成品油價格改革仍只是一個過渡性方案

成品油價稅費改革中，燃油稅雖然是當(dāng)前眾目所集，但其重要性可能并不如成品油定價機(jī)制改革。正因如此，12月5日晚間，國家發(fā)改委對外公布《成品油價稅費改革方案 (征求意見稿)》(下稱征求意見稿)，關(guān)心中國成品油定價機(jī)制改革的觀察者們感到了失望。

征求意見稿在成品油價格形成機(jī)制方面僅在現(xiàn)行框架上略作修改:國內(nèi)汽、柴油出廠價格以國際市場原油價格為基礎(chǔ)，加國內(nèi)平均加工成本、稅收和合理利潤確定。此外，現(xiàn)行汽、柴油零售基準(zhǔn)價格允許上下浮動改為實行最高零售價格。“最高零售價格以出廠價格為基礎(chǔ)，加流通環(huán)節(jié)差價確定，并將原流通環(huán)節(jié)差價中允許上浮8%的部分，縮小為4%左右。國家將繼續(xù)對成品油價格進(jìn)行適當(dāng)調(diào)控。”

國家發(fā)改委能源研究所原所長周大地告訴《財經(jīng)》記者，他認(rèn)為這仍然只是一個過渡性方案，而在未來一段時間內(nèi)，也看不到中國油價完全放開的可能，油價定價權(quán)仍在政府手中。

捆綁的代價

此次燃油價稅費改革方案出臺，可見的理由是國際油價近期的大幅下跌。從上世紀(jì)90年代開始的成品油價格機(jī)制和燃油稅改革，十余年來受困于高油價、利益紛爭等原因，曾多次呼之欲出而又偃旗息鼓。

今年7月，國際原油價格創(chuàng)下147美元/桶的歷史高價。之后，隨著美國次貸危機(jī)影響逐步擴(kuò)散，油價掉頭向下，如今已經(jīng)跌至45美元/桶以下，短短四個月跌幅接近70%。

同期，中國自從在北京奧運會召開前的6月20日，將國內(nèi)成品油價格每噸上調(diào)1000元后，油價便被鎖定，至今沒有下調(diào)。這導(dǎo)致國內(nèi)油價明顯高于國際油價，不滿之聲四起，各地出租車司機(jī)爆發(fā)的群體性事件亦此起彼伏。

根據(jù)美國商業(yè)銀行摩根士丹利的分析報告，新加坡的汽油價格自6月以來已經(jīng)下跌超過70%，至2287元/噸，與國內(nèi)汽油價格相比差幅為44%。中國國際金融有限公司(下稱中金公司)的研究報告則稱，隨著原油價格回落，到11月20日，新加坡92號汽油價格跌落至2323元/噸，比國內(nèi)汽油出廠價便宜2938元/噸。近一個月以來的汽油平均價差分別為2014元/噸，柴油平均價差也達(dá)到1545元/噸。中金公司分析師張金濤認(rèn)為，國內(nèi)汽油價格有望下調(diào)1000元至1500元/噸，柴油下調(diào)800元至1200元/噸。這相當(dāng)于國內(nèi)汽油每升價格高于國際價格汽油約1.60元，柴油價格每升高出約1.30元。

可以理解，當(dāng)眾多開車族和工商業(yè)者在承受了四個月高油價之后，等來的不是油價下調(diào)而是燃油稅即將開征的消息時，其失望和不解有多么強(qiáng)烈。

對此，中國石油天然氣集團(tuán)公司(下稱中石油集團(tuán))一位管理人士亦向《財經(jīng)》記者承認(rèn)，按理說油價下調(diào)和開征燃油稅不應(yīng)該同時來做，“該接軌接軌，該燃油稅燃油稅?！彼M(jìn)一步解釋，現(xiàn)在兩者弄到一起，目的可能就是讓油價基本不降，或者少降。“否則一接軌油價下來一大塊，然后再往里面塞燃油稅，油價上漲，群眾就該不滿意了?！?/p>

“燃油稅附加在油價上，將導(dǎo)致油價往上走，但是油價走低一抵消，基本和現(xiàn)在的油價持平?！必斦控斦茖W(xué)研究所研究員孫鋼在接受《財經(jīng)》記者采訪時，也如此解釋為何一定要將燃油稅與下調(diào)油價統(tǒng)一考慮的原因。

“現(xiàn)在低油價時進(jìn)行改革，主要是為了消費者接受起來容易?！敝薪鸸臼紫?jīng)濟(jì)學(xué)家哈繼銘說。

哈繼銘認(rèn)為，成品油價格改革在國際油價比較高的時候進(jìn)行意味著漲價，來自方方面面的壓力比較大，現(xiàn)在中國的油價已經(jīng)高于像新加坡這樣的國家，此時進(jìn)行成品油價格改革意味著降價，執(zhí)行起來阻力就不會很大?！坝蛢r可以調(diào)下來，之后再加一個稅，使得最后消費者面臨的價格與目前的水平?jīng)]有太大的變化，可能略有下降。”

不過，也有很多反對者認(rèn)為，所謂同時出臺可減小改革阻力的想法只是一種一廂情愿的“鴕鳥政策”，因為消費者的賬算得非常清楚，他們知道同時出臺“一攬子計劃”與先調(diào)油價及改變成品油定價機(jī)制，再推燃油稅費改革，對最終價格的影響并無區(qū)別，反而是油價延遲下調(diào)帶來的利益損失最現(xiàn)實。

根據(jù)征求意見稿，成品油消費稅按單位稅額征收，并不會與成品油價格掛鉤。不過，周大地表示，也不排除根據(jù)油價變化重新確定成品油消費稅的可能。

油價管制進(jìn)退失據(jù)

不過，相比備受關(guān)注的燃油稅費改革，在此次一攬子油價改革方案中，成品油價格機(jī)制的接軌易為人忽視，其具體執(zhí)行方案亦缺乏公開討論。

在承受多年油價管制之苦后，接軌已是石油化工企業(yè)、工商業(yè)者以及普通消費者等各方的共識。對于政府在不同時期出于穩(wěn)定和平衡做出的各種價格選擇，似乎沒有人買賬。石油企業(yè)埋怨政府在國際油價上漲時遲遲不上漲，消費者則對國際油價下跌時國內(nèi)油價遲遲不跌滿腹牢騷。

幾乎所有人都認(rèn)為，現(xiàn)在是中國油價與國際油價真正實現(xiàn)接軌的最佳時機(jī)，而且很可能是一個稍縱即逝的機(jī)會。

業(yè)內(nèi)認(rèn)為，目前全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)將進(jìn)一步迫使石油企業(yè)縮減資本開支，未來一旦經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，石油供應(yīng)仍將出現(xiàn)緊張，石油價格將會維持在較高價位。中國油價機(jī)制如果不借低油價之際理順，實現(xiàn)市場化定價，恐怕會重蹈覆轍，再次陷入進(jìn)退失據(jù)之勢。

2001年，中國就確定了根據(jù)新加坡、紐約、鹿特丹三地市場成品油價格變動相應(yīng)調(diào)整國內(nèi)成品油價格的機(jī)制。根據(jù)這一機(jī)制，當(dāng)國際成品油價格變動超過一定幅度時，國家發(fā)改委將決定上調(diào)或下調(diào)國內(nèi)成品油價格。

“這個價格形成機(jī)制遵循了與國際石油市場接軌的基本原則，但總體來看還只是被動接軌，并且存在滯后性，還無法真正反映國內(nèi)供求狀況?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心市場經(jīng)濟(jì)研究所副主任鄧郁松曾對《財經(jīng)》記者如此評論上述方案。

2001年時，國際原油價格不過在30美元/桶之下波動。但是，自2003年SARS以后，為防止經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)滑坡，中國沒有隨國際油價上漲相應(yīng)調(diào)整國內(nèi)價格。當(dāng)時，時任發(fā)改委經(jīng)濟(jì)貿(mào)易司司長的畢井泉曾在一次非公開演講中介紹，中國的成品油定價機(jī)制改革將采取小步快走的方式，使國內(nèi)油價逐漸向國際油價靠攏。

不過，這個想法很快變得不可實現(xiàn)。從2004年下半年開始，國際原油價格開始突破40美元/桶，并在隨后兩年穩(wěn)步上漲，到2007年平均價格突破70美元/桶，今年上半年油價上演最后的瘋狂，最高漲至147美元/桶。在此過程中，國內(nèi)油價大部分時間都落后于國際油價。

就在油價步步高升的過程中，中國2001年確定的以與國際接軌、市場定價為原則的成品油價格機(jī)制逐步被人遺忘。成品油定價權(quán)在實際執(zhí)行中被主管價格的發(fā)改委收回，重新走回老路。政府主管部門在國際油價持續(xù)攀升時之所以將這套定價機(jī)制高高掛起，在國研中心的鄧郁松看來，主要是考慮到油價上漲可能對相關(guān)行業(yè)產(chǎn)生較大影響。

其結(jié)果是國內(nèi)成品油價格調(diào)整往往滯后于國際價格變化。由于價格機(jī)制失靈，供求無法準(zhǔn)確預(yù)測形勢變化做出相應(yīng)調(diào)整，每年夏天南方各省市往往油荒蔓延，不僅排隊加油的消費者們?nèi)巳吮г?，國?nèi)石油公司也對利益受損不滿。而與此同時，在國內(nèi)外油價巨額價差的誘惑之下，走私盛行。當(dāng)國內(nèi)油價低于國際油價時，大量石油從國內(nèi)被走私到國外;反之，則從國外被走私進(jìn)國內(nèi)。

根據(jù)美國商業(yè)銀行高盛的研究分析，2003下半年以來的大部分時間，中國汽油出廠價均低于新加坡市場的進(jìn)口平均價，只在2007年年初時短短幾個月中，中國的汽油出廠價高于新加坡市場價格。但是從今年7月以來，情況大變。

高盛的分析報告稱，目前國內(nèi)汽油價格較進(jìn)口平均價高出123%，柴油價格較進(jìn)口價高57%。由于國內(nèi)成品油價格與國際市場的脫軌，中石化煉油毛利自今年10月以來大幅增加，現(xiàn)在達(dá)到35美元/桶，但在7月份時中石化煉油虧損達(dá)到20美元/桶以上，“國內(nèi)汽油和柴油的出廠價格大大高于進(jìn)口平價，而且目前國內(nèi)煉油毛利仍顯著高于正常水平。”

不過，中國石油化工集團(tuán)公司一位管理人士則聲稱，最遲至10月份，該公司煉油仍處于虧損狀態(tài)，因為其所購原油多為現(xiàn)貨，而8月時所購原油成本仍然在100美元/桶以上。

新定價機(jī)制優(yōu)劣

對于國內(nèi)成品油價格機(jī)制種種弊端，國家發(fā)改委并非不知。

今年6月，在出席中美第四次戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對話時，國家發(fā)改委副主任張曉強(qiáng)表示，中國國內(nèi)成品油價格與國際接軌的方向不會改變，國內(nèi)價格體制應(yīng)反映資源稀缺程度、市場供求關(guān)系和商品生產(chǎn)所應(yīng)負(fù)擔(dān)的成本，但調(diào)整的關(guān)鍵是“選擇適當(dāng)?shù)臅r機(jī)，采取適當(dāng)?shù)拇胧薄?/p>

“適當(dāng)?shù)臅r機(jī)”可遇而不可求。2002年，國際油價從年初約20美元/桶到年末時漲至30美元/桶，中國的油價就并未緊隨國際油價調(diào)整，在當(dāng)年3月、4月、5月進(jìn)行相應(yīng)上調(diào)后，到10月才再一次上調(diào)，年內(nèi)上調(diào)幅度為38%。

國家發(fā)改委能源研究所原所長周大地曾對《財經(jīng)》記者回憶，當(dāng)時國際油價變動過于迅速，浮動過大，政策很難實行。“實行就意味著每個月漲一次價。就在中國猶豫之際，國際油價飛快上漲，咱們就追不上去了?！敝艽蟮卣f。

鄧郁松曾建議，首要工作還是要實現(xiàn)與國際油價接軌，不過，要適當(dāng)調(diào)整接軌標(biāo)準(zhǔn)，將與三地成品油價格接軌改為與進(jìn)口國際原油價格接軌;選擇和國際原油價格實時接軌的方式，按照“原油接軌價格+煉廠成本+合理利潤+流通環(huán)節(jié)成本+合理利潤”的方式，確定國內(nèi)成品油價格水平。

此次征求意見稿中，確實已經(jīng)對此做出修正，“國內(nèi)汽、柴油出廠價格以國際市場原油價格為基礎(chǔ)，加國內(nèi)平均加工成本、稅收和合理利潤確定?！?/p>

“根據(jù)國際成品油價格變動來調(diào)整國內(nèi)成品油價格，不一定能夠保證國內(nèi)煉油企業(yè)的盈利率。由原油加成本來定價，更容易保證國內(nèi)煉廠的盈利率?！卑屠璋俑磺诜治鰩熋显f。他估計，當(dāng)國際油價超過一定標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)改委將保留進(jìn)行直接干預(yù)定價的權(quán)力。

征求意見稿中提出，“國家將繼續(xù)對成品油價格進(jìn)行適當(dāng)調(diào)控”。

周大地認(rèn)為，這表明政府還是擁有油價定價權(quán)，而他認(rèn)為不應(yīng)該將油價定價權(quán)完全交給企業(yè)，因為目前中國的原油供應(yīng)尚不是一個自由市場。

中石油集團(tuán)高層人士則告訴《財經(jīng)》記者，根據(jù)新的定價機(jī)制，出廠價格是根據(jù)最高零售價格倒推，比最高零售價格低300元/噸。

孟原也認(rèn)為，政府不會完全放開成品油的價格。這位宏觀經(jīng)濟(jì)分析師告訴《財經(jīng)》記者，油價仍然對中國的宏觀經(jīng)濟(jì)影響很大，國際市場上油價變動劇烈，“上半年油價還是140美元/桶，現(xiàn)在則跌到40多美元/桶，政府不敢完全將油價放開?！?/p>

中金公司分析師張金濤認(rèn)為，短期內(nèi)國家不會放棄管制成品油價格?！耙环矫媸强紤]對經(jīng)濟(jì)的調(diào)控和影響力，另一方面是國家煉油公司的壟斷地位，壟斷沒有打破之前放開油價，結(jié)果可想而知。”孫金濤說。

“究竟是選擇穩(wěn)定，還是接軌，需要重新做選擇?！编囉羲烧J(rèn)為，中國的成品油價格還需要等到國內(nèi)市場競爭相對充分時，再完全放開油價，由企業(yè)根據(jù)國際國內(nèi)市場狀況自主定價，政府不再對國內(nèi)油價進(jìn)行直接干預(yù)，而是重點監(jiān)管市場主體的行為，維護(hù)公平的競爭環(huán)境，保護(hù)消費者利益。■

本刊記者周玲玲對此文亦有貢獻(xiàn)