2008年1月3日，紐約石油期貨交易價(jià)格首破100美元大關(guān)，專家普遍預(yù)測(cè)世界將進(jìn)入高油價(jià)時(shí)代。在高油價(jià)時(shí)代，我國(guó)石油工業(yè)上游繼續(xù)實(shí)行壟斷經(jīng)營(yíng)還是放開(kāi)準(zhǔn)入，引發(fā)了激烈的爭(zhēng)論。筆者認(rèn)為，石油是關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要能源，石油工業(yè)上游政策的制定，必須有利于提高我國(guó)石油安全水平。

一、我國(guó)石油安全現(xiàn)狀

石油安全是指國(guó)家能夠保證在可承受價(jià)格下有充足的石油供應(yīng)。由于石油資源在全球分布的不均衡，世界上只有少部分國(guó)家能夠依賴境內(nèi)資源保證石油供應(yīng)，絕大部分國(guó)家必須進(jìn)口石油以滿足國(guó)內(nèi)需要。我國(guó)從1993年由石油凈出口國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)槭蛢暨M(jìn)口國(guó)，目前所消費(fèi)的石油大約有一半依賴進(jìn)口。根據(jù)BP公司的統(tǒng)計(jì)資料，2006年我國(guó)石油消費(fèi)量為3.498億噸，生產(chǎn)量只有1.837億噸，對(duì)外依存度已經(jīng)達(dá)到了47.5%。很顯然，我國(guó)石油安全已經(jīng)不能完全依賴境內(nèi)資源，而是越來(lái)越依賴境外資源。

在依賴境外資源的情況下，石油安全程度和獲取境外資源的能力是直接相關(guān)的。在和平時(shí)期，國(guó)際石油市場(chǎng)是開(kāi)放的，只要有足夠的支付能力，總能夠從國(guó)際市場(chǎng)買(mǎi)到石油。在非和平時(shí)期，要保證石油供應(yīng)，不但要買(mǎi)得起，還必須買(mǎi)得到、運(yùn)得回。因此，和平時(shí)期獲取境外資源的能力主要是支付能力，非和平時(shí)期是支付能力、外交能力和軍事能力的綜合。由于經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，我國(guó)目前的外匯儲(chǔ)備已經(jīng)超過(guò)1.4萬(wàn)億美元，具備了和平時(shí)期保證油氣供應(yīng)安全的能力。但是由于美國(guó)控制了全球運(yùn)輸通道，實(shí)行結(jié)盟政策，而我國(guó)和美國(guó)沒(méi)有同盟關(guān)系，不能保證在非和平時(shí)期的石油安全。

為了保證石油安全，我國(guó)政府采取了一系列措施：一是制定優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)境內(nèi)石油資源的勘探開(kāi)發(fā)，盡可能降低對(duì)外依賴程度；二是執(zhí)行睦鄰政策，創(chuàng)建上海合作組織，提高從周邊國(guó)家進(jìn)口石油的可靠性；三是適當(dāng)加強(qiáng)軍事能力建設(shè)，特別是海軍的建設(shè)。鼓勵(lì)石油企業(yè)海外找油和建立國(guó)家戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備，也是政府為提高石油安全水平所作的努力。但在目前條件下，我國(guó)石油安全只能是相對(duì)的，不可能有絕對(duì)的安全。在非和平時(shí)期，國(guó)內(nèi)石油產(chǎn)量是我國(guó)石油安全的基本保障。

二、石油工業(yè)上游的行政壟斷

我國(guó)石油工業(yè)上游高度集中，中國(guó)石油、中國(guó)石化和中國(guó)海油三大國(guó)有石油公司是上游生產(chǎn)的絕對(duì)主體。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年全國(guó)原油產(chǎn)量為1.838億噸，其中中國(guó)石油1.066億噸，占58%；中國(guó)石化0.401億噸，占21.8%;中國(guó)海油0.276億噸，占15%。三大石油公司的產(chǎn)量約占全國(guó)總產(chǎn)量的95%。石油生產(chǎn)的高度集中是以對(duì)三大石油公司對(duì)礦權(quán)的壟斷為前提的。根據(jù)國(guó)土資源部的統(tǒng)計(jì)資料，截至2006年底，我國(guó)共設(shè)置石油天然氣探礦權(quán)1144個(gè)，面積4325433km2;采礦權(quán)項(xiàng)目647個(gè)，面積81856 km2。其中三大石油公司探礦權(quán)項(xiàng)目數(shù)占全國(guó)的89.1%，探礦權(quán)面積占全國(guó)的96.1%；采礦權(quán)項(xiàng)目數(shù)占全國(guó)的98.6%，采礦權(quán)面積占全國(guó)的98.9%。

根據(jù)壟斷形成的原因，壟斷可以分為行政壟斷、自然壟斷和經(jīng)濟(jì)壟斷。我國(guó)油氣工業(yè)上游的壟斷，并不是經(jīng)過(guò)競(jìng)爭(zhēng)形成的優(yōu)勢(shì)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)壟斷，也不完全是自然壟斷，而主要是根據(jù)法律規(guī)定所享有的壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)，是行政壟斷。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，申請(qǐng)勘查石油、天然氣的，須提交國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立石油公司或者同意進(jìn)行石油、天然氣勘查的批準(zhǔn)文件以及勘查單位法人資格證明 。截至目前，經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)具有油氣勘查資質(zhì)的企業(yè)只有中國(guó)石油、中國(guó)石化、中國(guó)海油三大集團(tuán)公司和延長(zhǎng)油礦，其中延長(zhǎng)油礦只允許在已經(jīng)批準(zhǔn)的區(qū)域范圍內(nèi)探采油氣資源，因此說(shuō)三大國(guó)有石油公司對(duì)礦權(quán)的壟斷是基于法律規(guī)定的行政壟斷。

三、石油供應(yīng)安全需要放開(kāi)上游

石油工業(yè)上游放開(kāi)是打破國(guó)有石油公司的行政壟斷，制定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，允許符合法定條件的所有企業(yè)進(jìn)入上游領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)不同性質(zhì)企業(yè)間的公平競(jìng)爭(zhēng)。石油工業(yè)上游放開(kāi)有利于提高我國(guó)利用境內(nèi)和境外石油資源的能力，從而有利于提高我國(guó)石油安全水平。

我國(guó)境內(nèi)石油資源潛力巨大，上游放開(kāi)有利于擴(kuò)大投資來(lái)源，彌補(bǔ)三大石油公司勘探投入的不足，增加國(guó)內(nèi)油氣儲(chǔ)量和產(chǎn)量。根據(jù)新一輪全國(guó)油氣資源評(píng)價(jià)的結(jié)果，我國(guó)石油地質(zhì)儲(chǔ)量約為800億噸，天然氣地質(zhì)儲(chǔ)量約為30萬(wàn)億立方米，兩者的探明率分別只有34%和13%。但是在沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)的情況下，三大石油公司在跑馬圈地的同時(shí)，卻連《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》規(guī)定的最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)也難以達(dá)到。根據(jù)《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》的規(guī)定，勘探區(qū)塊登記3年后每年最低勘查投入為每平方公里1萬(wàn)元，對(duì)于高投入的油氣勘探來(lái)說(shuō)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上是偏低的。以中石油為例，其2006年底的登記探礦權(quán)面積為1800059km2，大部分都已經(jīng)達(dá)到3年期限，可是其近三年的平均勘探費(fèi)用僅為154.9億元 。

全球石油資源豐富，上游放開(kāi)所催生的民營(yíng)石油公司和吸收的大量資本，在條件成熟時(shí)必將會(huì)走出國(guó)門(mén)，參與境外油氣資源的勘探開(kāi)發(fā)，從而提高我國(guó)利用境外油氣資源的能力。根據(jù)BP公司的統(tǒng)計(jì)資料，全世界截止到2006年底的探明可采儲(chǔ)量有1645億噸，能夠繼續(xù)開(kāi)采40年。如果加上油砂、重油等非常規(guī)石油資源，以及由于技術(shù)進(jìn)步導(dǎo)致的采收率提高，世界石油資源量還可以提高一倍。由于我國(guó)主要是從國(guó)際石油現(xiàn)貨市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)原油，不但使我國(guó)利用境外石油資源的成本較高，而且不能保證穩(wěn)定供應(yīng)，不利于我國(guó)石油供應(yīng)安全。為了提高我國(guó)石油安全水平，三大石油公司都已經(jīng)走出國(guó)門(mén)，參與境外石油資源的開(kāi)發(fā)。但由于民營(yíng)企業(yè)在境內(nèi)都沒(méi)有參與石油開(kāi)發(fā)的資格，不可能獲得參與國(guó)際石油開(kāi)發(fā)所必需的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)能力，實(shí)際上限制了我國(guó)利用境外石油資源的渠道。

隨著油氣田專業(yè)服務(wù)市場(chǎng)和資本市場(chǎng)的發(fā)展，進(jìn)入油氣勘探開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的技術(shù)和資金門(mén)檻已經(jīng)不再是不可逾越的障礙。上游放開(kāi)有利于吸引民營(yíng)資本進(jìn)入石油勘探開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，擴(kuò)大石油工業(yè)的資金來(lái)源。經(jīng)過(guò)在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的鍛煉，我國(guó)民營(yíng)石油企業(yè)最終也會(huì)走出國(guó)門(mén)，成為我國(guó)參與國(guó)際石油開(kāi)發(fā)的重要力量。在參與境外資源的開(kāi)發(fā)方面，由于很多資源國(guó)對(duì)他國(guó)政府通過(guò)國(guó)有石油公司控制本國(guó)油氣資源存在的疑懼心理，民營(yíng)石油企業(yè)還占有獨(dú)特的政治優(yōu)勢(shì)。