六個(gè)月前出臺的廣東省產(chǎn)業(yè)、勞動力“雙轉(zhuǎn)移”政策，在經(jīng)濟(jì)低潮中陷入執(zhí)行困局

陷入低潮的經(jīng)濟(jì)局勢，正使得一些地方重大決策經(jīng)受考驗(yàn)。廣東省委省政府的高層或許不曾預(yù)料到，六個(gè)月前出臺的“雙轉(zhuǎn)移”政策，會面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

所謂“雙轉(zhuǎn)移”是指產(chǎn)業(yè)升級換代及由此帶動的勞動力轉(zhuǎn)移。這是廣東省今年5月底為響應(yīng)中央“科學(xué)發(fā)展觀”號召和增強(qiáng)廣東產(chǎn)業(yè)競爭力而推出的戰(zhàn)略舉措。

12月2日，廣州市經(jīng)貿(mào)委副主任易鳴在接待前來視察的廣東省人大代表時(shí)反映，部分企業(yè)因資金鏈緊張，為求生存，“不得不暫緩‘雙轉(zhuǎn)移’”。易鳴表示，金融海嘯對“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略的實(shí)施沖擊不小?！艾F(xiàn)在當(dāng)務(wù)之急不是擴(kuò)張，而是保命?！?/p>

廣東省“雙轉(zhuǎn)移”政策自今年5月底誕生以來，一直伴隨著諸多不同看法。但廣東省高層意志堅(jiān)決，認(rèn)為產(chǎn)業(yè)升級之路勢在必行，必須排除萬難，推行新政，以實(shí)現(xiàn)廣東省新一輪的騰飛。

《財(cái)經(jīng)》記者了解到，在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，無論是被調(diào)整的對象——各類代表著落后產(chǎn)能的中小企業(yè)，還是政策的執(zhí)行主體——地方政府，或是受影響的人群——珠三角村鎮(zhèn)居民，大都缺乏擁護(hù)新政的熱情。

溫家寶總理11月14日在今年第二次視察廣東過程中，表達(dá)了對珠三角制造業(yè)的高度關(guān)切。他表示，制造業(yè)是一個(gè)國家的基礎(chǔ)，必須高度重視中小企業(yè)面臨的問題和困難，繼續(xù)采取措施，幫企業(yè)渡難關(guān)。

種種跡象表明，無論廣東省高層意愿如何，“雙轉(zhuǎn)移”政策的緩行已在所難免。來自廣東省經(jīng)貿(mào)委的消息稱，下一步珠三角經(jīng)濟(jì)工作的重點(diǎn)，將聚焦于加大政策力度，與企業(yè)共渡難關(guān)。

“騰籠換鳥”和“一石二鳥”

產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移與升級，在珠三角并非新話題。

廣東省政府發(fā)展研究中心副主任李惠武告訴《財(cái)經(jīng)》記者，早在十年前亞洲金融危機(jī)時(shí)期，當(dāng)時(shí)外貿(mào)依存度高達(dá)86%的廣東，即遭遇了一次前所未有的重創(chuàng)，GDP增速從1993年的22.3%下降到1997年的10.6%，此后五年一直徘徊在10%上下。于是，內(nèi)外壓力下，廣東被動地進(jìn)行了第一次產(chǎn)業(yè)升級。其要領(lǐng)是借港臺及部分發(fā)達(dá)國家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移之機(jī)，承接其技術(shù)含量較高的產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)廣東產(chǎn)業(yè)的適度高級化及重型化。

然而，這次升級并未撼動珠三角的舊有發(fā)展模式。2005年后，珠三角土地及環(huán)境承載力不足，產(chǎn)業(yè)布局不合理，高能耗、低產(chǎn)出、低附加值的傳統(tǒng)制造業(yè)“拖后腿”等弊病日益嚴(yán)重，部分有發(fā)展前景的企業(yè)則因拓展空間不足而外遷。

一時(shí)間，有關(guān)“深圳，你被誰拋棄?”的論題白熱化。廣東再度提出產(chǎn)業(yè)升級與轉(zhuǎn)移的對策。

2005年3月，廣東省政府頒布《關(guān)于廣東省山區(qū)及東西兩翼與珠江三角洲聯(lián)手推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的意見》，并開始在廣東省山區(qū)及東西兩翼地區(qū)籌建產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園。然而，由于轉(zhuǎn)入與轉(zhuǎn)出地之間在利益分配中難以達(dá)成一致，且當(dāng)時(shí)正值經(jīng)濟(jì)上升周期，升級的動力被消解于無形。

去年年底，中共政治局委員、廣東省委書記汪洋履新后，“廣東下一步該怎么走”的命題再度高調(diào)提出。

經(jīng)過長達(dá)三個(gè)月、省市縣各級政府聯(lián)動的調(diào)研，汪洋于2008年5月底開出兩大“藥方”:其一為“粵港澳更緊密合作”方案(詳見《財(cái)經(jīng)》2008年第24期“重整大珠三角”)，其二就是“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略。

5月29日，廣東省委、省人民政府出臺了《關(guān)于推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和勞動力轉(zhuǎn)移的決定》(下稱方案)及七個(gè)配套文件。

“方案想達(dá)到一石二鳥的效果?！睆V東省社科院研究員丁力告訴《財(cái)經(jīng)》記者，廣東地區(qū)間發(fā)展不均衡的現(xiàn)象嚴(yán)重，粵東、粵西兩翼和粵北山區(qū)的人均GDP僅及珠三角的四分之一;全省地方財(cái)政一般預(yù)算收入中，珠三角占70%上下，粵東、粵西、粵北則分別徘徊在3%-4%之間。

因此，方案的目標(biāo)是，按照“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作，優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏”的方針，將珠三角傳統(tǒng)的低端制造業(yè)轉(zhuǎn)移至粵北及東西兩翼地區(qū)，促進(jìn)這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使珠三角地區(qū)勞動密集型產(chǎn)業(yè)比重顯著下降。同時(shí)，騰出空間，吸引先進(jìn)制造業(yè)及高端服務(wù)業(yè)進(jìn)駐珠三角。這一方案亦被稱為“騰籠換鳥”策略。

方案對九大傳統(tǒng)勞動密集型及資源依賴型行業(yè)的73類產(chǎn)品制造商下達(dá)“逐客令”，“鼓勵”其生產(chǎn)環(huán)節(jié)從珠三角轉(zhuǎn)移至粵東西兩翼和粵北山區(qū)。同時(shí)，要求將省內(nèi)600萬農(nóng)村勞動力經(jīng)過免費(fèi)培訓(xùn)后，輸入至珠三角先進(jìn)制造業(yè)及服務(wù)業(yè)。

為吸引珠三角企業(yè)向東西兩冀及粵北地區(qū)轉(zhuǎn)移，方案提出要在五年內(nèi)共計(jì)支付500億元，幫助這些地區(qū)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施及產(chǎn)業(yè)工業(yè)園，降低東西北地區(qū)工業(yè)電價(jià)，降低稅費(fèi)，加大對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園的信貸投放力度等。據(jù)悉，這些地區(qū)目前已有28個(gè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園。

雖然方案的主文件對上述產(chǎn)業(yè)用了“鼓勵轉(zhuǎn)出”的字樣，但在七份配套文件中，廣東省將各地政府執(zhí)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移及承接轉(zhuǎn)移的情況列入硬性政績考核范圍內(nèi)。

方案為五年后的廣東描繪了一幅美妙圖景:力爭到2012年，使珠三角地區(qū)功能水平顯著提高、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化;東西兩翼和粵北山區(qū)則形成一批布局合理、產(chǎn)業(yè)特色鮮明、集聚效應(yīng)明顯的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移集群，使人均生產(chǎn)總值增長率高于生產(chǎn)總值增長率2個(gè)百分點(diǎn)左右，從而“推動廣東省產(chǎn)業(yè)競爭力位居全國前列”。

求生存還是求轉(zhuǎn)型

前景誘人，但是東莞市一位不愿具名的官員今年4月在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)稱，“操作起來難度很大?！?/p>

據(jù)悉，早在“騰籠換鳥”政策擬定期間，以東莞為代表的制造業(yè)中心即產(chǎn)生極大反彈。一位當(dāng)?shù)氐膶W(xué)者表示，“大家都擔(dān)心一旦把企業(yè)轉(zhuǎn)移出去，會形成產(chǎn)業(yè)空心化?！彼赋?，哪怕在經(jīng)濟(jì)向好的時(shí)期，亦無跡象表明東莞可很快吸引來先進(jìn)制造業(yè)及高端服務(wù)業(yè)。

新政推行半年后，《財(cái)經(jīng)》記者再次回訪東莞，發(fā)現(xiàn)無論是學(xué)界還是市、鎮(zhèn)一級地方政府，大家已將關(guān)注點(diǎn)聚焦在如何應(yīng)對金融危機(jī)、保持經(jīng)濟(jì)增長及幫助企業(yè)求生存上，“雙轉(zhuǎn)移”已很少被人提起。

“‘雙轉(zhuǎn)移’是一個(gè)長期和復(fù)雜的市場過程，現(xiàn)在很多企業(yè)都在存亡中掙扎，此刻來談雙轉(zhuǎn)移對它們是困難的?！毕愀劭偵虝袊瘑T會主席黃照明告訴記者，金融海嘯導(dǎo)致當(dāng)?shù)仄髽I(yè)訂單減少，大量外貿(mào)依存度高的企業(yè)面臨虧損或破產(chǎn)。目前企業(yè)沒有足夠的精力和財(cái)力進(jìn)行技術(shù)革新和品牌的創(chuàng)新，亦沒有多少企業(yè)會將錢拿出來搬遷建廠房和生產(chǎn)線。

深港生產(chǎn)力基地董事總經(jīng)理葛明認(rèn)為，即使是那些現(xiàn)金充裕的企業(yè)，此時(shí)也大多不愿搬遷，因?yàn)椤靶蝿萘钸@些企業(yè)變得謹(jǐn)慎，目前持有現(xiàn)金對于他們來說是最重要的事情”。

廣東省社科院研究員丁力稱，在當(dāng)前的時(shí)段要求企業(yè)轉(zhuǎn)移并不現(xiàn)實(shí)。“搬遷成本很高，很多中小企業(yè)寧愿倒閉也不愿意搬遷。因?yàn)榘岬讲皇煜さ牡胤?，要去適應(yīng)完全不同的行政環(huán)境，面臨高昂的物流成本和不成體系的產(chǎn)業(yè)鏈，還可能招不到合適的工人，這些都是巨大的挑戰(zhàn)?！?/p>

據(jù)廣東工商部門不完全統(tǒng)計(jì)，1月至9月，廣東共注吊銷企業(yè)62361家，主要集中在紡織服裝、五金塑料、陶瓷建材等傳統(tǒng)行業(yè)。香港各大商會透露出的情況遠(yuǎn)比這個(gè)嚴(yán)重。由此可見，轉(zhuǎn)型的壓力雖迫在眉睫，可大部分需要被轉(zhuǎn)出的企業(yè)面臨的，卻是生死關(guān)頭。

《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，東莞市各級政府官員對待新政的態(tài)度始終存在矛盾。今年3月底，汪洋在視察東莞時(shí)曾說過一句話，“今天不調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，明天就要被產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)所調(diào)整?！鄙鲜鰱|莞市學(xué)者告訴《財(cái)經(jīng)》記者:“大家都認(rèn)可這句話，可是在經(jīng)濟(jì)下行的情況下，保增長的壓力已經(jīng)大過求升級與轉(zhuǎn)型。”于是，東莞高層出現(xiàn)兩種態(tài)度:部分官員在公開場合稱要以“壯士斷腕”的決心來推行“雙轉(zhuǎn)移”政策;更多的官員則堅(jiān)持表示東莞政府將“與企業(yè)共渡難關(guān)”，并邀請企業(yè)“就地升級”。

政策設(shè)計(jì)待細(xì)化

“‘雙轉(zhuǎn)移’的方向是對的，廣東的落后產(chǎn)業(yè)不轉(zhuǎn)移，不提升其附加值沒有出路?！敝袊?jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)說，關(guān)鍵是政府在制定政策的過程中要做更多調(diào)研，對政策可能涉及的利益相關(guān)方的情況都要有所掌握，“把問題擺出來，有哪些障礙，哪些問題必須考慮，哪些問題最為急切，在這個(gè)基礎(chǔ)上作決策。”

廣東省社科院研究員丁力認(rèn)為，旨在提升廣東競爭力與發(fā)展后勁的“雙轉(zhuǎn)移”方案，之所以廣泛遇阻，最直接原因是未深入細(xì)致地考慮到利益相關(guān)方的訴求。

他認(rèn)為，被調(diào)整的對象——各類代表著落后產(chǎn)能的中小企業(yè)，其實(shí)只關(guān)心自己的生存及盈利情況，“既然政府要求這些企業(yè)必須轉(zhuǎn)移，則必須制定出能夠讓這些企業(yè)有利可圖的政策”。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者采訪了解，如果非轉(zhuǎn)移不可，這些企業(yè)最關(guān)切的問題是轉(zhuǎn)入地的行政環(huán)境、搬遷成本、物流成本和產(chǎn)業(yè)配套程度。丁力建議，在企業(yè)扎根之前，政策上或可考慮對企業(yè)物流成本及搬遷成本進(jìn)行補(bǔ)貼或融資支持。

對政策的執(zhí)行主體——市、鎮(zhèn)一級地方政府而言，GDP數(shù)字依然是最核心的政績，雖然廣東曾出臺新型政績考核指標(biāo)體系，但在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，經(jīng)濟(jì)增長仍然壓倒一切。

東莞市政府一位官員告訴《財(cái)經(jīng)》記者，“雙轉(zhuǎn)移”政策在村鎮(zhèn)一級也遇到重重阻力。他說，珠三角制造中心所在地的農(nóng)民甚至是一些村鎮(zhèn)集體，其收入基本上是房屋租賃，而租戶基本上都是那些被列入轉(zhuǎn)移行列的中小企業(yè)及其員工。在他們的利益未銜接好之前，“雙轉(zhuǎn)移”政策必然遭遇來自他們的強(qiáng)烈抵抗。

此外，多位受訪者均提及，方案較多考慮了政府引導(dǎo)功能， 忽略市場規(guī)律。而從廣東自身?xiàng)l件看，要真正完成產(chǎn)業(yè)的升級換代，仍需漫長時(shí)日。以東莞松山湖新區(qū)為例。 該區(qū)占地72平方公里，是專為吸引高科技企業(yè)而建的新城區(qū)。然而建成七年來，只吸引了高新技術(shù)企業(yè)八家，已認(rèn)定的具有高新技術(shù)產(chǎn)品的企業(yè)七家，還有數(shù)十家民營科技企業(yè)進(jìn)入。2007年區(qū)內(nèi)GDP為40億元，僅占全東莞GDP總量的1.2%。一位東莞市學(xué)者告訴《財(cái)經(jīng)》記者，該區(qū)之所以建成七年仍然冷清，主要原因在于當(dāng)?shù)厝瞬啪奂^弱，而城市本身人才培養(yǎng)的能力尚不足，同時(shí)缺乏有效融資平臺，且城市的綜合發(fā)展難以滿足高端人士在此安居樂業(yè)的需求等。這不僅是東莞的局限，亦是珠三角地區(qū)的短板。

近幾個(gè)月間，國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)局勢出現(xiàn)了意想不到的巨變，使得“雙轉(zhuǎn)移”方案更遭遇挑戰(zhàn)。香港總商會中國委員會主席黃照明認(rèn)為，在當(dāng)前的環(huán)境下，政府應(yīng)該更多考慮執(zhí)行細(xì)節(jié)，比如企業(yè)融資困難、人才及技術(shù)的提升等，讓企業(yè)順利渡過難關(guān)，從而為將來的“雙轉(zhuǎn)移”做準(zhǔn)備。

在12月1日召開的廣東省中小企業(yè)成長高峰論壇上，廣東省經(jīng)貿(mào)委主任楊建初表示，廣東省委省政府正在部署出臺《廣東省促進(jìn)中小企業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展的意見》，從緩解中小企業(yè)融資難、加大對中小企業(yè)的財(cái)稅支持、支持中小企業(yè)實(shí)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、改善對中小企業(yè)的服務(wù)等五個(gè)方面著手，幫助中小企業(yè)渡過難關(guān)。

業(yè)界對此表示歡迎，但亦期待在當(dāng)前環(huán)境下，政府能深刻反思，學(xué)習(xí)日本、香港等地政府的做法，轉(zhuǎn)變行政職能，增強(qiáng)服務(wù)意識，確保所有政策在擬訂前即有一個(gè)良好的出發(fā)點(diǎn)，并最終切中企業(yè)的需求。

中山大學(xué)港澳珠江三角洲研究中心主任陳廣漢認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)下行階段，亦是政府職能轉(zhuǎn)型的良機(jī)?！?/p>

鼓勵轉(zhuǎn)出的產(chǎn)業(yè)

▲傳統(tǒng)勞動密集型產(chǎn)業(yè)，如服裝、五金、玩具、制鞋、包裝等

▲資源型產(chǎn)業(yè)，如陶瓷、水泥等建材工業(yè)，家具產(chǎn)業(yè)，再生金屬冶煉產(chǎn)品、有色金屬合金冶煉或壓鑄產(chǎn)品等有色金屬產(chǎn)業(yè)

▲資本密集型產(chǎn)業(yè)中的加工制造環(huán)節(jié)，如IT產(chǎn)品制造、家電制造等產(chǎn)業(yè)

▲對轉(zhuǎn)出地其他產(chǎn)業(yè)帶動功能較弱或帶動后勁不足的產(chǎn)業(yè)，如農(nóng)產(chǎn)品加工等產(chǎn)業(yè)

▲在轉(zhuǎn)入地存在主要的原材料供應(yīng)基地的行業(yè)，如塑料制品、涂料、油漆等石化產(chǎn)業(yè)下游產(chǎn)品行業(yè)

▲在轉(zhuǎn)入地存在比較成熟的產(chǎn)業(yè)集群或者生產(chǎn)基地的行業(yè)，如工藝玩具、音像制品生產(chǎn)、食品生產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)