摘要：課題組對新型支付組織在上海地區(qū)的支付清算活動現(xiàn)狀、特點、風險等情況進行了調研，并提出了加強對新型支付組織風險防范管理的政策建議，希望能引起中央銀行和社會各方的高度關注。

關鍵詞：新型支付組織；發(fā)展現(xiàn)狀；管理政策

中圖分類號：F832 文獻標識碼：A 文章編號：1006-1428(2008)12-0078-04

近年來，隨著計算機及網(wǎng)絡技術的飛速發(fā)展和市場的開放，非金融機構由為銀行支付結算業(yè)務提供輔助性的外圍服務、后臺服務，開始向直接管理客戶資金、提供前臺服務轉變，已發(fā)展出支付網(wǎng)關、虛擬賬戶、多用途儲值卡等多種業(yè)務模式。此類業(yè)務的共同點是。收付款人將資金存放在以非金融機構名義開立的銀行結算賬戶中，收付款人相互之間的資金轉賬由非金融機構負責完成。本文將采用這種新的結算業(yè)務處理方式從事支付清算服務的非金融機構統(tǒng)稱為“新型支付組織”。

一、新型支付組織基本業(yè)務模式及新興支付市場格局

(一)基本業(yè)務處理模式

新型支付組織最常見的有四種類型：第一種是支付網(wǎng)關，它整合了大部分商業(yè)銀行的網(wǎng)上銀行，向市場提供了標準的單一接口網(wǎng)關平臺，主要應用于網(wǎng)上支付和電話支付領域；第二種是虛擬賬戶，在支付網(wǎng)關的基礎上，虛擬賬戶代管收付款人資金，替代商業(yè)銀行實現(xiàn)收付款人間資金權利的轉移，主要應用于網(wǎng)上支付領域；第三種是賬戶型多用途儲值卡，卡片本身不記錄備付金余額，需要聯(lián)機完成交易。既能夠通過賬號和密碼利用電腦或電話終端實現(xiàn)支付，也能夠使用POS終端完成卡基支付；第四種是電子錢包型多用途儲值卡，卡片本身記錄備付金余額，必須通過POS終端寫入余額信息以完成交易，能夠實現(xiàn)離線交易，滿足了公交行業(yè)等離線環(huán)境下的移動卡基支付需求，主要應用于卡基支付領域。

(二)新興支付市場格局

從全國發(fā)展現(xiàn)狀看，近年來，各類新型支付組織發(fā)展迅速，不含金融機構電子支付業(yè)務，2007年網(wǎng)上支付市場交易額突破1000億元，同比增長100％，預計今后幾年交易額仍將快速增長。此外，當前國內網(wǎng)上支付市場企業(yè)集中度很高。

其中：“支付寶”公司2007年交易額高達476億元，占據(jù)了整個電子支付市場的半壁江山，其他網(wǎng)上支付平臺則數(shù)量眾多，相互之間競爭十分激烈(詳見圖1)。從上海地區(qū)看，2008年1--4月，多用途儲值卡主要發(fā)卡機構日均賬戶余額11.98億元(詳見圖2)。多用途儲值卡主要發(fā)卡機構月均收款額100.7億元。市場份額占比也較為集中(詳見圖3)。目前，上海地區(qū)多用途儲值卡已快速蔓延至江浙兩省各大商場及超市。

二、新型支付組織行為及風險分析

(一)對新型支付組織客戶備付金的管理缺乏有效約束，挪用“沉淀資金”的行為時有發(fā)生

由于缺乏約束機制，目前新型支付組織對客戶備付金的管理過分依賴自律，潛在風險不容忽視。為了消除客戶對資金被挪用的疑慮，很多支付網(wǎng)關、虛擬賬戶企業(yè)對外宣稱將客戶交易資金交由銀行第三方托管。

這種自律式的托管制度，實際上存在著兩方面嚴重的缺陷：一是新型支付組織，特別是支付網(wǎng)關和虛擬賬戶企業(yè)的業(yè)務特性決定了它必須在多家銀行開立結算賬戶，用于接收和劃轉客戶備付金。無論在哪一個時點，客戶備付金都分散在不同的開戶銀行，資金托管銀行只是其開立賬戶的銀行中的一家?？蛻魝涓督鹜泄懿煌暾?jù)實地調研了解，某銀行上海分行雖為某家支付網(wǎng)關企業(yè)的資金托管銀行，但該行結算的資金量僅為該企業(yè)日常交易量的5％左右。二是資金托管銀行依據(jù)新型支付組織發(fā)出的支付指令辦理轉賬業(yè)務，無法對收款人與新型支付組織之間的真實貿易背景進行核實，一旦新型支付組織有意挪用客戶備付金并虛構交易欺詐資金托管銀行，托管制度便形同虛設。

正是由于客戶備付金有效監(jiān)管機制的缺失。挪用“沉淀資金”的行為時有發(fā)生。部分新型支付組織存在利用客戶備付金投資一級資本市場“打新股”的現(xiàn)象。據(jù)調查，2008年1至4月期間，先后有多家新型支付組織在9個股票現(xiàn)金申購發(fā)行日向證券公司劃付資金。

(二)新型支付組織掌握了大量的社會支付信息。但其經(jīng)營特點產(chǎn)生了零售支付結算業(yè)務的金融脫媒現(xiàn)象

新型支付組織在網(wǎng)上交易、銀行卡POS機刷卡交易和小額跨行資金劃轉等零售支付業(yè)務方面，對商業(yè)銀行或傳統(tǒng)清算組織存在著較強的替代效應，帶來了零售支付結算業(yè)務的金融脫媒。尤其在虛擬賬戶類企業(yè)和多用途儲值卡發(fā)卡機構在其業(yè)務處理模式下，新型支付組織截斷并掌握了原本屬于銀行所掌握的支付業(yè)務及相應的支付信息，是社會支付信息的重要來源之一。同時，賬戶實名制尚未涵蓋新型支付組織所從事的業(yè)務，導致支付信息完整性存在缺陷。為隱匿資金轉移行為提供了潛在渠道。

(三)新型支付組織合作趨勢明顯，“電子貨幣”的流動性日益增強，對中央銀行的貨幣發(fā)行權形成挑戰(zhàn)

新型支付組織吸納的客戶備付金需要被用于消費，消費渠道能否拓展直接影響“電子貨幣”的流動性，最終影響客戶對該新型支付組織提供支付服務的認可度。而依靠合作能夠迅速拓展消費渠道，因此，目前新型支付組織之間合作步伐不斷加快，主要有以下兩種表現(xiàn)形式：

一是不同的發(fā)卡機構合作發(fā)行多用途儲值卡，拓寬多用途儲值卡使用渠道。例如：上海付費通企業(yè)服務有限公司、上海商銀資訊有限公司于2008年4月24日聯(lián)合推出“商銀通·申付卡”，該卡兼具原“商銀通”的商戶POS機消費功能和原“付費通申付卡”的繳費功能。

二是支付網(wǎng)關、虛擬賬戶接受客戶以多用途儲值卡完成支付業(yè)務，拓寬資金來源渠道。例如：環(huán)訊的“愛米支付”業(yè)務，用戶可使用神州行卡、聯(lián)通繳費卡、電信卡、贏點通卡等多用途儲值卡充值“愛米”賬戶，并在環(huán)迅支付旗下的簽約商家購買服務及產(chǎn)品。

可以預見，在沒有政策限制的條件下，新型支付組織發(fā)行的電子貨幣很快能夠在網(wǎng)上支付、零售卡基支付領域獲得接近于央行發(fā)行的基礎貨幣的流通范圍，從而對中央銀行的貨幣發(fā)行權形成現(xiàn)實的挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)會帶來以下兩方面的問題：

一是中央銀行損失鑄幣稅收入。當電子貨幣的競爭性發(fā)行機制得以確立，隨著電子貨幣被廣泛的作為小額交易的支付工具，央行所發(fā)行的通貨被明顯取代，中央銀行的“鑄幣稅收入”將大幅減少，從而使其貨幣政策獨立性受到影響。

二是由于電子貨幣的種類、規(guī)模、結構不同，將使貨幣政策的操作更加繁雜。中央銀行使用的傳統(tǒng)以貨幣供應量為中介目標的貨幣政策機制將受到挑戰(zhàn)，并將最終影響到貨幣政策的有效性。

(四)大部分多用途儲值卡發(fā)卡機構選擇與POS機具專業(yè)化服務公司合作，快速拓展簽約商戶

對于多用途儲值卡發(fā)卡機構而言，自行布放POS終端的初期投資成本高昂，因此它們大多愿意選擇利用商戶原有POS終端，由POS運營維護商加載新的數(shù)據(jù)報文格式和數(shù)據(jù)轉發(fā)地址，實現(xiàn)POS終端網(wǎng)絡的擴張。各地POS運營維護商在為多用途儲值卡提供POS機服務方面具備得天獨厚的優(yōu)勢。

(五)新型支付組織的發(fā)展面臨政策不確定帶來的經(jīng)營風險

由于法律、政策的不完善，造成支付清算各方的權利和責任的不確定性，從而妨礙支付清算系統(tǒng)功能的正常發(fā)揮。為了滿足日益多樣化的支付需求，新型支付組織必然進行各種金融性服務的嘗試。但是，由于法律政策尚未規(guī)范新型支付組織的市場準入、退出機制、業(yè)務管理、服務范圍和風險防范，一方面給新型支付組織的業(yè)務創(chuàng)新帶來了未知的政策風險，制約了新業(yè)務的發(fā)展；另一方面縱容了少數(shù)新型支付組織在高風險業(yè)務上漸行漸遠，“壞榜樣”帶來的羊群效應可能使得未來政策規(guī)范成本高昂。因此，為了降低政策執(zhí)行給新型支付組織業(yè)務轉型帶來的成本，規(guī)范和促進新型支付組織業(yè)務發(fā)展，應當盡早制定相關政策。

三、政策建議及相關思考

(一)有關防范支付風險的政策建議

1、對客戶備付金的使用進行限制。

支付服務組織在提供服務過程中所沉淀的客戶備付金，屬于其負債，為了保護消費者的合法利益，西方發(fā)達國家規(guī)定支付服務組織只能將這些備付金用于低風險和高流動性的投資。美國《統(tǒng)一貨幣服務法》規(guī)定，支付服務組織在任何時候都應持有被監(jiān)管當局許可的投資，且投資價值應當不少于備付金的金額。歐盟《電子貨幣指令》也規(guī)定電子貨幣發(fā)行機構必須持有合格的流動資產(chǎn)，且其價值不得低于當時發(fā)行電子貨幣的總額。

從穩(wěn)健性角度考慮，即使投資低風險和高流動性的項目，仍具有一定的風險，更為謹慎的辦法是將這些備付金?？畲嬗阢y行，不得用于清償與備付金支付無關的債務。

2、建立“備付金保險機構”和“延伸存款保險制度”。

在美國存款保險制度框架下，一旦參保商業(yè)銀行倒閉，美國聯(lián)邦存款保險機構(FDIC)將對個人存款人提供10萬美元以下的賠付，但不對企業(yè)客戶提供上述保障。因此，為了保障支付服務提供商客戶資金的安全，F(xiàn)DIC為C2C網(wǎng)上支付服務提供商提供了延伸存款保險(Pass Whrough Insurance Coverage)。即：任何C2C網(wǎng)上支付服務提供商在將所有滯留資金存入FDIC保險的商業(yè)銀行，修改用戶服務條款和滿足其他信息披露要求后，用戶資金每戶保險達到10萬美元。

我國應當借鑒美國的風險管理思路，為支付服務組織提供可靠的商業(yè)存款保險。

另外，由于延伸存款保險的投保人是商業(yè)銀行，因此只適用于銀行倒閉的情況，如果是支付服務組織本身倒閉，延伸存款保險將無法保障支付服務使用者的利益。為了防止因支付服務提供商本身倒閉而導致的個人客戶資金損失，建議在存款保險公司中設立專門的部門或設立專門的備付金保險機構，為新型支付組織提供備付金保險服務。由于保險公司有權利對新型支付組織的資金運作狀況進行全方位、持續(xù)性的監(jiān)管，從而在機制上建立了人民銀行、保險公司兩級監(jiān)管體制，更為有效地防范系統(tǒng)性風險的發(fā)生。

3、以POS機運營維護商為突破口，加強人民銀行對于多用途儲值卡市場的監(jiān)管。

POS機運營維護商在為銀行卡提供服務的同時，也在利用現(xiàn)有POS機具網(wǎng)絡，自行發(fā)行多用途儲值卡(如：斯馬特卡和商銀通卡)或為多用途儲值卡發(fā)卡機構提供服務。

考慮到目前POS機運營維護商已經(jīng)成為了多用途儲值卡市場的重要環(huán)節(jié)，人民銀行可以以此為突破口加強對多用途儲值卡市場的監(jiān)管。

(二)有關加強支付信息管理的政策建議

由于新型支付組織部分掌握了原本全部由商業(yè)銀行所掌握的支付信息，因此，有必要采取相關措施確保政府部門所掌握支付信息的完整性。

1、落實賬戶實名制。

記錄的保存制度涉及服務對象身份的確認與核查即賬戶實名制。賬戶實名制的建立，對于從源頭上遏制洗錢、腐敗、金融詐騙等違法犯罪行為，建立社會誠信體系都有著十分重要的意義。對于支付服務組織而言，落實賬戶實名制是未來的發(fā)展方向之一。

2、落實報告和記錄制度。

盡管監(jiān)管機關對支付服務組織可以采取現(xiàn)場檢查，但報告制度仍然為監(jiān)管機構及行業(yè)內成員提供了一條經(jīng)濟且有效的管理途徑制度。當特定事件發(fā)生時必須立即向監(jiān)管機構報告。支付服務組織應提交的報告主要包括財務狀況報告、審計報告等定期報告和股權結構變更、支付服務組織名稱變更、注冊資本或組織形式變更；合并或分立；調整業(yè)務范圍或改變業(yè)務模式等臨時性報告。

3、履行反洗錢義務。

由于支付服務組織至今尚未納入反洗錢體系，目前既無法對其開展有效監(jiān)管，也不能對其進行直接調查。這使得支付服務組織成為我國反洗錢機制的薄弱環(huán)節(jié)，容易被洗錢分子利用成為新的洗錢和恐怖融資通道，值得警惕。應通過頒布相關法規(guī)，明確支付服務組織應遵守反洗錢法律法規(guī)、部門規(guī)章的規(guī)定，履行反洗錢義務。

(三)有關強化貨幣政策執(zhí)行能力的建議

巴塞爾銀行監(jiān)管委員會認為：電子貨幣是指在零售支付機制中，通過銷售終端、不同的電子設備之間以及在公開網(wǎng)絡(如Internet)上執(zhí)行支付的“儲值”和預付支出機制，而這正是新型支付組織所從事業(yè)務的典型特征。正因如此，歐盟用以規(guī)范新型支付組織的法律亦被命名為《電子貨幣指引》。而且，歐盟各成員國一致認為央行發(fā)行貨幣的法律壟斷力并不包括電子貨幣產(chǎn)品。電子貨幣對央行發(fā)行貨幣的取代是一個漸進的歷史進程，這種替代的進程快慢關鍵取決于電子貨幣的流通領域。一旦電子貨幣的流通領域擴展到與央行發(fā)行貨幣職能相同的流通領域，則意味著達到了職能替代的階段。電子貨幣流通對中央銀行貨幣發(fā)行權的挑戰(zhàn)將逐漸顯現(xiàn)。

從付費通申付卡與商銀通卡之間的合作，到神州行儲值卡與環(huán)迅之間的合作，我們發(fā)現(xiàn)新型支付組織所發(fā)行的電子貨幣正在迅速通過資源整合的方式拓寬支付領域。作為中央銀行有必要在尊重市場規(guī)律的前提下，積極研究電子貨幣的發(fā)展對中央銀行貨幣發(fā)行權以及貨幣政策的影響，研究新的貨幣政策操作手段，以確保中央銀行對于電子貨幣發(fā)行和流通的控制，確保貨幣政策的有效性。

(責任編輯：姜天鷹)