[摘要] 本文中筆者將從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角探尋《行政許可法》中政府與市場(chǎng)的界定及對(duì)其立法中的不足之處進(jìn)行經(jīng)濟(jì)學(xué)上的分析，并相應(yīng)地闡述《行政許可法》對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響。

[關(guān)鍵詞] 行政許可法 經(jīng)濟(jì)學(xué) 市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)

一、行政許可的概念、性質(zhì)和意義

《中華人民共和國行政許可法》于2003年8月27日十屆全國人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過，并于2004年7月1日起正式施行。許多學(xué)者認(rèn)為《行政許可法》的頒布，是我國法制進(jìn)程中的一個(gè)重要里程碑。

《行政許可法》將行政許可定義為“行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為?！边@個(gè)概念主要從行政許可的程序給予界定，即申請(qǐng)——審查——準(zhǔn)予（或不準(zhǔn)予）。從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看，行政許可是政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的管制行為的主要表現(xiàn)，即用行政審批來實(shí)施經(jīng)濟(jì)規(guī)制，利用行政手段對(duì)資源進(jìn)行配置。通過對(duì)產(chǎn)品生產(chǎn)要素價(jià)格及企業(yè)進(jìn)出市場(chǎng)的備件等方面的規(guī)定進(jìn)行行政限制與約束。

如今，中國正在進(jìn)行政治、經(jīng)濟(jì)體制改革，與此同時(shí)，中國改革開放不斷深入；加入WTO后中國也須履行開放性方面的承諾，需要政府放松對(duì)市場(chǎng)干預(yù)?！缎姓S可法》的出臺(tái)正符合了這一系列需要?！缎姓S可法》對(duì)于促使政府職能轉(zhuǎn)變，促使政府依法行政，促使行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變作風(fēng)，促使行政機(jī)關(guān)清政廉潔方面具有重要意義。

二、《行政許可法》中政府與市場(chǎng)的界定

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)，通過競(jìng)爭(zhēng)，可以優(yōu)化資源配置，而市場(chǎng)又具有自發(fā)性、盲目性和滯后性，為了追求個(gè)體利益，可能損害社會(huì)公共利益；為了追求個(gè)體最大利益，可能浪費(fèi)資源和損害環(huán)境。因此，市場(chǎng)不是萬能的，改善客觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，合理利用公共資源，維護(hù)社會(huì)公共利益等方面的問題，就難以靠市場(chǎng)來解決，需要政府發(fā)揮作用。市場(chǎng)失靈的主要領(lǐng)域包括：在壟斷條件下由于消費(fèi)者作為壟斷者的服務(wù)對(duì)象，無法以“退出”的方式對(duì)抗壟斷，也無法聯(lián)合達(dá)成“協(xié)議”對(duì)壟斷者造成的損失尋求補(bǔ)償并避免“免費(fèi)搭乘者”；在信息不對(duì)稱的情況下，由于逆選擇機(jī)制使市場(chǎng)出現(xiàn)“劣品逐良品”的“檸檬”市場(chǎng)，并由于“道德風(fēng)險(xiǎn)”可能使價(jià)格機(jī)制配置資源的效力喪失殆盡；外部效應(yīng)的存在使用權(quán)得市場(chǎng)機(jī)制無法解決商品供給過多或過少的問題。因此，政府需要對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入、資源投向引導(dǎo)等進(jìn)行適度的行政管制。而行政許可的一個(gè)重要目的，便是在政府與市場(chǎng)之間尋找最佳平衡點(diǎn)，這個(gè)最佳平衡點(diǎn)不僅要實(shí)現(xiàn)公共利益服務(wù)者眼中的公正，也要讓各方都滿意，并有效地促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家通過分析人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的發(fā)展史，論證了制度對(duì)經(jīng)濟(jì)行為的重要影響，并得出這樣的結(jié)論：有效政治規(guī)則，可以降低政治的交易成本，從而使有效產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生，進(jìn)而約束政府官員和有關(guān)人員到非生產(chǎn)性領(lǐng)域去設(shè)租或?qū)ぷ?。就這方面來說《行政許可法》對(duì)于防止腐敗，建立廉潔政府，界定市場(chǎng)與政府的關(guān)系，具有十分積極的作用和意義。

《行政許可法》提供了更加完善的公平競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境?！缎姓S可法》第五條規(guī)定，設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平和公正的原則。也就是說，今后政府的行政審批是按照“三公”原則設(shè)定和實(shí)施的?！叭笔鞘袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行、市場(chǎng)機(jī)制發(fā)生作用的基本前提。政府作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的服務(wù)主體，部分市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)管主體，以及部分資源的配置主體，它在這些方面的行為原則當(dāng)然需要和“三公”原則相一致，從而體現(xiàn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)的公共意識(shí)、責(zé)任意識(shí)?！缎姓S可法》的實(shí)施，將為營(yíng)造一個(gè)公開、公平和公正的經(jīng)濟(jì)環(huán)境提供可靠的依據(jù)和條件。

《行政許可法》中政府與市場(chǎng)的界定提供了這樣的理念：社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的政府是一種有限政府。凡是市場(chǎng)和社會(huì)可以自行調(diào)節(jié)與自我管理的，政府不必越俎代庖;凡是法律沒有禁止的，市場(chǎng)可以進(jìn)入，凡是法律沒有準(zhǔn)許的，政府都不得進(jìn)入。

政府提供法律法規(guī)等正式制度具有更高的效率和比較優(yōu)勢(shì)。一個(gè)良性發(fā)展的市場(chǎng)建立在完善的法律法規(guī)基礎(chǔ)之上。盡管在市場(chǎng)交易中，私人部門在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過程中會(huì)自發(fā)形成一些如行業(yè)自律等一些自我約束機(jī)制，但這些約束不具有強(qiáng)制力，因此不可避免地會(huì)出現(xiàn)大量違約現(xiàn)象，只有政府才能提供具有強(qiáng)制性、懲罰性的約束。由政府提供法律法規(guī)等正式制度并對(duì)這種制度進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行，其成本遠(yuǎn)低于由私人部門來提供，因而效率也是最高的。

三、《行政許可法》中不足之處的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

1.關(guān)于《行政許可法》的自由裁量權(quán)

行政許可自由裁量權(quán)大量存在于許可程序和實(shí)體法律規(guī)則中，它最容易被濫用和可能滋生腐敗?！缎姓S可法》規(guī)定，設(shè)定和規(guī)定行政許可應(yīng)該規(guī)定其實(shí)主體、條件、程序、期限。而在具備許可條件的情況下，相對(duì)人的申請(qǐng)能否獲得批準(zhǔn)，往往還取決于法律規(guī)定的其他隱性限制條件、社會(huì)公共利益的需要和利害關(guān)系人的請(qǐng)示等諸多因素和條件。而這些因素和條件往往帶有很的彈性。這些彈性空間，需要計(jì)劃制定者裁決。

但長(zhǎng)期以來奉行的家長(zhǎng)式政府管理仍在政府官員中占有很大的地位，他們不愿放權(quán)，害怕一放就亂；由于部門利益之爭(zhēng)，或者在該退出的管理領(lǐng)域不肯退出，或者不肯徹底退出。于是，在行使自由裁量之時(shí)，政府官員也由于要追求自身利益最大化，從而在市場(chǎng)上進(jìn)行創(chuàng)租或?qū)ぷ?，產(chǎn)生政府行為的“負(fù)外部性”，或稱為“政府失靈”。我國行政許可法等法律對(duì)行政許可的檢查監(jiān)督制度進(jìn)行了規(guī)定，但對(duì)于具體的操作規(guī)范，法律并未給予明確的規(guī)定。從公共選擇理論和“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的角度看，政府在進(jìn)行資源配置時(shí)可能以計(jì)劃制定者的偏好為基礎(chǔ)而不是以公眾的偏好為基礎(chǔ)。

2.關(guān)于行政（交易）成本

從所有權(quán)關(guān)系的實(shí)質(zhì)上說，行政許可就是在一定的社會(huì)領(lǐng)域中重新配置權(quán)利關(guān)系的法律行為，即在行政機(jī)關(guān)之間、行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間以及行政相對(duì)人之間界定并配置權(quán)利。從交易成本的經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上說，《行政許可法》的有效與否，關(guān)鍵在于其是否內(nèi)在地規(guī)定著一種使行政許可關(guān)系中各方收益最大化的制度安排，即實(shí)現(xiàn)帕累托效率意義上的均衡。所謂的均衡指的是制度變遷過程已經(jīng)完成而約束條件也不再發(fā)生變化時(shí)，沒有人愿意或能夠進(jìn)一步調(diào)整。

行之有效而又科學(xué)規(guī)范的行政許可或政府管制行為的確立和實(shí)施，得益于完全信息的獲得和磋商協(xié)調(diào)機(jī)制的效率。界定產(chǎn)權(quán)、搜尋、甄別和處理信息，并進(jìn)行社會(huì)公眾之間漫長(zhǎng)而又耗費(fèi)大量時(shí)間的磋商和舉行行政行為的審議“聽證會(huì)”等，使政府行為承擔(dān)高昂的會(huì)計(jì)成本和機(jī)會(huì)成本。即使政府行為是有效率的，也必須界定其邊界和對(duì)其進(jìn)行必要的監(jiān)督和評(píng)價(jià)。而監(jiān)控和成本的出現(xiàn)又造成了機(jī)構(gòu)的龐雜和預(yù)算的增加，從而減弱行政許可或管制行為的靈活性和效率。

如何以最小的成本達(dá)到資源配置的最優(yōu)化問題，《行政許可法》并未從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角給予足夠的重視。

3.關(guān)于行政許可的績(jī)效評(píng)估問題

《行政許可法》中對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的法律責(zé)任進(jìn)行規(guī)定，而此行為的前提是對(duì)其行為進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估。目前國內(nèi)產(chǎn)品質(zhì)量問題嚴(yán)重，許多的產(chǎn)品是打著合格證進(jìn)入市場(chǎng)的，這些經(jīng)過檢驗(yàn)的產(chǎn)品造成公民人身、財(cái)產(chǎn)損害，國家是否要承擔(dān)連帶責(zé)任呢？從原理上說，產(chǎn)品合格證對(duì)于生產(chǎn)商來說是一個(gè)許可，為生產(chǎn)商創(chuàng)設(shè)了進(jìn)入市場(chǎng)的自由；對(duì)于公眾而言就是一個(gè)人合乎規(guī)定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的證明，使其放心使用，雖然我們不能把證明等同于擔(dān)保，但如果國家對(duì)自己的證明行為不承擔(dān)任何責(zé)任，那么還有什么辦法可以防止行政機(jī)關(guān)濫用“核準(zhǔn)”的權(quán)力呢？這里涉及到如何對(duì)行政許可進(jìn)行有效的績(jī)效評(píng)估的問題。

行政許可是對(duì)公共資源的配置和權(quán)利的分配，如果缺乏對(duì)行政許可行為的績(jī)效評(píng)估，便很難確定其行為是否有效和對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)督，在實(shí)際操作過程中，政府為了追求政績(jī)可能會(huì)局限于眼前的利益來實(shí)施行政許可，這可能導(dǎo)致對(duì)整個(gè)競(jìng)爭(zhēng)格局和經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

四、思考及建議

1.界定好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，建設(shè)“有限和有效政府”

中國正處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期，要完成由“全能政府”向“有限和有效政府”的轉(zhuǎn)變，完成從經(jīng)濟(jì)控制到經(jīng)濟(jì)規(guī)制的轉(zhuǎn)變。在這個(gè)過程中不能忽視或否定政府的作用。主要的問題是政府干預(yù)的度。不能沒有政府的干預(yù)，否則容易造成“體制真空”，要適度強(qiáng)化政府職能的作用。同時(shí)也應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到，比政府干預(yù)更重要的是，要營(yíng)造良好的制度環(huán)境和創(chuàng)造有效率的市場(chǎng)環(huán)境。

2.建立并完善政府績(jī)效評(píng)估體系

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求對(duì)資源進(jìn)行合理、高效的配置，政府追求績(jī)效的改善也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。應(yīng)整合各種業(yè)務(wù)績(jī)效評(píng)估制度，統(tǒng)合和完善現(xiàn)有法令形成的個(gè)別的或者重復(fù)的各種評(píng)價(jià)，使之體系化。并通過制定相關(guān)法律法規(guī)對(duì)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的主體、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、程序做出明確規(guī)定。

《行政許可法》是規(guī)范政府行政行為的一部法律，是對(duì)現(xiàn)行行政體制的一次重大改革，它對(duì)于推進(jìn)依法行政，使政府的行政審批和行政管理工作進(jìn)入法制化、規(guī)范化的軌道具有重要意義。但僅靠一部《行政許可法》無法一勞永逸地解決所有問題，特別是囿于現(xiàn)有的基本制度架構(gòu)，該法的許多龐大理想便缺乏根本的體制和程序依據(jù)。切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，我們?nèi)匀沃囟肋h(yuǎn)！

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