(nèi)將存在，甚至可能進一步強化。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)鍵在于發(fā)掘鄉(xiāng)村自身潛力，與城市建立良好的互動機制，讓鄉(xiāng)村發(fā)展跟上城市發(fā)展的節(jié)奏，但這也需要有相應(yīng)的制度和政策的配合。因此統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展需要內(nèi)因和外因的結(jié)合，一方面要進行制度創(chuàng)新，消除制度障礙，給予政策支持，另一方面要從三農(nóng)的內(nèi)部挖掘潛力，調(diào)動鄉(xiāng)村積極性，形成促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的內(nèi)部動力機制。

二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度創(chuàng)新

城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，主要是由一系列制度改造的。想要改變這一現(xiàn)狀，必須從深層次體制變革上入手，通過改革的辦法，破除城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的制度障礙，廢除城鄉(xiāng)之間不平等的制度、體制、機制和政策，建立有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的制度體系。具體應(yīng)當(dāng)在以下幾個方面進行制度創(chuàng)新。

1.城鄉(xiāng)土地住房產(chǎn)權(quán)制度和流轉(zhuǎn)制度的統(tǒng)一或銜接。我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)存在較多的問題，主要體現(xiàn)在農(nóng)村土地所有權(quán)主體混亂，產(chǎn)權(quán)界定不明；土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受到的限制較多；征用土地時農(nóng)民利益易受到侵犯等。這需要：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)制度，包括建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一或銜接的土地產(chǎn)權(quán)制度、土地使用權(quán)和所有權(quán)流轉(zhuǎn)制度、住房產(chǎn)權(quán)制度、資金產(chǎn)權(quán)制度等[3]。統(tǒng)籌處理好城鄉(xiāng)土地使用的關(guān)系，切實保護農(nóng)民利益，杜絕非法占用土地特別是基本農(nóng)田。在依法征地時，應(yīng)同步解決好失地農(nóng)民的出路問題。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，必須始終堅持“依法、自愿、有償”的原則，建立和完善土地流轉(zhuǎn)機制，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，堅決制止“低進高出，層層克扣，以地生財”的損害農(nóng)民利益的行為。在土地征用制度中可提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)、縮小國家公益事業(yè)征地范圍、探索農(nóng)民以土地入股建立長效發(fā)展的機制等。

2.建立農(nóng)產(chǎn)品補貼制度和價格保護制度。在沒有農(nóng)業(yè)補貼制度時，農(nóng)民負擔(dān)很重，收益卻很低，致使農(nóng)民生產(chǎn)積極性下降，許多耕地荒廢或流轉(zhuǎn)。近年我國取消了農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅和特產(chǎn)稅，同時建立農(nóng)業(yè)補貼制度，對農(nóng)民實行糧食直補、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補貼等，減輕了農(nóng)民的負擔(dān)，極大的促進了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，糧食連續(xù)四年增產(chǎn)。今后還需擴大補貼規(guī)模和范圍，提高補貼標(biāo)準(zhǔn)，完善農(nóng)業(yè)科技推廣和服務(wù)體系，鼓勵農(nóng)村發(fā)展行業(yè)組織或行業(yè)協(xié)會，及時提供農(nóng)產(chǎn)品市場供求信息等。

3.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度。1958年1月，全國人大常委會第91次會議討論通過《中華人民共和國戶口登記條例》，確立了我國城鄉(xiāng)人口管理的基本制度。按照這一制度，我國將全部人口劃分為農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，嚴格限制人口流動和農(nóng)轉(zhuǎn)非。同時，戶口決定人的身份和相關(guān)待遇，城鄉(xiāng)居民開始享受不同的待遇，具有不同的發(fā)展機遇。這種身份代代相傳，只有少數(shù)農(nóng)村人才通過招工或考大學(xué)等方式才可由農(nóng)民變?yōu)槭忻瘛ｋS著我國經(jīng)濟的發(fā)展，城市化進程的推進和新農(nóng)村建設(shè)的實施，這種制度的弊端越來越明顯。一方面，大量由農(nóng)村流向城市的農(nóng)民工權(quán)益難以得到保障；另一方面，高素質(zhì)的城鎮(zhèn)人口難以流向農(nóng)村。而人口的雙向流動和農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)的改善是促進城鄉(xiāng)融合的重要渠道。因此，必須制定新的對全體公民實行平等待遇、無身份歧視的人口管理辦法。這并不是簡單地廢除農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口問題，而是從市場經(jīng)濟發(fā)展的需要出發(fā)，革除阻礙農(nóng)村發(fā)展和形成城鄉(xiāng)隔離的根本制度障礙。然而，由于我國人口眾多，國情復(fù)雜，戶籍制度的改革必須與城鄉(xiāng)一體化進程相吻合地逐步推進，目前可借鑒的方法包括：按照國際慣例，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的以身份證管理為核心的人口流動制度和戶籍管理制度，但這需要較長時間才能實現(xiàn)；通過“三保障”、“兩放棄”（即：在農(nóng)民自愿放棄農(nóng)村耕地的承包權(quán)和宅基地的使用權(quán)時，保障他們能在城市二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)；能在城市擁有自己的住宅；能夠享受城市居民享受的社會公共服務(wù)），使部分農(nóng)民真正實現(xiàn)市民化，促進城市化的發(fā)展[4]；以居留地地址及對地區(qū)的貢獻值（如：納稅情況）作為戶口登記的依據(jù)，消除因身份而產(chǎn)生待遇差別。

4.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)及福利保障制度。如建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一或銜接的勞動擇業(yè)制度、就業(yè)和失業(yè)登記制度、就業(yè)保障制度等；建立覆蓋城鄉(xiāng)的人才和勞動力服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，逐步取消“農(nóng)民工”稱謂，最大限度地減少農(nóng)民進城務(wù)工的就業(yè)成本，提高全社會勞動力資源的配置效率[5]；逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度、最低生活保障制度和教育制度等，拓寬社會保障覆蓋范圍，把農(nóng)民工納入社會保障范圍。這有利于消除妨礙城鄉(xiāng)勞動力流動、轉(zhuǎn)移的種種制度性壁壘，促進城鄉(xiāng)一體的勞動力連鎖市場的形成。

三、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策支持

鄉(xiāng)村財政能力弱，農(nóng)民意識淡薄，沒有政府強有力的扶持，難以得到快速發(fā)展，因此政府為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供政策上的支持是必不可少的。

1.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)各自比較優(yōu)勢，發(fā)展城鄉(xiāng)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作，加強經(jīng)濟協(xié)作和交流。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展是實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)，它首先需要制定城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展的總體規(guī)劃，明確指導(dǎo)思想、基本原則、發(fā)展目標(biāo)、總體思路、重點行業(yè)、重點地區(qū)、重點企業(yè)和保障措施等；其次，需要建立城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展的利益機制，如建立城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展品牌共享機制、上下游產(chǎn)業(yè)間的利益共享機制等；第三，需要建立城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展的互動網(wǎng)絡(luò)，如建立城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)連鎖網(wǎng)絡(luò)，大力發(fā)展橫跨城鄉(xiāng)的產(chǎn)業(yè)集群；第四，需要開展城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展的項目布局，適當(dāng)增加農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)項目，或促進城市項目向農(nóng)村輻射；第五，需要營造城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展的寬松環(huán)境，如放寬農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的行業(yè)準(zhǔn)入條件，降低農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的門檻，建立農(nóng)民進城創(chuàng)業(yè)的援助機制，設(shè)立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民創(chuàng)業(yè)的信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，增強農(nóng)民的就業(yè)競爭力等。

2.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，適度加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改變其落后狀況，吸引資金、技術(shù)、項目、人才等城市富余要素向農(nóng)村聚集和流動。這需要加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，扎實推進新農(nóng)村建設(shè)；立足改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，按照統(tǒng)一的政策和安排，推進城鄉(xiāng)交通、通訊、供電、供水、供熱、供氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[6]。在這一點上，國家和地方財政需將主要任務(wù)承擔(dān)起來，在財政上給予支持。編制城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計劃時，應(yīng)對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)予以傾斜，逐步增加國家和地方財政投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比例。

3.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的大背景下，農(nóng)村基本公共產(chǎn)品直接關(guān)系到農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)及農(nóng)村社會的長治久安。因此，要在為農(nóng)村提供基礎(chǔ)設(shè)施的同時，把財政支農(nóng)的重點放在為農(nóng)民提供基本公共服務(wù)上[7]。按照公平標(biāo)準(zhǔn)開展城鄉(xiāng)公共服務(wù)，增加對農(nóng)村的財政投入和轉(zhuǎn)移支付，加強對農(nóng)村的公共服務(wù)，開展城市對農(nóng)村的幫扶，尤其是保障農(nóng)民的基本教育、基本醫(yī)療、基本社保和基本設(shè)施的支出[8]。

四、鄉(xiāng)村內(nèi)部動力機制的建立

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，難點在于農(nóng)村的發(fā)展，農(nóng)村工作千頭萬緒，面臨的矛盾紛繁雜，加快農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)步伐，既需外力支持，但主要還需要自力更生。無論是支持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的制度還是政策，都需要最終轉(zhuǎn)化為內(nèi)部的動力機制，只有內(nèi)因充分利用外因，才能真正推動城鄉(xiāng)共同發(fā)展。這種機制的建立，要以調(diào)動農(nóng)民和鄉(xiāng)村干部積極性為重點．通過減輕負擔(dān)和增加收入，把城鄉(xiāng)居民的積極性引導(dǎo)到發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟上。

首先，要調(diào)動農(nóng)村干部積極性。黨在農(nóng)村各項政策的落實，加快經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展的各項措施與戰(zhàn)略構(gòu)想，都必需依靠農(nóng)村干部努力來實現(xiàn)。在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的諸多因素中，干部隊伍的結(jié)構(gòu)和素質(zhì)狀況及工作的積極性起著關(guān)鍵決定性作用，恰當(dāng)?shù)霓r(nóng)村干部選拔和培養(yǎng)體制至關(guān)重要，這需要推進有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制改革。一是推進農(nóng)民權(quán)益組織變革，提高農(nóng)民的組織化程度，培育農(nóng)村自治組織；二是推進干部管理制度改革，重視農(nóng)村基層干部的培養(yǎng)和提拔、加強上下級之間的干部交流；三是通過培訓(xùn)、教育、參觀學(xué)習(xí)，提升農(nóng)村干部的整體素質(zhì)。

其次，要充分調(diào)動農(nóng)民的積極性。作為主力軍的農(nóng)民，是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的真正內(nèi)部動力源，他們的參與和推動是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關(guān)鍵，而這需要有利益的驅(qū)動和制度的保障，去除農(nóng)民對農(nóng)村經(jīng)濟改革和發(fā)展的擔(dān)憂。首先，在思想宣傳上，要以農(nóng)民利益為重，聯(lián)系農(nóng)民的生產(chǎn)生活實際，圍繞利益做文章，合理科學(xué)地確定農(nóng)民應(yīng)承擔(dān)的法定義務(wù)，減輕農(nóng)民的經(jīng)濟責(zé)任與義務(wù)。其次，在制度保障上，要充分考慮失地農(nóng)民的生存和就業(yè)問題，提供基本生活和醫(yī)療保障，從培訓(xùn)、信息服務(wù)、金融服務(wù)等多個環(huán)節(jié)給予就業(yè)幫助。

第三，根據(jù)自身特點選擇恰當(dāng)?shù)陌l(fā)展模型，形成特色產(chǎn)業(yè)，與城市建立良好的互助機制，相互依賴，共同發(fā)展。農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是農(nóng)村內(nèi)部動力的傳送帶，是形成內(nèi)部動力機制的核心要素，是農(nóng)民增收的保證，村干部必須從農(nóng)村和城市的實際出發(fā)，找到產(chǎn)業(yè)突破口，以此為依托，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，加強城市文化與農(nóng)村文化的交流與整合，培養(yǎng)、吸引、留住農(nóng)村各類人才，努力提高農(nóng)民科技文化素質(zhì)，切實增強農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展后勁。

五、總 結(jié)

解決“三農(nóng)”問題，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展應(yīng)當(dāng)從制度、政策和內(nèi)部動力機制三個方面入手，從制度上消除障礙，從政策上給予支持，從機制上創(chuàng)造動力。而其中最重要的是內(nèi)部動力機制的建立，農(nóng)民和鄉(xiāng)村干部應(yīng)當(dāng)在充分理解制度和政策的基礎(chǔ)上，發(fā)揮自己的能動性，選擇恰當(dāng)?shù)陌l(fā)展模式，主動與城市建立連接紐帶和互助機制，吸引人才，只有這樣才能有效實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

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The Unified Development of Urban and Rural Areas Requires Combining Institutional Policy and Internal Mechanism

Jiang Guihuang1，2

(1.Institute of Industrial Economics CASS，Beijing 100836，China；2.Beijing City University， Beijing 100083，China)

Abstract: Urban and rural contradictions have always been one of the important contradictions in the process of China's economic development. The unified development of urban and rural areas is significant for changing economic modes， establishing a new industrial structure， building a harmonious society and adopting the concept of scientific development. Based on the theory of coordinating urban and rural development combined with the analysis of China's urban and rural development， this article puts forward that the unified development of urban and rural areas requires not only eliminating institutional obstacles and offering supporting policies， but also establishing a rural internal dynamical mechanism.

Key words:unified development of urban and rural areas；urban-rural gap；the integration of urban and rural areas

（責(zé)任編輯：張丹郁）