國際控煙談判一波三折，中國代表團態(tài)度戲劇性轉(zhuǎn)變，而談判結(jié)果或?qū)⒔o中國煙草專賣體制帶來沖擊

在北京街頭，一只調(diào)皮的小猴把香煙塞進它的主人嘴中。北京市肺癌死亡率居癌癥之首，2007 年因肺癌致死的北京市居民近5000 人。肺癌發(fā)病的首位高危因素是吸煙，吸煙者患病幾率比不吸煙者高10 倍以上。據(jù)衛(wèi)生部公布的《2006 年城鄉(xiāng)居民主要死亡原因》顯示，中國肺癌的發(fā)病率已高達每10萬61.4，更令人憂慮的是，肺癌發(fā)病率仍呈現(xiàn)著不斷攀升的趨勢。到2015年，中國將成為世界第一肺癌大國。

當?shù)貢r間11月17日下午1點半，豎立在南非德班國際會議中心內(nèi)的“黑色死亡鐘”，跳出一個觸目驚心的數(shù)字——40194007。

“死亡鐘”上還在繼續(xù)增加的數(shù)字，意味著自1999年世界衛(wèi)生組織啟動《煙草控制框架公約》(下稱《公約》)談判以來，全球已有超過4000萬人死于與吸煙有關(guān)的疾病。

也就在這一天，一次事關(guān)億萬人健康的國際談判——《公約》第三次締約方會議，在德班國際會議中心舉行。

在這次控煙大會上，《公約》幾項關(guān)鍵條款的實施準則得以通過。今后，各締約方應(yīng)確保煙草公司不干擾公共衛(wèi)生政策;煙草包裝采用醒目的健康警示;且不允許打著“企業(yè)社會責任”旗號從事贊助活動。

取得這些成果，可謂一波三折。在整個談判過程中，中國代表團的態(tài)度經(jīng)歷了戲劇性的轉(zhuǎn)變。而這次控煙談判的結(jié)果，或?qū)_擊中國的煙草專賣體制，并對中國的控煙事業(yè)產(chǎn)生深遠影響。

“雞窩里的狐貍”

這次控煙大會規(guī)模龐大，與會者包括來自《公約》締約方，非締約方和非政府組織的600多名代表。

中國派出了17人的代表團。工業(yè)和信息化部高延敏副司長任團長，成員分別來自國家煙草專賣局、外交部、財政部、衛(wèi)生部等部委，以及香港和澳門特別行政區(qū)。

比較微妙的是，中國代表團各成員對控煙的態(tài)度并不相同。衛(wèi)生部等部委的代表旗幟鮮明地支持控煙，但也有一些代表不那么積極。

中國代表團中，有兩名來自國家煙草專賣局的成員。他們同時也是中國煙草總公司的工作人員。作為全球最大的煙草生產(chǎn)和消費國，中國是《公約》締約方中惟一實施煙草專賣制度的國家。他們兩人的身份遭到了很多質(zhì)疑。

南非衛(wèi)生部前法律顧問帕翠莎·蘭伯特(Patricia Lambert)女士，曾經(jīng)代表南非參與過《公約》談判。在她看來，當大家坐在一起討論控煙時，同一張桌子上還坐著煙草企業(yè)的人，“等于把狐貍請進雞窩里” 。

根據(jù)《公約》第5.3條，在制定和實施煙草控制方面的公共衛(wèi)生政策時，各締約方應(yīng)根據(jù)國家法律采取行動，防止這些政策受煙草業(yè)的商業(yè)利益和其他既得利益的影響。換句話說，“狐貍應(yīng)當被趕出雞窩”。

不過，由于缺乏具體的實施細則，這一條款對很多國家而言形同虛設(shè)。此次控煙大會的主要議題，就是討論第5.3條等幾個重要條款的實施準則，保證各締約方切實履行《公約》。

《公約》秘書處提交給大會討論的第5.3條“實施準則草案”長達數(shù)千字，明確提出:政府應(yīng)拒絕與煙草業(yè)結(jié)成任何形式的伙伴關(guān)系;政府的監(jiān)管應(yīng)保證透明性，避免政府官員和雇員的利益沖突;不給煙草公司任何優(yōu)惠待遇，煙草行業(yè)的具體運作和活動應(yīng)向公眾披露等。

但不管是小組討論，抑或全體大會，中國代表團成員多次發(fā)言反對這一實施準則。其主要理由是，中國煙草企業(yè)都是國有企業(yè)，上述實施準則不符合中國國情。這一立場，受到了其他締約國和非政府組織的質(zhì)疑和批評。

對該條款實施準則的談判，一直持續(xù)到大會閉幕前夕。令所有人驚喜的是，中國代表團的態(tài)度在最后一刻發(fā)生變化。11月21日晚7時許，中國代表團表態(tài)支持這一實施準則。當代表團成員步出會議室時，迎接他們的是熱烈的掌聲。

中國代表團一位成員向《財經(jīng)》記者解釋說，中國代表團總體上對實施準則其實是支持的，但希望其他締約方考慮到，實施準則與中國社會制度和經(jīng)濟制度有不相符的一些地方，“應(yīng)盡量把大家的想法都容納進去，各國才會更積極地實施?！?/p>

爭議“健康警示”

在談判過程中，關(guān)于倡導(dǎo)“煙草包裝采用圖片健康警示”的實施準則，也曾為中國代表團所反對。

《公約》第11條規(guī)定，煙草制品包裝和標簽均應(yīng)標有說明吸煙危害健康的警示。這種警示應(yīng)該大而明確、清晰、醒目;宜占據(jù)主要可見部分的50%或以上，但不應(yīng)少于30%;可采取或包括圖片或象形圖的形式，不得出現(xiàn)“低焦油”“淡味”等誤導(dǎo)性描述。

《公約》在締約方生效后三年內(nèi)，第11條必須實施。而《公約》已于2006年1月在中國正式生效。這意味著，中國應(yīng)從2009年1月起，履行關(guān)于煙草制品包裝和標簽的規(guī)定。

在此次控煙大會上，中國民間控煙組織的代表、新探健康發(fā)展研究中心常務(wù)副主任吳宜群，將幾個中國煙草品牌的新煙盒帶到了會場。幾個月前，國家煙草專賣局等部門頒布了中國境內(nèi)卷煙包裝標識的新規(guī)定。“中南?！薄罢纨垺薄包S山”等煙草品牌也陸續(xù)推出新煙盒設(shè)計。

在這些新煙盒上，“吸煙有害健康”的警示語從側(cè)面挪到了正面，并用線條區(qū)隔，看上去似乎占據(jù)了30%的面積。不過，吳宜群表示，警示語僅為六號字體，且警示區(qū)域的底色與整個煙盒的底色相同，既不“大而明確”，也不“醒目和清晰”。此外，新煙盒沒有采用實踐證明行之有效的圖片警示。

而在外國的煙盒上，令人印象深刻的警示語和圖片比比皆是。如南非的煙盒上，“危險:吸煙導(dǎo)致癌癥”“您懷孕了嗎?您哺乳嗎?吸煙會傷害您的孩子”等警示語和圖片交替出現(xiàn)。加拿大滑鐵盧大學心理系教授杰弗瑞·方(Geoffery Fong)對《財經(jīng)》記者表示，幾年來各國的實踐證明，圖片比文字更具警示效果。

即使是中國出口國外的卷煙，也已按照相關(guān)國家的規(guī)定，在煙盒上印有警示圖片。如出口泰國、加拿大等國的“中華”煙，煙盒正面就是爛腳丫、潰爛的口腔和殘缺不全的黑黃牙齒圖片。

《公約》第11條的實施準則也提到，至少有25個國家已經(jīng)出臺規(guī)定，要求煙草包裝必須標有警示圖片。

不過，中國代表團在11月18日下午的全體大會上發(fā)言表示，中國不反對圖片警示標示，但中國卷煙上的圖案是中國名山大川，具有歷史文化的積淀，如果再放上難看的警示圖片，“是對廣大公眾的侮辱和不尊重”。

在當天的全體大會上，130個締約國中，只有中國和日本對第11條實施準則的多項建議持否定態(tài)度。為此，多家非政府組織在當晚開會決定，鑒于中國代表團在發(fā)言中“嘲笑第11條準則，寧要漂亮的煙盒，不要公民的健康”，特授予“煙灰缸獎”。

中國代表團還在此次大會上發(fā)言稱，由于一些出口卷煙的包裝打上了警示圖片，還有群眾向立法機關(guān)反映問題，以表示抗議。

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，今年全國“兩會”期間，確有人大代表和政協(xié)委員就“中華”“中南?！薄包S山”等煙草產(chǎn)品的事情提出異議。不過，他們所反對的，是將莊嚴、神圣的名稱作為有害煙草的品牌，而不是在煙盒上使用警示圖片。

識別“慈善行為”

12月2日，一則題為“中國煙草總公司被提名為2008年度‘中華慈善獎’”的消息，在國家煙草專賣局網(wǎng)站上刊出。

這則消息稱，民政部官方網(wǎng)站公示了2008年度“中華慈善獎”名單。在按2008年度捐贈金額排序的140名最具愛心內(nèi)資企業(yè)獲獎名單中，中國煙草總公司位居第一。此外，湖北中煙、上海煙草、云南省煙草專賣局(公司)、湖南中煙、中國煙草總公司山東省公司等煙草企業(yè)，也被提名該獎項。

而各締約方通過的《公約》第13條的實施準則，或?qū)@些煙草公司未來的“慈善行為”產(chǎn)生制約。

這一實施準則提出，為了實現(xiàn)第13條關(guān)于全面禁止煙草廣告、促銷和贊助的規(guī)定，政府應(yīng)全面了解各種廣告、贊助和促銷形式。由于煙草行業(yè)對現(xiàn)代營銷技巧非常精通，有時還會同時采取數(shù)種技巧，各國政府對此需要了解，以制定切實有效的法律。

在煙草企業(yè)的諸多技巧中，煙草贊助常常被包裝為“慈善行為”，最具有隱蔽性。相應(yīng)地，上述實施準則提出，“旨在、企圖或可能企圖直接或間接促銷煙草產(chǎn)品或促使煙草使用，而向任何事項、活動或個人做出的任何形式的捐獻”的煙草贊助，都應(yīng)當屬于被禁止的范圍。

近年來，已經(jīng)有大量證據(jù)表明，煙草公司在國內(nèi)或跨國進行的廣告、促銷和贊助活動增加了煙草的消費，尤其是在兒童和青少年中的消費。因此，各締約方在此次控煙大會上聲明，不應(yīng)容許煙草公司打著“企業(yè)社會責任”的旗號，來推銷煙草這種致命產(chǎn)品。

經(jīng)過為期一周的激烈談判，《公約》三個重要條款的實施準則最終得以通過。11月22日，世界衛(wèi)生組織在大會閉幕后召開的新聞發(fā)布會上稱，這是一屆“具有里程碑意義的會議”。

一些人士認為，這次會議將對中國的控煙，尤其是現(xiàn)行的煙草專賣體制產(chǎn)生重大影響。

當然，無論是中國代表團的成員，還是研究國際法的專家，在接受《財經(jīng)》記者采訪時均謹慎地表示，《公約》條款的實施準則對締約方并不具有剛性的約束力。

衛(wèi)生部中國疾病預(yù)防控制中心副主任、中國代表團成員楊功煥說，實施準則是締約方履行《公約》的指導(dǎo)文件，但畢竟不是法律，對中國的控煙只能算“有點用處”。

外交部條約法律司一位官員在接受《財經(jīng)》記者采訪時，則用“道義上的號召力”來評價這些實施準則對中國煙草專賣體制的影響。

外交學院國際法教授盧松表示，實施準則與《公約》有所區(qū)別，因為它并不直接給締約國規(guī)定義務(wù)，而是為締約國履行條約提供幫助和指導(dǎo)?！斑@比道義總是要強一些，將來各國也會拿出來說事?！北R松說?！?/p>

《煙草控制框架公約》

為應(yīng)對日趨嚴重的煙草危害，1996年召開的世界衛(wèi)生大會提議，進行《煙草控制框架公約》(下稱《公約》)的談判。

1999年10月，世界衛(wèi)生組織工作小組形成《公約》草案臨時文本。經(jīng)過多次政府間談判之后，《公約》在2003年5月舉行的第56屆世界衛(wèi)生大會上終于獲得通過。

2005年2月27日，《公約》在全球40個國家生效。這是世界上第一份限制全球煙草和煙草制品消費、減少煙草危害的國際公共衛(wèi)生條約。

2003年11月，中國成為該公約的第77個簽約國。2005年8月，中國全國人大常委會表決批準了《公約》。2006年1月，《公約》在中國正式生效。

2006年2月和2007年6月，《公約》締約方第一次會議和第二次會議分別在瑞士日內(nèi)瓦和泰國曼谷舉行。

截至2008年11月，已有160個國家簽署了《公約》。