國務(wù)院發(fā)展研究中心和世界銀行合作開展了一項對中國土地政策效果的研究，該研究關(guān)注的重點是，在高速發(fā)展的城市化進(jìn)程中，土地扮演著什么樣的角色。

過去30年來，在市場經(jīng)濟(jì)改革中，中國經(jīng)歷了高速的經(jīng)濟(jì)增長和深刻的社會變革。土地問題對正在發(fā)生的這些變革有著方方面面的深遠(yuǎn)影響。中國渴望經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，同時必須維持社會穩(wěn)定，而在這一過程中，土地權(quán)利的分配和安全必然成為舉足輕重的砝碼。

在地方政府的財政收入中，土地稅收一直是重頭戲；在各級政府的相互關(guān)系中，它也扮演著十分微妙的角色。土地相關(guān)事務(wù)及其財政安排，與財政的穩(wěn)定和增長的關(guān)系越來越密切了。

最近4年來，國務(wù)院發(fā)展研究中心（DRC）和世界銀行合作開展了一項對中國土地政策效果的研究，該研究關(guān)注的重點是，在高速發(fā)展的城市化進(jìn)程中，土地扮演著什么樣的角色。

中國現(xiàn)代歷史上的一個重要特征，就是令人嘆為觀止的城市大發(fā)展。從1980年到2005年，城市人口占中國總?cè)丝诘谋壤呀?jīng)從19.4%上升到43%。而伴隨著這種擴(kuò)張的，是耕地向城市用地的不斷轉(zhuǎn)化。城鄉(xiāng)交界處，是檢驗中國復(fù)雜的土地問題的最佳樣本，這些問題對中國的農(nóng)業(yè)也有著非同尋常的意義。

中國土地政策沿革

數(shù)十年來的土地政策變遷，反映了中國經(jīng)濟(jì)和社會的不斷變化。

中國的憲法規(guī)定，城市土地歸國家所有，農(nóng)村土地原則上歸集體所有。然而近年來，在國家所有制和集體所有制之下，越來越多的個人和法人得到了獲取土地所有權(quán)的機(jī)會。

自上世紀(jì)70年代末中國開始實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，一連串的法律和政策改革使私有權(quán)利不斷廣化和深化。依據(jù)《土地管理法》，集體將土地分配給農(nóng)戶之后，農(nóng)民就對相應(yīng)土地享有30年的使用權(quán)。2002年通過的《農(nóng)村土地承包法》，再次強(qiáng)化了這一權(quán)利。

《土地管理法》允許城市土地用于商業(yè)用途，最高使用年限為70年，并且為城市土地使用權(quán)交易提供了法律基礎(chǔ)。2007年3月，全國人民代表大會通過了《物權(quán)法》。這一標(biāo)志性的法律（醞釀了十多年才得以出臺）第一次明確給予中國的各種所有權(quán)——國家、集體，以及私人所有權(quán)——同樣的法律保障。

在這些進(jìn)步之外，嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)依然存在。因為缺乏統(tǒng)一而完整的土地政策框架，利益博弈缺乏有效的調(diào)節(jié)，土地問題正日益嚴(yán)峻。

堅持二元土地制度

對城市和農(nóng)村土地使用的嚴(yán)格劃分，是中國土地政策的一大特點。

城市和農(nóng)村土地所有制不同、管理單位不同，適用規(guī)定也不同。在現(xiàn)行法律下，所有土地在進(jìn)入城市土地交易市場前，都必須先由政府部門出面征收，然后再通過特定機(jī)構(gòu)分配給其他使用者。

實際上，在農(nóng)村土地持有者和最終獲得土地的使用者之間，沒有任何直接的土地轉(zhuǎn)讓辦法。當(dāng)農(nóng)民擁有的土地價值上升、進(jìn)入城市土地交易市場時，他們卻很難充分分享收益。不管土地最后是用于公共用途、半公共用途，還是純粹的私人用途，這一事實都不會改變。

這一情況與其他國家大不相同——世界上沒有其他任何一個大市場經(jīng)濟(jì)國家像中國這樣，將城市和農(nóng)村的土地所有權(quán)、管理機(jī)構(gòu)，以及市場完全隔離開來。這種做法的弊端正慢慢顯現(xiàn)出來。

農(nóng)民面臨困境

大部分成熟的市場經(jīng)濟(jì)體系都會盡量限制政府的力量。然而，中國的法律對政府強(qiáng)取的力量基本上沒有限制。再加上城市的擴(kuò)張也要倚重這種力量，所以政府的征地行為十分常見，并且造成了嚴(yán)重的社會和經(jīng)濟(jì)后果。

中國農(nóng)民普遍對征地感到不滿。國土資源部的報告顯示，近年來接到的投訴中，超過三分之二都是針對征地和過低補償?shù)?。征地補償是以土地作為農(nóng)業(yè)用地的使用為基礎(chǔ)進(jìn)行計算的，其金額遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市建筑用地的價值。隨著城鄉(xiāng)收入差距和生活水平差距的不斷擴(kuò)大，對這種現(xiàn)狀的不滿正不斷加劇。

而且，在征地過程中，政府、作為土地所有者的集體以及個體農(nóng)戶三方都牽涉其中，征地補償在集體和農(nóng)戶之間的分配又常常是不透明的，所以問題就變得更復(fù)雜了。DRC在三個省的調(diào)研顯示，農(nóng)民通常對征地程序和自身權(quán)利一無所知，并且當(dāng)征地中出現(xiàn)不公平的情況時，他們不會、也不能利用有效的機(jī)制解決問題。

針對這一情況，中央政府近年來正努力尋找解決辦法，不過，雖然政府已經(jīng)專門發(fā)文規(guī)定了征地補償標(biāo)準(zhǔn)和分配標(biāo)準(zhǔn)，但是地方執(zhí)行情況卻很不理想。

農(nóng)民不能利用土地使用權(quán)獲得貸款，并且宅基地的使用限制也非常嚴(yán)格。由于缺乏有效的強(qiáng)制執(zhí)行手段，《農(nóng)村土地承包法》的實施十分不力，面對“集體”濫用權(quán)力進(jìn)行土地再調(diào)整等違法行為，農(nóng)民通常無法伸張自己的權(quán)利。農(nóng)民對自己的權(quán)利也知之甚少，這也給濫用權(quán)力和腐敗滋生創(chuàng)造了條件。

地方政府過度依賴土地轉(zhuǎn)化收入和土地相關(guān)融資。

研究顯示，土地轉(zhuǎn)化收入占副省級政府總收入的30%-50%。這樣的收入屬于一次性收入，因為可以用于轉(zhuǎn)化的土地總是有限的，所以長期看來是不穩(wěn)定的。同時，這種收入一般不計入預(yù)算，所以對它們的使用也很不透明。

地方政府以征得的土地作為擔(dān)保，獲取銀行貸款的情況越來越普遍。在一些城市中，有60%-70%的建筑物是以政府土地儲備為擔(dān)保，貸款修建的。這一現(xiàn)象十分活躍，但是相關(guān)數(shù)據(jù)卻非常少，相應(yīng)的規(guī)章制度也嚴(yán)重不足。從全國范圍來看，土地儲備貸款的規(guī)模已經(jīng)十分可觀，這對本來就很脆弱的中國銀行系統(tǒng)來說，無疑是一大危險。

農(nóng)村土地價格被人為壓低，使得農(nóng)村土地的吸引力越來越大，這進(jìn)一步刺激了城市的擴(kuò)張。

政府主導(dǎo)的一次調(diào)查顯示，被征收的土地中，有43%仍未使用。與此同時，農(nóng)田的減少卻極大地威脅著食品自給。據(jù)官方估計，要達(dá)到政府制定的90%食品自給的目標(biāo)，耕地面積減少的速度不能超過每年0.3%，但是2002年這一速度就已經(jīng)達(dá)到1%。中央政府也因此開始試圖抑制耕地轉(zhuǎn)化速度。

然而，如果不采取措施從根本上改變導(dǎo)致城市高速擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)動機(jī)，那么就很難遏制現(xiàn)在這樣大范圍的失控。

改革的辦法

面對上述挑戰(zhàn)，必須出臺一套完整的土地政策，消除政府對城市土地初級市場的壟斷，減少城市和農(nóng)村土地使用的不平等，為地區(qū)財政重新建立一個更有效、更合理的基礎(chǔ)，并制定新的土地使用計劃。為此，DRC與世界銀行共同提出了一系列建議。

明確、保障，并拓寬農(nóng)村和城市土地使用者的權(quán)利，使他們能夠通過對自己物權(quán)的有效利用，充分參與到經(jīng)濟(jì)增長之中。

應(yīng)該采取一系列措施，從戰(zhàn)略上加強(qiáng)并擴(kuò)張土地權(quán)利。具體措施如下：

允許集體建筑土地直接進(jìn)入市場，在土地轉(zhuǎn)化為“非公共”用途的時候，允許集體土地所有者直接將土地售與新的使用者。

不論是在政府征地還是執(zhí)行《農(nóng)村土地承包法》的過程中，都必須充分保障農(nóng)民免遭地方政府的不合理侵害。

允許農(nóng)民將30年內(nèi)的耕地使用合同進(jìn)行抵押。

為包括農(nóng)村土地在內(nèi)的所有土地權(quán)利建立一個有效的登記系統(tǒng)。最近發(fā)布的2008年1號文件就反映了這一建議，其中提到：“政府應(yīng)促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)建立土地權(quán)利登記制度?！?/p>

對于集體所有制中含糊不明的地方給予明確解釋。

明確農(nóng)民對宅基地的永久使用權(quán)，并承認(rèn)其可轉(zhuǎn)讓性。

加強(qiáng)農(nóng)民和官員的法律意識。對地方的調(diào)查和研究已經(jīng)充分說明，對權(quán)利和法律程序的了解，可以明顯增強(qiáng)法律改革對當(dāng)?shù)氐挠绊懥Α?/p>

必須征地的時候，應(yīng)該對受影響者給予公平的對待和充分的補償。

中央政府已經(jīng)開始嘗試認(rèn)真解決近年來與征地相關(guān)的種種問題。DRC的省級調(diào)查研究顯示，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的措施已經(jīng)在全國許多試點地投入試行，其中也包括更好地將農(nóng)民納入社會保障體系?？傊徽撊绾?，未來還必須繼續(xù)關(guān)注以下幾個方面的問題：

修改征地補償標(biāo)準(zhǔn)的計算辦法，使之更加公平，并可以為社會所接受。在短期內(nèi)，這意味著修改現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)，保證補償更為公正。在長期內(nèi)，對于補償?shù)挠嬎銘?yīng)該像其他成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家靠攏，以土地的市場價格為基準(zhǔn)進(jìn)行補償。

采取措施，確保補償可以切實發(fā)給無地的農(nóng)民（比如，減少發(fā)放補償款的中間程序和經(jīng)手人）。

在保證農(nóng)民充分享有知情權(quán)、并出于自愿的基礎(chǔ)上，試行補償替代制度（比如，由失地農(nóng)民保留一些尚未用作商業(yè)用途的征地）。

由于政府在決定征地目標(biāo)方面具有局限性，所以，在逐漸削弱政府對農(nóng)村土地進(jìn)入城市市場的壟斷地位的同時，政府必須廣開言路，充分吸收合理化建議。

改變地方政府的財政基礎(chǔ)，同時提高城市土地的利用效率。為了達(dá)到這一目標(biāo)，應(yīng)該做到以下幾點：

建立試點，測試是否可能引入財產(chǎn)稅代替土地轉(zhuǎn)化收入，成為地方政府財政收入的新來源。

對土地儲備的目的和用途進(jìn)行再評估，更有效地進(jìn)行土地儲備管理。

檢視目前土地轉(zhuǎn)化的動機(jī)。

促進(jìn)城市和農(nóng)村計劃職能的協(xié)同與統(tǒng)一。

來源：世界銀行報告2008年2月

作者：Li Guo， JonathanLindsay， Paul Munro-Faure

編譯：段醒予