“公交優(yōu)先”的含義，要先了解城市公共交通的概念，這樣才能更好地認(rèn)識(shí)“公交優(yōu)先”。城市公共交通是以城市中供公眾乘用的、經(jīng)濟(jì)方便的各種交通方式組成的公共客運(yùn)交通行業(yè)。“公交優(yōu)先”源于上世紀(jì)60年代末的巴黎，巴黎市區(qū)交通也因私人轎車的急劇發(fā)展而擁堵不堪，從中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在世界上率先提出了“公交優(yōu)先”戰(zhàn)略，大力發(fā)展公共交通，極大地緩解了城市交通問題，方便了市民出行。城市公共交通作為重要的城市基礎(chǔ)設(shè)施，是城市應(yīng)具有的基本功能，屬城市基礎(chǔ)設(shè)施的一部分，是關(guān)系國(guó)計(jì)民生、讓普通公眾受益的社會(huì)公益事業(yè)。由此可見，公交優(yōu)先并非是一種特權(quán)，而是對(duì)不同利益群體所采取的政策措施，其代表的是廣大公眾的利益，其實(shí)質(zhì)是“人民大眾優(yōu)先”，其意義是實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想的重要措施和體現(xiàn)社會(huì)公平的公共政策。

一、我國(guó)城市優(yōu)先發(fā)展公交的普惠性

1.公交優(yōu)先可以提高多種資源的利用效率。公交大客車的道路利用率是自行車的4倍，是小汽車的10多倍；小汽車

人均占用停車面積相當(dāng)于公共交通的16.6倍。在城市道路與停車場(chǎng)面積條件有限的情況下，公交車可最大限度地提高使用效率；在交通能源的消耗方面，小客車平均每運(yùn)送一名乘客的耗油量相當(dāng)于公共汽車的4.5倍。

2.公交優(yōu)先可以降低污染，改善城市環(huán)境。大多城市空氣污染中，汽車尾汽污染占50%，公交大客車每運(yùn)送一名乘客所造成的尾汽污染是小客車的10%。廣泛使用大公交客車，限制其他機(jī)動(dòng)車輛的使用，可以有效地降低空氣污染的程度，改善市民生活環(huán)境質(zhì)量。

3.公交優(yōu)先是解決低收入人群出行難的基本保障。世界范圍的研究表明，對(duì)低收入家庭而言，交通費(fèi)占收入的10％至12％，超過12％就成為負(fù)擔(dān)了。為低收入人群提供低價(jià)優(yōu)質(zhì)的公共交通服務(wù)，也體現(xiàn)了社會(huì)公平。

4.公交優(yōu)先可以推進(jìn)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。目前，每年有1800萬(wàn)人從農(nóng)村遷往城市，每年城市新增建筑面積大約有10億平方米。伴隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，城市公交相應(yīng)的拓展，城市居民的出行更方便了，而且更重要的是通達(dá)公交車的地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展比沒有通達(dá)公交線路的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要快得多。

二、公交企業(yè)存在困難的原因分析

目前，城市公共交通滯后直接導(dǎo)致了個(gè)體交通特別是小汽車的增長(zhǎng)，雖然小汽車是一種方便、快速、自主的交通方式，但在城市有限的空間和有限的道路資源條件下大量使用小汽車，交通擁堵不可避免。由此也帶來(lái)環(huán)境惡化、能源緊張、生活質(zhì)量下降等經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題。以金華市公交為例，金華公交目前擁有總資產(chǎn)1.15億元，年產(chǎn)值9300萬(wàn)元，營(yíng)運(yùn)車輛450多臺(tái)，客運(yùn)人次7000多萬(wàn)人次，行駛里程2800萬(wàn)公里，營(yíng)運(yùn)線路5l線。公司先后榮獲“全國(guó)先進(jìn)基層黨組織”、“全國(guó)文明單位”等八項(xiàng)國(guó)家級(jí)榮譽(yù)和十多項(xiàng)省級(jí)榮譽(yù)以及七十多項(xiàng)市級(jí)榮譽(yù)。經(jīng)過幾年的快速發(fā)展，基本形成了市區(qū)縱橫交錯(cuò)的公交線路網(wǎng)絡(luò)，不斷滿足市民出行需求，現(xiàn)已成為市區(qū)一道亮麗的風(fēng)景線。然而近年來(lái)，金華公交在發(fā)展過程中遇到了不少困難和問題，企業(yè)生存狀態(tài)上的弱勢(shì)使各種“負(fù)效應(yīng)”迅速在城市公共交通體系中延伸擴(kuò)大。長(zhǎng)期虧損使公交企業(yè)不得不放緩公交車輛的更新速度，延長(zhǎng)發(fā)車間隔和減少發(fā)車密度，大力推行減員增效，公交的整體服務(wù)水平呈下降態(tài)勢(shì)，群眾對(duì)于公交優(yōu)先的呼聲很高。公交的困難和問題，歸根到底是公交優(yōu)先政策還沒有得到真正的貫徹落實(shí)。主要遇到了四大困難：

1.個(gè)性化交通工具膨脹發(fā)展，導(dǎo)致公交的出行分擔(dān)率過低。由于人民群眾生活水平的提高和交通出行方式的多樣化，電動(dòng)車、私家車等個(gè)性化交通工具不受約束的膨脹發(fā)展，致使客流人次逐年下降。且城鄉(xiāng)公交因部門利益人為分割，城區(qū)公交發(fā)展受到極大制約，導(dǎo)致公交的出行分擔(dān)率過低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前金華全市汽車、摩托車等機(jī)動(dòng)車數(shù)量已達(dá)80多萬(wàn)輛，市區(qū)在冊(cè)登記的電動(dòng)車有4萬(wàn)多輛，但實(shí)際道路上行使的電動(dòng)車有近10萬(wàn)輛，其中多為無(wú)證超標(biāo)的電動(dòng)摩托車。同時(shí)與3年前相比，市區(qū)公交車平均運(yùn)行時(shí)速?gòu)?0公里下降到16公里，幾乎與自行車的平均出行速度相當(dāng)，大大低于小汽車出行速度20公里／小時(shí)。金華公交客運(yùn)分擔(dān)率在城市客運(yùn)體系中的比例不足10%，公交車的速度慢是乘客選擇其它交通方式的主要原因。

2.政府對(duì)公交投入嚴(yán)重不足，影響和制約公交的健康發(fā)展?！笆晃濉逼陂g，公交硬件設(shè)施投入預(yù)算將超過1億元。但是由于政府投入嚴(yán)重不足，所需資金基本上靠企業(yè)融資或自籌資金解決，已嚴(yán)重影響和制約了城市公共交通的健康發(fā)展，同時(shí)公交線網(wǎng)覆蓋不均衡問題日益突出。受規(guī)劃滯后等因素影響，金華市區(qū)沒有大型公交樞紐站或停車場(chǎng)，市區(qū)公交線路重復(fù)率很高，營(yíng)運(yùn)線路過長(zhǎng)，而城市邊緣、新建小區(qū)、街道的公交線路卻過少，既大大降低了公交對(duì)長(zhǎng)距離出行乘客的吸引力，又直接導(dǎo)致居民出行難，在無(wú)形中還增加了公交運(yùn)營(yíng)成本。

3.政府財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制沒到位，致使公交企業(yè)“步履維艱”。自2003年以來(lái)，公交企業(yè)連年存在不同程度虧損。主要原因是油價(jià)上漲、勞動(dòng)力成本等經(jīng)營(yíng)成本上升較快，基礎(chǔ)設(shè)施投入較大，加上政策性因素增加成本，致使公交企業(yè)“步履維艱”。公交優(yōu)先的戰(zhàn)略提出了好幾年，但由于沒有具體的、可操作的政策依據(jù)參照，個(gè)別政府部門在實(shí)施過程中也沒有真正確立公交優(yōu)先的理念，沒有把公交優(yōu)先擺上重要議事日程。各部門支持和配合的力度也有待加強(qiáng)。

金華公交存在的問題不是一個(gè)個(gè)體現(xiàn)象，而是全國(guó)性、全行業(yè)的問題。公交企業(yè)面臨的問題歸根到底是城市公交的定位不清，政府在其中角色不明。按照現(xiàn)實(shí)情況，公共交通雖然屬于公用事業(yè)性質(zhì)，但也是一個(gè)獨(dú)立核算、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的企業(yè)法人，片面地強(qiáng)調(diào)公益性或市場(chǎng)性，都會(huì)偏離公交的本質(zhì)，長(zhǎng)期處于虧損狀態(tài)，不僅公交企業(yè)的生存與發(fā)展面臨困境，最終受害的是老百姓。讓公交企業(yè)實(shí)行保本微利經(jīng)營(yíng)，這既能體現(xiàn)公益性、公用性，又能體現(xiàn)企業(yè)特性，對(duì)政府、社會(huì)、企業(yè)和乘客都是共贏的。

三、落實(shí)公交優(yōu)先政策的途徑

公交優(yōu)先不僅僅是城市交通發(fā)展的現(xiàn)實(shí)抉擇，更是一項(xiàng)惠及群眾的民心工程。城市公交是老百姓眼中的“草根交通”，公交優(yōu)先就是百姓優(yōu)先，就是為普通城市居民和外來(lái)打工者提供方便、迅速、準(zhǔn)時(shí)、經(jīng)濟(jì)和安全的出行服務(wù)，這體現(xiàn)了政府“以人為本”的執(zhí)政理念。因此我們認(rèn)為公交優(yōu)先既是政府的事，又是企業(yè)的事，必須以戰(zhàn)略的眼光認(rèn)真對(duì)待，以科學(xué)、發(fā)展的觀念認(rèn)真謀劃，以百倍的努力去爭(zhēng)取。只有這樣，公交優(yōu)先才不會(huì)是一句空話，老百姓也才會(huì)得利。2008年元月，金華市人民政府辦公室下發(fā)了《市區(qū)優(yōu)先發(fā)展城市公共交通實(shí)施意見》，標(biāo)志著金華市實(shí)施公交優(yōu)先將有法可依。從站場(chǎng)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)到各種補(bǔ)貼免稅政策，將對(duì)公交發(fā)展進(jìn)行多方面扶持。

1.提供財(cái)政支持。加大公交停保場(chǎng)、換乘中心、首末站的建設(shè)力度。金華市人民政府《意見》指出，“十一五”期間，市財(cái)政將公交停保場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)列入年度政府投資計(jì)劃，安排專項(xiàng)資金給予補(bǔ)貼；并采用市場(chǎng)運(yùn)作方式，在新區(qū)開發(fā)建設(shè)和舊城改造以及車站、大型商業(yè)中心、文化娛樂場(chǎng)所、旅游景點(diǎn)、體育館以及萬(wàn)人以上的居住小區(qū)建設(shè)中，公交場(chǎng)站應(yīng)作為配套項(xiàng)目同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)、同步竣工，公交場(chǎng)站建設(shè)經(jīng)費(fèi)納入工程總概算。按照金華市城市發(fā)展戰(zhàn)略要求，以公共交通為核心，編制城市綜合交通體系規(guī)劃和城市公共交通專項(xiàng)規(guī)劃，建立以公共交通為導(dǎo)向的城市發(fā)展和土地配置模式。城市公交行業(yè)行政主管部門定期對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，將經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。

2.規(guī)范補(bǔ)貼制度。建立科學(xué)、規(guī)范的扶持政策，財(cái)政、物價(jià)部門要建立規(guī)范的公交企業(yè)成本費(fèi)用評(píng)價(jià)制度和政策性虧損評(píng)估制度，劃分和明確政策性虧損和經(jīng)營(yíng)性虧損的范圍。對(duì)政策性虧損、社會(huì)性福利和完成政府指令性任務(wù)增加的支出，由政府視財(cái)力給予專項(xiàng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。同時(shí)公交企業(yè)可以參照服務(wù)業(yè)享受優(yōu)惠政策及相關(guān)的稅費(fèi)減免和技改優(yōu)惠政策。

3.實(shí)行路權(quán)優(yōu)先。開辟公交車專用道路，把公交專用道路建設(shè)作為城市道路建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)“公交優(yōu)先”的主要載體，條件允許的市區(qū)主干道應(yīng)同步規(guī)劃、建設(shè)公交專用道。同時(shí)實(shí)行路口優(yōu)先通行，合理設(shè)置公交專用逆行車道，有條件的路口增設(shè)公交車專用導(dǎo)向車道，提高公交車的運(yùn)行速度和準(zhǔn)點(diǎn)率，確保公交行駛權(quán)的優(yōu)先。近日來(lái)，金華市區(qū)一環(huán)線上設(shè)立了近10公里的公交專用車道。行駛在專用車道上的公交車運(yùn)行速度加快，市民乘車候車的時(shí)間明顯縮短。這是金華市實(shí)施公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略、給予公交優(yōu)先通行權(quán)的重要舉措。

4.實(shí)行用地劃撥。應(yīng)優(yōu)先安排公共交通設(shè)施建設(shè)用地，城市公共交通規(guī)劃確定的停車場(chǎng)、保養(yǎng)場(chǎng)、首末站、調(diào)度中心、換乘樞紐等設(shè)施，其用地符合《規(guī)劃用地目錄》的，可以用劃撥方式供地，不得隨意擠占公共交通設(shè)施用地或改變土地用途。同時(shí)，大力推進(jìn)港灣式公交停靠站建設(shè)，科學(xué)合理地布局公交車?？空军c(diǎn)。政府要加大投資公交場(chǎng)站設(shè)施建設(shè)的力度，加快中心城區(qū)交通節(jié)點(diǎn)建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)公交“零換乘”。

5.加大科研投入。積極建設(shè)智能公交指揮系統(tǒng)，鼓勵(lì)公交企業(yè)采用高新技術(shù)和先進(jìn)科技成果，建立公交GPS智能調(diào)度系統(tǒng)、完善公交IC卡系統(tǒng)、推廣使用壓縮天然氣燃料，并給予優(yōu)先立項(xiàng)，優(yōu)先支持，提高公交車輛運(yùn)營(yíng)的科學(xué)化水平，增強(qiáng)適時(shí)調(diào)度能力，及時(shí)處置突發(fā)性事件。

6.從被動(dòng)到主動(dòng)。樹立公交優(yōu)先期意識(shí)，盡快把落實(shí)公交優(yōu)先擺上重要位置，實(shí)現(xiàn)從被動(dòng)引導(dǎo)向主動(dòng)服務(wù)轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)管、辦分離，依法行政。同時(shí)，加大宣傳力度，并運(yùn)用政策和價(jià)格調(diào)控手段，引導(dǎo)個(gè)體交通向公共交通轉(zhuǎn)變，嚴(yán)厲打擊干擾公交車正常運(yùn)營(yíng)以及非法營(yíng)運(yùn)等行為，努力在全社會(huì)范圍內(nèi)營(yíng)造公交優(yōu)先的良好氛圍。

7.加強(qiáng)法制建設(shè)。從法制的角度保證公交優(yōu)先，制定有關(guān)管理辦法，進(jìn)一步明確公交規(guī)劃、建設(shè)和管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，建立政府部門之間的長(zhǎng)效協(xié)調(diào)機(jī)制，確保公交優(yōu)先有章可依。盡快出臺(tái)并落實(shí)“公交優(yōu)先”具體政策，加快建立配套政策機(jī)制。

（作者單位:金華市公共交通總公司）