全球氣候談判，堪稱最為復(fù)雜、利益最為巨大的多國談判之一，不到最后一刻，誰也不會(huì)真正亮出自己的“底牌”

位于波蘭中西部、瓦爾塔河畔的波茲南，是波蘭最古老的城市，人口不到60萬。近日卻因在這里召開《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(下稱《公約》)第14次締約方大會(huì)，吸引了全世界的目光。

12月1日開幕前，人們對(duì)于這次會(huì)議并沒有過高的預(yù)期。畢竟，在2007年12月舉行的巴厘島會(huì)議上，各方剛剛達(dá)成了“路線圖”(參見《財(cái)經(jīng)》2007年第26期“巴厘島‘風(fēng)向標(biāo)’”);而將于2009年12月在哥本哈根舉行的第15次締約方大會(huì)，才是各方確定達(dá)成未來氣候變化應(yīng)對(duì)協(xié)議的“最終期限”。

即便如此，在兩周的爭(zhēng)吵之后，談及會(huì)議的成果，也幾乎可以用“一無所獲”來形容。各國代表只是同意將在明年進(jìn)入正式談判狀態(tài)，而用于哥本哈根正式談判的文本，也要等到2009年6月的波恩會(huì)議時(shí)才能最終出爐。

難填“基金”缺口

早在11月，《公約》執(zhí)行秘書德波爾(Yvo de Boer)在北京接受《財(cái)經(jīng)》記者專訪時(shí)就明確表示，希望在波茲南會(huì)議上，發(fā)達(dá)國家能就如何在技術(shù)和資金上幫助發(fā)展中國家，拿出更為詳細(xì)、切實(shí)可行的方案。

在一年前的巴厘島會(huì)議上，各方已經(jīng)就“適應(yīng)基金”(Adaptation Fund)的急迫性達(dá)成一致。適應(yīng)基金將用來幫助簽署《議定書》的發(fā)展中國家來開展具體的項(xiàng)目，尤其是最貧窮國家以及小的島國，來更好地抵御氣候變化的沖擊。

在波茲南，各方則進(jìn)一步同意，從明年開始，發(fā)展中國家就可以直接向適應(yīng)基金委員會(huì)提出具體的項(xiàng)目申請(qǐng)。這也是本次會(huì)議惟一的一個(gè)亮點(diǎn)。

然而，即使在適應(yīng)基金的問題上，此次會(huì)議也僅僅是前進(jìn)了一小步而已。就在會(huì)議結(jié)束之前的幾個(gè)小時(shí)內(nèi)，人們還在緊鑼密鼓地推進(jìn)最后一項(xiàng)議程，那就是討論適應(yīng)基金的資金來源問題。遺憾的是，這一談判卻最終以破裂告終。

與確立委員會(huì)的法人地位以及執(zhí)行機(jī)制相比，資金來源是困擾適應(yīng)基金的最大難題。目前該基金惟一可靠的資金來源，只有清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)項(xiàng)目收入2%的“提成”。這意味著，發(fā)展中國家要自己為適應(yīng)基金來埋單。

根據(jù)《議定書》，在2012年前承擔(dān)強(qiáng)制減排任務(wù)的發(fā)達(dá)國家，可以通過資助發(fā)展中國家的減排項(xiàng)目，來替代其自身的減排指標(biāo)，這種機(jī)制稱為清潔發(fā)展機(jī)制。

然而，非政府組織樂施會(huì)(Oxfam)香港政策研究員蘇培健告訴《財(cái)經(jīng)》記者，這筆資金與發(fā)展中國家的實(shí)際需求相比，“僅僅是九牛一毛”。因?yàn)楦鶕?jù)該機(jī)構(gòu)測(cè)算，每年全世界需要花費(fèi)500億美元，才足以幫助這些國家去適應(yīng)氣候變化的負(fù)面影響;而目前，如果僅僅依靠這一來源，僅能籌集到數(shù)億美元。

可能的解決辦法之一，是迅速做大CDM市場(chǎng)，包括加快項(xiàng)目的審批速度。中國國家科技部全球環(huán)境辦副主任、CDM執(zhí)行委員會(huì)委員呂學(xué)都對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，目前全世界共有3000個(gè)至4000個(gè)項(xiàng)目在走審批程序，其中僅中國的項(xiàng)目就有1700個(gè)。囿于現(xiàn)有繁瑣的審批程序，這些項(xiàng)目往往要等上很長的時(shí)間才能獲批，最長的甚至要等上六年之久。

在此次會(huì)議上，中國提出的簡(jiǎn)化CDM流程的建議雖然被采納，但CDM畢竟盤子有限，不可能從根本上滿足這么龐大的資金需求。因此，不少發(fā)展中國家都建議對(duì)JI(聯(lián)合履行機(jī)制)以及ETS(排放貿(mào)易機(jī)制)，也加以課稅。與CDM不同，JI和ETS是發(fā)達(dá)國家之間通過項(xiàng)目合作以及碳交易，來實(shí)現(xiàn)溫室氣體減排的另外兩種靈活機(jī)制。

不過，由于歐盟、加拿大、澳大利亞以及俄羅斯等反對(duì)，這一提議最終并未被采納。這一挫折，也給整個(gè)會(huì)議的最后一幕蒙上了一層陰影。

“這是我談判生涯中感到最悲傷的時(shí)刻。”曾十多次參加氣候變化談判的印度代表語氣沉痛地說到。1997年的《議定書》就奠定了適應(yīng)基金的基調(diào);但如今十多年過去了，即使如此具體的問題，仍難以達(dá)成共識(shí)，這讓發(fā)展中國家感到難以接受。

“適應(yīng)基金談判的破裂，傷害了發(fā)展中國家對(duì)發(fā)達(dá)國家(在未來氣候談判中)的信任?！本G色和平(中國)氣候和能源項(xiàng)目主任李雁說。

“共同但有區(qū)別”之辯

在蘇培健看來，即使課稅的對(duì)象擴(kuò)大至JI和ETS，每年“適應(yīng)基金”至多也只能增收上億美元而已，仍然只能是短期的應(yīng)急之策。最根本的解決之道，仍然是發(fā)達(dá)國家與發(fā)展國家就技術(shù)和資金轉(zhuǎn)移問題能夠達(dá)成長期的“一攬子計(jì)劃”。

實(shí)際上，這也是包括中國在內(nèi)的廣大發(fā)展中國家，最為關(guān)心的問題。

在波茲南會(huì)議召開伊始，中國代表團(tuán)副團(tuán)長蘇偉曾對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，由于美國政府行將換屆，導(dǎo)致發(fā)達(dá)國家普遍觀望，就氣候變化的減緩問題進(jìn)行的談判很難取得實(shí)質(zhì)性突破。但中國仍希望這次會(huì)議在資金和技術(shù)轉(zhuǎn)讓方面能夠進(jìn)入實(shí)質(zhì)性談判階段。

在波茲南談判正式啟動(dòng)之前，中國經(jīng)過三四年的醞釀，還提出了一個(gè)技術(shù)和資金轉(zhuǎn)讓制度安排建議。

參與技術(shù)談判進(jìn)程的人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院鄒驥教授告訴《財(cái)經(jīng)》記者，這一提議包括要求發(fā)達(dá)國家從公共財(cái)政中拿出一部分資金，建立一個(gè)公共基金。然后以這一基金作為杠桿，來撬動(dòng)私人資本在技術(shù)轉(zhuǎn)讓和擴(kuò)散方面的投資。

在他看來，發(fā)展中國家所急需的綠色技術(shù)，往往面臨知識(shí)產(chǎn)權(quán)障礙，“僅靠市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)展中國家很難獲得?！?/p>

但中國的提議并未獲得發(fā)達(dá)國家的積極響應(yīng)。各方均在強(qiáng)調(diào)應(yīng)對(duì)氣候變化的緊迫性這一全球“共同愿景”，但在談及責(zé)任時(shí)，卻陷入了“各自表述”的怪圈。

爭(zhēng)論的焦點(diǎn)之一，就是如何看待《公約》和《議定書》已經(jīng)確定的“共同而有區(qū)別”的原則。

此次會(huì)議上，一些發(fā)達(dá)國家提出“減排潛力”的概念，暗示這種區(qū)別不僅存在于發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家之間，也同樣存在于發(fā)展中國家內(nèi)部。12月11日下午，美國和日本的談判代表在發(fā)言時(shí)，都不約而同地指出，世界格局自上個(gè)世紀(jì)90年代末以來已經(jīng)發(fā)生了改變，暗示發(fā)展中國家中的排放大國，如中國、印度、巴西、南非等，也應(yīng)該承擔(dān)量化減排指標(biāo)。

而在12月12日下午，英國負(fù)責(zé)氣候變化談判的副部長Joan Ruddock更是明確地對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，“在現(xiàn)階段，我們沒有考慮京都議定書第二承諾期(2012年之后)，我們考慮的是一個(gè)新的協(xié)議”;而這個(gè)新的協(xié)議，將必須包括中國等主要發(fā)展中國家承擔(dān)減排義務(wù)。

在參與這次談判的中國外交部條法司應(yīng)對(duì)氣候變化辦公室副主任李婷看來，來自發(fā)達(dá)國家的這種聲音，顯然是在把“戰(zhàn)火”引到發(fā)展中國家陣營。

因此，在12月11日下午的高級(jí)別講話中，針對(duì)美國、日本代表的發(fā)言，隨后發(fā)言的中國國家發(fā)展和改革委員會(huì)副主任解振華回應(yīng)說，《公約》和《議定書》是國際社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化的共識(shí)和基本法律框架，只有堅(jiān)持《公約》和《議定書》的原則，全面、有效和持續(xù)實(shí)施公約和議定書，沿著“巴厘路線圖”所確定的雙軌進(jìn)程推進(jìn)談判，才能在哥本哈根達(dá)成公平、有效的成果。

“任何偏離、違背或重新解釋《公約》、否定《議定書》，或試圖將《公約》進(jìn)程與《議定書》進(jìn)程合二為一的行徑，都將是破壞性的，最終將導(dǎo)致哥本哈根會(huì)議一無所成。”他說。

在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)，解振華重申了這一點(diǎn)，那就是在發(fā)展中國家內(nèi)部再加以區(qū)分，明顯超出了《公約》和《議定書》要求。目前最重要的，是沿著現(xiàn)有的框架朝前走，而不是停滯不前，“甚至出現(xiàn)倒退”。

哥本哈根前途

在一些發(fā)展中國家代表看來，發(fā)達(dá)國家之所以試圖把“戰(zhàn)火”引向發(fā)展中國家陣營，一個(gè)很重要的原因，是不少發(fā)達(dá)國家難以實(shí)現(xiàn)2012年的減排目標(biāo)，因此希望通過這種策略來轉(zhuǎn)移注意力。

以加拿大為例，2006年的溫室氣體排放比1990年大幅增加了21.3%;而根據(jù)《京都議定書》規(guī)定，它必須在2012年把排放削減到比1990年低6%的水平。日本也承擔(dān)同樣的削減目標(biāo)，但在2006年，其排放仍然比1990年要高出6.2%。

當(dāng)然，從長期而言，中國這樣的發(fā)展中國家，的確必須考慮承擔(dān)量化減排責(zé)任的問題。然而，如何敦促發(fā)達(dá)國家切實(shí)履行2012年的短期目標(biāo)，并明確到2020年的中期目標(biāo)，或許才是最為緊迫的。

解振華在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)，就直言不諱地指出，“如果沒有(2020年的)中期目標(biāo)，何談(2050年的)長期目標(biāo)?”

在12月9日舉行的新聞發(fā)布會(huì)上，《公約》執(zhí)行秘書德波爾在批評(píng)此次會(huì)議對(duì)“公共愿景”的關(guān)注不夠的同時(shí)，就明確表示，如果一年之后的哥本哈根議定書中，沒有包括發(fā)達(dá)國家減排目標(biāo)的具體數(shù)字，“那么這份議定書就意味著失敗”。

不過，或許是意識(shí)到了任務(wù)艱巨，在12月10日的記者會(huì)上，德波爾的措詞就緩和了許多。他強(qiáng)調(diào)，不能指望一份哥本哈根議定書可以厘清所有的問題。哥本哈根會(huì)議應(yīng)該在“巴厘路線圖”所規(guī)定的核心問題上形成框架性的文件，之后各國可以再繼續(xù)協(xié)商落實(shí)當(dāng)中的具體問題。

代表中國多次參加部長級(jí)會(huì)談的解振華，對(duì)于在哥本哈根最終達(dá)成協(xié)議的艱巨性，也有著切身的體會(huì)。

他告訴《財(cái)經(jīng)》記者，去年“巴厘路線圖”確定的幾個(gè)核心問題，到現(xiàn)在仍然處于“各說各話”的狀態(tài);即在過去的一年中，幾無實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，“總體和我們的預(yù)期有很大的差距，明年(談判的)壓力也很大”。

中國外交部氣候談判特別代表于慶泰也對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說，波茲南會(huì)議整體上反映出，發(fā)達(dá)國家在邊緣問題以及瑣碎的技術(shù)問題上無休止地增加內(nèi)容，以達(dá)到拖延時(shí)間從而繞開核心問題的目的，“他們?nèi)狈Φ倪€是政治意愿”。

或許，對(duì)于這場(chǎng)“人類歷史上最復(fù)雜的多國談判”(聯(lián)合國秘書長潘基文語)來說，不到最后一刻，誰也無法準(zhǔn)確地做出預(yù)測(cè)。只有到了明年，參與談判的各方才有可能真正亮出自己的“底牌”。

在會(huì)場(chǎng)之外，也還有樂觀的信號(hào)。12月12日，歐盟正式通過了氣候變化方案，確定了到2020年，將在1990年的基礎(chǔ)上減排20%的目標(biāo);此外，它還承諾，一旦哥本哈根達(dá)成協(xié)議的話，其減排目標(biāo)還將進(jìn)一步調(diào)整為30%。

美國在當(dāng)選總統(tǒng)奧巴馬的領(lǐng)導(dǎo)下，也已經(jīng)對(duì)氣候變化談判表現(xiàn)出積極進(jìn)取的態(tài)勢(shì)。雖然它到底能在哥本哈根發(fā)揮多大的作用，還會(huì)受到國會(huì)批準(zhǔn)進(jìn)程乃至國內(nèi)利益沖突的制約。

根據(jù)這次波茲南會(huì)議公布的明年的談判時(shí)間表，除了年底的哥本哈根會(huì)議，還有至少三個(gè)主要會(huì)議，包括2008年3月和6月在波恩舉行的兩次會(huì)議，以及秋季的另一次會(huì)議。此外，明年秋季在紐約舉行的聯(lián)大會(huì)議上，預(yù)料各國領(lǐng)導(dǎo)人也將就哥本哈根談判進(jìn)行磋商?！?/p>