人民銀行自1984年開始專門行使中央銀行職能，當(dāng)年在各省設(shè)立一級分行，在各地區(qū)(市)設(shè)立二級分行，1986年設(shè)立縣級支行，建立起與地方政府基本一致的人民銀行組織體系。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，人民銀行的組織體系得到相應(yīng)調(diào)整。目前，人民銀行設(shè)立有：上?？偛恳约?個分行和2個營業(yè)管理部、339個中心支行(其中20個省會首府城市中心支行、5個副省級城市中心支行，其余為市州盟中心支行和分行營業(yè)管理部)、1766個縣(市)支行。這些分支機(jī)構(gòu)根據(jù)總行的授權(quán)，在本轄區(qū)依法貫徹執(zhí)行貨幣政策，維護(hù)金融穩(wěn)定，承辦有關(guān)業(yè)務(wù)。

當(dāng)前我國進(jìn)入改革開放的關(guān)鍵時期，金融宏觀調(diào)控的任務(wù)日趨復(fù)雜，人民銀行正面臨著一系列新情況、新挑戰(zhàn)，現(xiàn)行組織體系仍然存在一些不相適應(yīng)的方面。

一、優(yōu)化組織體系的指導(dǎo)思想

十七大以后，傳統(tǒng)的以經(jīng)濟(jì)體制改革為中心、其他改革為配套的改革思路，正轉(zhuǎn)向以行政體制改革為中心、全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革與民主政治建設(shè)的改革思路。堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，促進(jìn)社會和諧是改革發(fā)展新階段的基本要求。在此前提下，要堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是、與時俱進(jìn)的原則，吸收國外央行體制中可以借鑒的東西，而不照搬照套，從中國的國情出發(fā)，與行政管理體制改革相配套，既要突破保守的思想，又要避免激進(jìn)的傾向，穩(wěn)步推進(jìn)人民銀行組織體系的優(yōu)化。當(dāng)前要圍繞健全貨幣政策體系、協(xié)調(diào)金融監(jiān)管、維護(hù)國家金融穩(wěn)定的要求，進(jìn)一步消除人民銀行組織體系中的體制性障礙，逐步形成有中國特色的央行體制和管理方式。

二、優(yōu)化組織體系的基本設(shè)想

根據(jù)履行中央銀行職能與完善垂直管理體制的要求，進(jìn)一步理順和明確各級分支的權(quán)責(zé)關(guān)系，減少管理層次，整合內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。

1.明確界定各級行的職能配置

人民銀行專門行使中央銀行職能以來，總行及其各級分支的職能隨著經(jīng)濟(jì)改革的推進(jìn)而多次相應(yīng)調(diào)整，但仍然存在實(shí)際上的職能不清，權(quán)責(zé)不明，管理方式落后的現(xiàn)象。當(dāng)前表現(xiàn)最為突出的是上級行人員編制嚴(yán)重不足，下級行人力資源嚴(yán)重浪費(fèi)，造成了上級行業(yè)務(wù)性工作繁重，大量借調(diào)下級行人員，下級行非業(yè)務(wù)性工作名目繁多，形式主義嚴(yán)重，人浮于事，工作效率不高等現(xiàn)象。

以往的改革較為重視央行職能與普通銀行職能、銀行監(jiān)管職能等的劃分，相對忽視了央行職能在其不同層級分支間的配置，造成了各級分支間職責(zé)同構(gòu)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)劃分過細(xì)、職責(zé)交叉、管理成本過高等問題。當(dāng)前，在進(jìn)一步將應(yīng)由金融機(jī)構(gòu)和各級財(cái)政承擔(dān)的微觀層面上的支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能分離出去的同時，要根據(jù)中央銀行三類職能(貨幣政策、金融穩(wěn)定、金融服務(wù))各自屬性的不同，進(jìn)一步明確由不同層級的分支機(jī)構(gòu)分別行使：(1)將貨幣政策與金融穩(wěn)定職能集中由總行和一級派出機(jī)構(gòu)行使，并按照經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的需要加強(qiáng)相關(guān)一級分支間的協(xié)調(diào)；(2)具體的金融服務(wù)職能進(jìn)一步向二級分支轉(zhuǎn)移，并隨信息技術(shù)的發(fā)展逐步向中心城市集中；(3)取消三級分支的建制，其人員編制隨同央行和金融監(jiān)管體制、事業(yè)單位、社會組織等配套改革逐步化解。

貨幣政策、金融穩(wěn)定職能集中由省級分支行使有利于區(qū)域的金融宏觀調(diào)控，有利于擺脫基層政府不必要的干預(yù)，減少基層分支對地方政府的短期經(jīng)濟(jì)增長、微觀干預(yù)、投資沖動等行為的支持，減少基層分支的自利行為。當(dāng)前地市中心支行的貨幣政策、金融穩(wěn)定職能，及相應(yīng)的調(diào)查研究應(yīng)統(tǒng)一收歸省級分支，相應(yīng)人員改為省級分支派駐，其工作由省級分支直接部署。具體的金融服務(wù)職能應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定由地市分支行使。在當(dāng)前的交通技術(shù)與信息技術(shù)條件下，已無必要繼續(xù)由過于分散的縣級支行來提供手工的操作性的央行服務(wù)，金融服務(wù)統(tǒng)一由地市中心支行提供既可提高服務(wù)的規(guī)范性，又可增強(qiáng)面向基層的便利性。另外，至今仍未被基層央行準(zhǔn)確認(rèn)識的調(diào)研工作應(yīng)與各級分支職能的配置相適應(yīng)，各級行要緊緊圍繞自身職能開展調(diào)研。由人員的年齡、知識已經(jīng)普遍老化，并且仍處于發(fā)展相對滯后的基層行政文化之中，對先進(jìn)的信息技術(shù)條件下的央行服務(wù)已有所不適的縣級支行承擔(dān)空泛的調(diào)研與信息工作是不適當(dāng)?shù)摹?/p>

2.減少管理層次，優(yōu)化分支體系

央行分支要不要跨行政區(qū)劃、如何跨行政區(qū)劃設(shè)置需要根據(jù)國情確定，要?dú)v史地看待，不可照搬某國的成制。各國歷史文化、政治行政體制、市場經(jīng)濟(jì)類型、金融制度各有不同，其央行組織體系亦有所不同。美國與德國央行是二元式結(jié)構(gòu)。美國聯(lián)儲體系誕生之前也曾有在各州都設(shè)立聯(lián)儲銀行的意見，最終國會通過立法在全國獨(dú)立于各州地域劃分12個聯(lián)儲區(qū)各設(shè)一家聯(lián)儲銀行是多方妥協(xié)的結(jié)果(各聯(lián)儲銀行下設(shè)共25個分行)；聯(lián)邦德國的央行體系形成于二戰(zhàn)結(jié)束后盟國管制的特殊歷史時期，11個州各設(shè)一家中央銀行，在兩德統(tǒng)一的特殊歷史時期也曾有在原東德5個州各設(shè)一家央行的意見，后經(jīng)議會立法對部分州央行合并，16個州設(shè)9家央行(下設(shè)共38個分行)。英格蘭銀行與日本銀行是一元式央行的典型。英格蘭銀行目前已關(guān)閉了所有的分支行，僅在部分中心經(jīng)濟(jì)城市保留共12個區(qū)域代表處；日本銀行在47個一級行政區(qū)內(nèi)，除總行和名古屋、京都、大阪分行各轄多個一級行政區(qū)外，均設(shè)有一家或多家一級派出機(jī)構(gòu)(總行共下設(shè)32個分行、12個事務(wù)所)。二戰(zhàn)結(jié)束以來各發(fā)達(dá)國家的中央銀行組織體系基本沒有大的改革；原蘇聯(lián)與東歐的社會主義國家在解體之際，對原大一統(tǒng)的銀行體制采取了激進(jìn)式的轉(zhuǎn)軌模式，其改革路徑與我國存在較大差異。

改革開放以來，我國原來高度集中的政治經(jīng)濟(jì)控制模式逐步改變。一方面在政治領(lǐng)域繼續(xù)實(shí)施從上到下單向的人身控制，另一方面在財(cái)經(jīng)領(lǐng)域?qū)嵤├姘墒降母母?。這種改革方式促成了中國特色的經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦主義，地方利益不斷強(qiáng)化，部分領(lǐng)域的公共權(quán)力開始商業(yè)化；又由于央地政府權(quán)責(zé)劃分不清晰，各級地方政府承擔(dān)起具體的經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能，管了很多企業(yè)經(jīng)營、項(xiàng)目投資等不該管的事，而該管的社會公共服務(wù)等事又無力顧及；初始的分稅制與不規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，造成了基層政府財(cái)力貧乏，與事權(quán)很不匹配，誘使其通過種種渠道向中央駐地方的機(jī)構(gòu)涉足，使得中央的各項(xiàng)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控難以奏效。與地方政府高度同構(gòu)的人民銀行各級分支不免受到地方政府的干預(yù)，同時人行分支的自利傾向也使其積極地支持地方政府的經(jīng)濟(jì)建設(shè)行為，強(qiáng)化了地方化的特點(diǎn)。1983年起國務(wù)院便已決定人行分支原則上按經(jīng)濟(jì)區(qū)劃設(shè)置，1993年再次決定人行分支應(yīng)積極創(chuàng)造條件跨行政區(qū)設(shè)置，1998年毅然決定撤銷人行所有省級分行，設(shè)置9個跨省(自治區(qū)、直轄市)分行。然而到了2004年最終的事實(shí)表明人行分支還是回到了按行政區(qū)劃設(shè)置的格局。

幾千年來，我國幅員遼闊，民族眾多，區(qū)域發(fā)展很不平衡。歷史上形成的行政區(qū)劃以農(nóng)耕型為主，區(qū)域分割，自給自足。從理論上講行政區(qū)劃可隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷按最佳成本效益模式進(jìn)行調(diào)整，但現(xiàn)實(shí)中還是歷史因素占居主導(dǎo)。我國當(dāng)前一段時期內(nèi)省際差異大、省內(nèi)共性強(qiáng)的情況難以消除，國家行政體系的階層結(jié)構(gòu)也難以改變，地方政府，尤其是省級地方政府在地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的主導(dǎo)作用還難以扭轉(zhuǎn)。近期內(nèi)人行分支各項(xiàng)職能的履行離不開省級政府的支持配合，在各省級行政區(qū)劃內(nèi)保留人行一級分支并配置貨幣政策與金融穩(wěn)定職能是很必要的；事實(shí)也已證明，央行分支體系在省級層次上的超前改革是難以取得預(yù)期效果的。為充分發(fā)揮人民銀行一級分支在貫徹落實(shí)貨幣政策與維護(hù)金融穩(wěn)定的作用，當(dāng)前還需改變由現(xiàn)分行統(tǒng)一管理的干部體制，做到各省級分支的干部管理權(quán)與事權(quán)、財(cái)權(quán)相匹配。

隨著市場化經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，近年來我國的社會結(jié)構(gòu)、利益格局、思想觀念等都發(fā)生了深刻的變化。在改革發(fā)展的新階段，政府職能逐漸向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)與維護(hù)社會公平正義的轉(zhuǎn)變。隨著央地關(guān)系進(jìn)一步規(guī)范，經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)宏觀管理的職能將主要集中在中央政府，地方政府的主要職能將是地方性的社會公共服務(wù)；和平崛起條件下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依賴于健全的市場機(jī)制和自由的經(jīng)濟(jì)主體，而非地方政府的直接干預(yù)、包攬。在市場經(jīng)濟(jì)體制完備，商業(yè)性金融體系與政策性金融機(jī)構(gòu)健全的條件下，中央銀行作為國家主要的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控部門，其分支機(jī)構(gòu)獨(dú)立于地方政府設(shè)置是必然的。市場經(jīng)濟(jì)體制下，經(jīng)濟(jì)要素更多的是橫向流動，多層級的行政隸屬式的縱向流動方式在現(xiàn)代工業(yè)與信息經(jīng)濟(jì)時期表現(xiàn)出明顯的不適，而且行政組織每多出一個層次，信息的失真率會成倍增加。作為金融體系核心的中央銀行是典型的現(xiàn)代組織，扁平化的結(jié)構(gòu)與其屬性更相適合，減少管理層次，是人民銀行組織體系的必然趨向。我國漸進(jìn)式改革曾多次因?yàn)橘O誤時機(jī)而使得激進(jìn)行動頻出，央行體制改革過程中的過于保守與過于激進(jìn)同樣應(yīng)當(dāng)預(yù)防。

隨著我國行政體制改革的深化，將來省級行政區(qū)劃有所調(diào)整時人行的一級分支不必再為與行政區(qū)劃完全匹配而增減，并且隨各經(jīng)濟(jì)區(qū)的形成與發(fā)展，人行一級分支也可以逐漸向金融機(jī)構(gòu)密集、金融市場活躍、便利貨幣政策工具操作的城市集中；人行二級分支的職能定位于金融服務(wù)后，也可以隨信息技術(shù)與金融業(yè)布局的發(fā)展而向中心城市集中，在我國省直管縣范圍的擴(kuò)大過程中逐步實(shí)現(xiàn)獨(dú)立于地方政府設(shè)置。在縣級層次，人民銀行獨(dú)立于地方政府設(shè)置以至取消分支機(jī)構(gòu)，尤其是在當(dāng)前縣級支行業(yè)務(wù)已經(jīng)大面積上收的情況下，改革成本與改革阻力相對于省級層次來講要小得多；從另一方面來講，當(dāng)前縣級支行的繼續(xù)存設(shè)，在很大程度上已經(jīng)造成行政管理費(fèi)用的嚴(yán)重浪費(fèi)，特別是人力資源的閑置，其危害是深遠(yuǎn)的。另外考慮到兩種特殊情形：短期內(nèi)在取消縣級支行建制的條件暫不具備的少數(shù)邊遠(yuǎn)地區(qū)可暫緩撤銷，轉(zhuǎn)化為特殊支行；在央行金融服務(wù)業(yè)務(wù)量特別大的縣市可暫保留專門的辦事機(jī)構(gòu)，由地市中心支行派駐。

3.整合內(nèi)部機(jī)構(gòu)，提升管理效能

在明確各級分支不同職能配置的基礎(chǔ)上，要大力整合各級行的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，取消上下復(fù)制的模式。紐約聯(lián)儲銀行只設(shè)有10個部門，日本銀行各分行只有4個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。人行各級分支繁多的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，尤其是非業(yè)務(wù)類機(jī)構(gòu)，嚴(yán)重削弱了履行央行職能的實(shí)際能力。要通過推行大部門制度，突出金融研究與服務(wù)的職能，大幅壓縮綜合管理類人員編制，減少職能交叉，加強(qiáng)內(nèi)部協(xié)調(diào)，防止相互隔絕，增強(qiáng)靈活性，提高工作效率。

根據(jù)行政組織機(jī)構(gòu)編制法制化要求，中央銀行各級行的組織形式要納入法制化管理。我國有悠久的成文法傳統(tǒng)與濃厚的人治文化底蘊(yùn)，必須及時將人民銀行組織體系改革的成果法制化，努力做到機(jī)構(gòu)改革立法先行，提高機(jī)構(gòu)編制的權(quán)威性，保持組織體系的穩(wěn)定性，對違反機(jī)構(gòu)編制的行為依法進(jìn)行糾正。

三、優(yōu)化組織體系過程中需要解決的幾個問題

1.改善管理方式，推行科學(xué)的績效管理制度。機(jī)構(gòu)改革要以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，同時要更加注重管理方式的轉(zhuǎn)變。只有機(jī)構(gòu)改革而沒有管理方式的轉(zhuǎn)變，機(jī)構(gòu)改革是不會取得預(yù)期效果的。要順應(yīng)構(gòu)建和諧社會的發(fā)展趨勢，改變傳統(tǒng)的“壓力型體制”，淡化上下級行之間的行政命令與等級控制關(guān)系，使全能主義下的權(quán)力收放向依法分工轉(zhuǎn)變。在當(dāng)前人行各級分支職責(zé)界定不清晰的情況下，完全由上級行主導(dǎo)的封閉式的排名考核是很不科學(xué)的作法，不利于各級行依法獨(dú)立履職，由此引發(fā)的“公賄”現(xiàn)象以及上級行的尋租行為極大地助長了不良的工作作風(fēng)。人民銀行及其各級分支實(shí)行行長負(fù)責(zé)制，立足于績效管理的行政問責(zé)的主要對象無疑應(yīng)是各級行的行長。

2.妥善解決人員結(jié)構(gòu)調(diào)整與領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)減少的問題。當(dāng)前人行分支的企業(yè)編制形成于1961年的特殊歷史時期，早已與現(xiàn)實(shí)不相符合。隨著公務(wù)員制度及機(jī)構(gòu)編制法律法規(guī)的逐步健全，人民銀行工作人員應(yīng)納入公務(wù)員的范圍進(jìn)行管理，切實(shí)保障分支行人員的各項(xiàng)權(quán)益。要吸取以往機(jī)構(gòu)改革實(shí)施中的教訓(xùn)，努力加強(qiáng)各項(xiàng)改革措施的配套，降低改革成本，避免新的矛盾。機(jī)構(gòu)調(diào)整的操作過程中宜堅(jiān)持減機(jī)構(gòu)不減人員的原則，被裁撤機(jī)構(gòu)的人員要重點(diǎn)在央行系統(tǒng)內(nèi)部統(tǒng)籌配置，凡不符合國家機(jī)關(guān)工作人員辭退與開除條件的不得單方面地裁減。

(作者單位：中國人民銀行聊城市中心支行)