摘要：我國農(nóng)村信用社公司治理改革，要以“務(wù)農(nóng)、支農(nóng)、助農(nóng)、促農(nóng)和富農(nóng)”為目標(biāo)，要結(jié)合地方政府職能轉(zhuǎn)換要求和三農(nóng)特點(diǎn)，遵循政企分開和市場化原則進(jìn)行。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村信用社；公司治理；改革

中圖分類號(hào)：F832.35 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006—1428(2008)12—0033—03

一、農(nóng)信社的公司治理和管理體制歷史沿革

長期以來，農(nóng)村信用社公司治理和管理體制經(jīng)歷了多次變更。

(一)20世紀(jì)50年代至1999年：管理部門不斷變換

上個(gè)世紀(jì)50年代初期，農(nóng)信社由中國人民銀行管理；1958年實(shí)現(xiàn)人民公社化后，根據(jù)當(dāng)時(shí)“兩放、三統(tǒng)、一包”的財(cái)經(jīng)管理體制，農(nóng)信社下放給人民公社和貧下中農(nóng)管理，變?yōu)榧w金融機(jī)構(gòu)。

隨著中國農(nóng)業(yè)銀行農(nóng)村金融業(yè)務(wù)的逐步專業(yè)化，1984年國務(wù)院批轉(zhuǎn)了中國農(nóng)業(yè)銀行《關(guān)于改革信用社管理體制的報(bào)告》，提出把農(nóng)信社真正辦成群眾性的合作金融組織，成立了農(nóng)信社的縣級(jí)聯(lián)社，直到1994年之前，農(nóng)信社一直是農(nóng)行的基層組織。

1996年底，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》，農(nóng)信社的金融監(jiān)管由中國人民銀行承擔(dān)，農(nóng)信社與農(nóng)行“脫鉤”，恢復(fù)具有獨(dú)立法人地位的合作金融機(jī)構(gòu)性質(zhì)。1997年以來尤其是亞洲金融危機(jī)后，在金融體制改革深化的過程中，國有商業(yè)銀行進(jìn)行經(jīng)營重心調(diào)整，業(yè)務(wù)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了城市，使農(nóng)信社在農(nóng)村金融服務(wù)中的地位顯得更加重要。

(二)2000年至今：農(nóng)信社體制改革

2000年以后，隨著《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)信社改革試點(diǎn)方案的通知》(國發(fā)[2003]15號(hào))、《關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)信社改革試點(diǎn)的意見》(國發(fā)[2004]66號(hào))等重要政策的頒布實(shí)施，在人民銀行和銀監(jiān)會(huì)的組織推動(dòng)下，農(nóng)信社的組織形式發(fā)生了重大變化，進(jìn)行了以三種模式為代表的產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)：原有農(nóng)信社框架內(nèi)的重組模式，即以縣為單位統(tǒng)一法人、入股組建省級(jí)聯(lián)社；股份制模式，即在農(nóng)信社基礎(chǔ)上改組成為農(nóng)村商業(yè)銀行；農(nóng)村合作銀行模式，在農(nóng)信社基礎(chǔ)上改組成為農(nóng)村合作銀行。

通過這一輪改革試點(diǎn)，各級(jí)農(nóng)信社基本形成了“三會(huì)一層”(理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、社員大會(huì)、經(jīng)營層)，四者之間各司其職、相互制衡；在管理體制上搭建了省級(jí)聯(lián)社—地市派出辦公室—基層農(nóng)信社的行業(yè)管理格局和銷售—控制—保障為—體的內(nèi)部經(jīng)營格局，公司治理初具雛形。

二、農(nóng)信社公司治理改革中的問題及原因分析

從已經(jīng)進(jìn)行的農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)和管理體制改革來看，仍然存在一些問題，具體來說表現(xiàn)為四種趨勢：

(一)股東非農(nóng)化和小股東邊緣化趨勢

自2003年開始的農(nóng)信社改革，以明晰產(chǎn)權(quán)為出發(fā)點(diǎn)，以增資擴(kuò)股為改革的第一步。從現(xiàn)有的制度安排和已經(jīng)實(shí)現(xiàn)增資擴(kuò)股的地區(qū)的操作看，股權(quán)設(shè)置非農(nóng)化和排斥小股東的趨勢十分明顯。根據(jù)銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于規(guī)范向農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)入股的若干意見》及其他一些相關(guān)規(guī)定和安排，農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)信社縣級(jí)聯(lián)社及農(nóng)村合作銀行的股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)置安排的起點(diǎn)相對(duì)較高，不利于中等收入及中等收入以下農(nóng)戶入股。農(nóng)信社明晰產(chǎn)權(quán)的改革過程，演變成了一個(gè)清理和排擠農(nóng)戶小股東、拉攏工商企業(yè)股東和城鎮(zhèn)居民股東的過程，農(nóng)戶在這個(gè)過程中被進(jìn)一步邊緣化，大量的小額農(nóng)戶股東被非農(nóng)戶股東排擠出局。農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)的三農(nóng)特性被弱化。

(二)“三會(huì)”職能虛置化趨勢

1、從持股結(jié)構(gòu)看：基層農(nóng)信社是縣級(jí)聯(lián)社的股東，縣級(jí)聯(lián)社是省級(jí)聯(lián)社的股東，持股結(jié)構(gòu)呈金字塔型，省級(jí)聯(lián)社對(duì)縣級(jí)聯(lián)社擁有絕對(duì)的控制權(quán)，縣級(jí)聯(lián)社的理事長、監(jiān)事長、主任等高管由省級(jí)聯(lián)社直接任免，社員大會(huì)和理事會(huì)有形無實(shí)、有名無權(quán)，形同虛設(shè)。

2、從股東大會(huì)(社員大會(huì))的決策作用發(fā)揮來看：較多農(nóng)信社很少召開股東大會(huì)(社員大會(huì))，即使召開形式主義也十分明顯，股東(社員)很難通過其行使權(quán)利，其權(quán)威性受到削弱；較多股東不熟悉其權(quán)利和義務(wù)，缺乏行使權(quán)利的能力和意識(shí)；再加上我國較多地區(qū)的農(nóng)信社多年以來一直虧損，根本沒有分過紅，也削弱了股東參與治理的積極性。

3、從監(jiān)事會(huì)的制約監(jiān)督職能來看：有些農(nóng)信社理事人數(shù)為偶數(shù)，規(guī)模不當(dāng)，不便于投票決策；監(jiān)事會(huì)主要成員的任命受制于政府，在“三會(huì)”矛盾突出時(shí)，黨委會(huì)決定一切，監(jiān)事會(huì)對(duì)理事會(huì)決策的監(jiān)督制約顯得蒼白無力，影響監(jiān)督效率。

(三)內(nèi)部人控制趨勢

在大多數(shù)農(nóng)信社股權(quán)非常分散的情況下，實(shí)際出資人因入股金額小(受人股比例限制和農(nóng)戶收入水平的限制)和缺乏信用社經(jīng)營管理方面的知識(shí)，并未能真正參與經(jīng)營和管理，成為“弱勢”群體，所有者的合法權(quán)益未得到保障，經(jīng)理層也最容易掌握對(duì)企業(yè)的控制權(quán)，從而形成縣級(jí)聯(lián)社范圍內(nèi)的“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象?！皟?nèi)部人控制”的主要表現(xiàn)：一是經(jīng)理人員的職務(wù)消費(fèi)過度，職務(wù)收入增長過快，侵占利潤；二是短期行為普遍，不考慮或是較少考慮農(nóng)信社的長遠(yuǎn)利益；三是信息披露制度不健全、不完善、不規(guī)范、不及時(shí)和不真實(shí)；四是損害小股東的利益，不分紅或是少分紅等等。

(四)公司治理行政化趨勢

自2003年農(nóng)信社管理體制改革以來，各省市先后明確由金融管理辦公室專司對(duì)于農(nóng)村金融的管理，通過向省級(jí)聯(lián)社派遣行政官員就任理事長的方式，給具有獨(dú)立企業(yè)法人資格的農(nóng)信社省級(jí)聯(lián)社賦予了行政級(jí)別、打上行政化的烙印。省級(jí)聯(lián)社還在市地設(shè)立辦公室，專門領(lǐng)導(dǎo)基層信用社?？h級(jí)聯(lián)社的經(jīng)理人員對(duì)信用社控制權(quán)的取得，并不取決于理事會(huì)和股東，也不取決于職工，而是取決于其與政府主管部門和省級(jí)聯(lián)社的關(guān)系和博弈。

在農(nóng)信社公司治理上出現(xiàn)上述問題，根本原因有兩條：

一是產(chǎn)權(quán)界定不徹底，歷史問題難以厘清。產(chǎn)權(quán)關(guān)系是農(nóng)信社改革試點(diǎn)的核心和基礎(chǔ)。絕大多數(shù)信用社是在原信用社的基礎(chǔ)上進(jìn)行改革，歷年來的積累與虧損由誰享有與承擔(dān)，是國家、農(nóng)業(yè)銀行、老社員還是新社員。很難界定清楚。長期以來，信用社的產(chǎn)權(quán)在表面上似乎是明確的，一般認(rèn)為是“法人產(chǎn)權(quán)”，由廣大農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)個(gè)體私營企業(yè)入股組成。但實(shí)際上，法人產(chǎn)權(quán)是一個(gè)模糊不清的概念，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)邊界不明確、產(chǎn)權(quán)監(jiān)護(hù)人不落實(shí)、產(chǎn)權(quán)監(jiān)護(hù)人不固定等情況，入股農(nóng)民對(duì)產(chǎn)權(quán)的使用權(quán)、讓渡權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)等都受到各種禁止或限制，不能形成獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)并與信用社建立穩(wěn)定的利益機(jī)制。

二是政府在農(nóng)信社改革中職能錯(cuò)位，“官辦”色彩濃厚。對(duì)政府而言，農(nóng)村金融改革的主要任務(wù)是要培育和發(fā)展與市場有關(guān)的機(jī)制，如明晰所有權(quán)、制定經(jīng)濟(jì)法規(guī)、鼓勵(lì)市場競爭等，而減少計(jì)劃控制和政府干預(yù)。但現(xiàn)實(shí)情況卻大相徑庭：根據(jù)《農(nóng)信社省(自治區(qū)、直轄市)聯(lián)合社管理暫行規(guī)定》(銀監(jiān)發(fā)[2003]14號(hào))，省級(jí)聯(lián)社由市(地)聯(lián)合社、縣(市、區(qū))聯(lián)合社、縣(市、區(qū))農(nóng)村信用合作聯(lián)社自愿入股組成，農(nóng)信社管理權(quán)下放到省級(jí)政府。這為地方政府控制農(nóng)信社、控制金融資源提供了機(jī)遇。在省級(jí)聯(lián)社組建過程中，無論是股東的安排或是人事的布局，政府起了主導(dǎo)作用，處于支配地位。省級(jí)聯(lián)社不斷地上收縣級(jí)信用聯(lián)社的權(quán)力，同時(shí)對(duì)縣級(jí)信用社強(qiáng)制性收取5％的管理費(fèi)，省級(jí)聯(lián)社與縣級(jí)聯(lián)社的關(guān)系越來越向行政管理模式的方向發(fā)展。

三、改革思路和建議

(一)明晰產(chǎn)權(quán)，奠定農(nóng)信社改革的基礎(chǔ)

明晰產(chǎn)權(quán)就是要在明晰農(nóng)信社現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)歸屬的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步增資擴(kuò)股，充實(shí)資本金，實(shí)現(xiàn)股權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化和投資主體的多樣化。建議：一是改造股權(quán)結(jié)構(gòu)，積極引入“三農(nóng)”戰(zhàn)略投資者。通過定向增發(fā)和擴(kuò)股，鼓勵(lì)單個(gè)有經(jīng)濟(jì)實(shí)力農(nóng)戶、農(nóng)村企業(yè)主投資入股，支持對(duì)管理層有約束力的大股東出現(xiàn)；二是實(shí)行入股社員貸款優(yōu)先和利率優(yōu)惠，吸收更多的農(nóng)村專業(yè)戶、農(nóng)村個(gè)體工商戶為部分法人股；三是可適當(dāng)增大經(jīng)營者持股份額，充分調(diào)動(dòng)董(理)事會(huì)、經(jīng)營班子、監(jiān)事會(huì)成員的經(jīng)營積極性與主動(dòng)性。

(二)堅(jiān)持服務(wù)“三農(nóng)”原則，因地制宜改組農(nóng)信社

在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，根據(jù)各地的實(shí)際情況和股權(quán)發(fā)展情況，因地制宜地改組農(nóng)信社。首先要恢復(fù)農(nóng)村合作社的合作金融的本來面目。堅(jiān)持在自愿互利的基礎(chǔ)上，建立相互協(xié)作、互助互利的“合作性”資金融通機(jī)構(gòu)，真正使農(nóng)信社走向農(nóng)業(yè)、走進(jìn)農(nóng)村、走近農(nóng)民，成為農(nóng)民需要的金融。通過農(nóng)村金融改革的逐步推進(jìn)。把農(nóng)信社逐步辦成為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的地方金融機(jī)構(gòu)。其次要加快推進(jìn)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的股份制改革進(jìn)程，先對(duì)城區(qū)和城鄉(xiāng)一體化程度較高、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)條件較好、資金吞吐量大的東部地區(qū)的農(nóng)信社機(jī)構(gòu)實(shí)施股份合作制改造，改組為具有法人資格的農(nóng)村合作銀行，滿足該地區(qū)對(duì)金融服務(wù)的高層次的需求。在農(nóng)村合作銀行實(shí)踐的基礎(chǔ)上，可繼續(xù)按照公司法和股份制的有關(guān)要求改組為股份制的農(nóng)村商業(yè)銀行。

(三)不斷完善“三會(huì)”職能，健全內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制

首先，要健全和完善《農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)章程》，對(duì)“三會(huì)”的產(chǎn)生、工作程序、權(quán)利、義務(wù)以及問責(zé)等以規(guī)章和制度的形式加以明確，以制度管人管事，真正促進(jìn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的分離和相互制約。二是改變部分農(nóng)信社理事長、主任二職一肩挑，集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)于一身的局面，實(shí)行理事長與主任分設(shè)制。三是要通過培訓(xùn)使有控制權(quán)的股東具有專業(yè)水準(zhǔn)的參與意識(shí)和行權(quán)能力，構(gòu)建一個(gè)有行權(quán)能力的股東大會(huì)。四是要建立理事長、主任、監(jiān)事長“三長”聯(lián)席會(huì)議，做到“分工不分家、監(jiān)督不旁觀、參與不干預(yù)、互補(bǔ)不拆臺(tái)”，加大決策磋商力度，推行科學(xué)民主決策。五是借鑒大型商業(yè)銀行做法，引入獨(dú)立理事參與農(nóng)信社的治理，有效強(qiáng)化決策過程的控制與管理，縮短決策鏈條，提高決策效率。通過上述措施，建立健全包括決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)。并制訂一系列的科學(xué)管理制度，使權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)“三會(huì)一層”管理機(jī)制各司其職、各負(fù)其責(zé)，形成權(quán)力制衡。

(四)完善有關(guān)法律法規(guī)，改善農(nóng)信社改革的法律環(huán)境

建議盡快制定《合作金融法》，將農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、地位、權(quán)力、責(zé)任及其與社會(huì)各方面的民事關(guān)系以法律的形式確立下來，確保農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的利益得到法律的有效保護(hù)，使農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)真正做到依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事責(zé)任。要在《合作金融法》的框架內(nèi)重新制定農(nóng)信社章程。新的章程必須對(duì)農(nóng)村合作機(jī)構(gòu)的目標(biāo)、職責(zé)、資本金的組成、負(fù)債的構(gòu)成、治理結(jié)構(gòu)、管理形式、利潤分配、各種職位行為守則、章程修改和機(jī)構(gòu)的解散等做詳細(xì)的規(guī)定。通過立法來有效規(guī)范、約束信用社職工和各級(jí)管理人員的行為，使農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營和管理置于法律的框架之下，為信用社的安全營運(yùn)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

(五)及時(shí)轉(zhuǎn)變政府角色定位，著力打造市場氛圍

在完善法律的基礎(chǔ)上，政府要按照法律的有關(guān)規(guī)定確定自身在農(nóng)村信用合作機(jī)構(gòu)的地位。農(nóng)信社的經(jīng)營行為必須受到政府的監(jiān)管和法規(guī)的約束，但政府要著力于設(shè)計(jì)適合信用社發(fā)展的體制框架和環(huán)境，而不是介入競爭的過程控制。要理順省級(jí)聯(lián)社與基層農(nóng)村合作社的關(guān)系，以資本而不是權(quán)力為基礎(chǔ)、以股權(quán)而不是人事為紐帶、以規(guī)則而不是個(gè)人意志為約束。構(gòu)建省級(jí)聯(lián)社與基層農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的新型關(guān)系。

(六)持續(xù)強(qiáng)化內(nèi)部控制體系建設(shè)，完善內(nèi)部管理

在建立農(nóng)信社公司治理機(jī)制過程中，要遵循合法性、有效性、審慎性、獨(dú)立性和成本效益的原則，通過營造良好的控制環(huán)境，建立可行的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型、具體實(shí)施控制活動(dòng)、統(tǒng)計(jì)分析信息和進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)。檢測部門之間相互制衡的水平，設(shè)立專門委員會(huì)以使理事會(huì)對(duì)公司高級(jí)管理層的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督具體化，逐步探索科學(xué)的成本核算、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以及內(nèi)部轉(zhuǎn)移價(jià)格機(jī)制，有效改善農(nóng)信社的內(nèi)部治理。