一、集體土地使用權(quán)的涵義及其表現(xiàn)形式

集體土地使用權(quán)是指單位或個(gè)人依照法律規(guī)定對(duì)農(nóng)民集體所有的土地所享有的使用權(quán)。自1978年我國(guó)對(duì)農(nóng)村集體土地使用權(quán)制度進(jìn)行改革以來(lái)，集體土地廣泛實(shí)行了所有權(quán)與使用權(quán)的分離，并呈現(xiàn)出以下幾種形式：一是宅基地使用權(quán)。指農(nóng)民集體組織中的成員依法取得農(nóng)民集體所有的土地用于建造房屋、居住使用的權(quán)利。按照現(xiàn)行法律，農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地，且不得買(mǎi)賣(mài)或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓宅基地。農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。二是自留地、自留山使用權(quán)。自留地、自留山是建國(guó)后實(shí)行農(nóng)業(yè)合作社時(shí)采取的由農(nóng)村集體分配給其成員長(zhǎng)期使用的土地或山地，自留地主要用于種植農(nóng)作物，自留山主要用于種植果木，這種產(chǎn)權(quán)形式自確立以來(lái)就一直得到憲法的確認(rèn)。三是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。指農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)農(nóng)民集體所有的土地依法承包經(jīng)營(yíng)，用于從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)的權(quán)利。按照現(xiàn)行法律，土地承包經(jīng)營(yíng)人一般是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，對(duì)本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民會(huì)議代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準(zhǔn)。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)。《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)民開(kāi)辦鄉(xiāng)村企業(yè)，或鄉(xiāng)、村興建公用設(shè)施，用于公益事業(yè)需要占用集體所有的土地的，除經(jīng)農(nóng)民集體同意或決定外，還必須由土地使用者向土地所在地的縣級(jí)土地行政部門(mén)提出登記申請(qǐng)，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)集體土地使用權(quán)證書(shū)，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。

二、集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與抵押的現(xiàn)狀

(一)現(xiàn)行法律對(duì)集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和抵押進(jìn)行嚴(yán)格限制。關(guān)于集體土地的使用和流轉(zhuǎn)問(wèn)題，《土地管理法》第四十三條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。”第六十三條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。”由此可見(jiàn)，集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地辦企業(yè)或建住房，但不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租，因此集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在法律上是被禁止的。對(duì)于因破產(chǎn)、兼并等情形致使集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)依法發(fā)生流轉(zhuǎn)的，法律對(duì)于其流轉(zhuǎn)的程序、對(duì)象，以及流轉(zhuǎn)后土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整等均沒(méi)有明確規(guī)定。

關(guān)于集體土地使用權(quán)的抵押?jiǎn)栴}，《擔(dān)保法》第三十七條規(guī)定：耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，但本法第三十四條第(五)項(xiàng)、第三十六條第三款規(guī)定的除外。第三十四條第(五)項(xiàng)規(guī)定：抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘，荒灘等荒地的土地使用權(quán)可以抵押。第三十六條第三款規(guī)定：鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的土地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押。以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)抵押。第五十五條第二款規(guī)定：依照本法規(guī)定以承包的荒地的土地使用權(quán)抵押的，或者以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的廠房等建筑物占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)抵押的，在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后，未經(jīng)法定程序不得改變土地集體所有和地上用途。在《物權(quán)法》立法過(guò)程中，許多專(zhuān)家學(xué)者對(duì)于是否允許集體土地使用權(quán)直接抵押?jiǎn)栴}爭(zhēng)論激烈，但沒(méi)有形成成熟的立法建議，《物權(quán)法》最后采取與《擔(dān)保法》類(lèi)似的規(guī)定，集體土地使用權(quán)抵押?jiǎn)栴}并沒(méi)有取得突破。

由此可見(jiàn)，現(xiàn)行法律對(duì)集體土地使用權(quán)抵押?jiǎn)栴}采取嚴(yán)格限制的態(tài)度，不論以何種方式取得，能夠設(shè)定抵押的僅限于依法經(jīng)發(fā)包方同意的“四荒”土地使用權(quán)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的廠房等建筑物所占用的集體土地使用權(quán)兩種，而對(duì)于耕地、宅基地、自留地、自留山、農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等集體土地使用權(quán)則禁止抵押。

(二)現(xiàn)階段集體土地使用權(quán)的自發(fā)利用已超越法律規(guī)定的界限，并在數(shù)量和規(guī)模上呈擴(kuò)大趨勢(shì)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，多種所有制形式的經(jīng)濟(jì)實(shí)體不斷壯大，對(duì)建設(shè)用地的需求也越來(lái)越大，非農(nóng)建設(shè)用地已自發(fā)、無(wú)序地進(jìn)入市場(chǎng)流通。集體土地由以前的無(wú)償、無(wú)期限、無(wú)流動(dòng)的使用模式趨變?yōu)橛袃敗⒂邢奁?、可流?dòng)的使用，土地資產(chǎn)價(jià)值已廣為人們所認(rèn)識(shí)并加以利用，集體土地的非農(nóng)市場(chǎng)價(jià)值愈加顯現(xiàn)，其資產(chǎn)屬性與市場(chǎng)需求特征日漸顯露，以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、出資等超越《土地管理法》規(guī)定的使用形式自發(fā)流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地使用權(quán)的現(xiàn)象早已存在，并在數(shù)量、規(guī)模上呈不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。同時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的融資需求和融資意識(shí)也逐步加強(qiáng)，現(xiàn)實(shí)中突破法律規(guī)定出現(xiàn)的以宅基地、農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等集體土地使用權(quán)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的廠房等建筑物所占用的集體土地使用權(quán)直接抵押的案例已非鮮見(jiàn)。

(三)各地對(duì)集體土地使用權(quán)抵押的管理極為不規(guī)范，為糾紛的產(chǎn)生埋下隱患。一是產(chǎn)權(quán)登記不規(guī)范，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地缺乏獨(dú)立性，一般均未領(lǐng)取集體土地使用證，致使部分集體土地及地上建筑物的權(quán)屬不清。二是登記條件五花八門(mén)，如是否以集體經(jīng)濟(jì)組織同意抵押的書(shū)面決議作為接受抵押登記的必要條件、集體土地及地上建筑物是否必須經(jīng)過(guò)評(píng)估作價(jià)、集體土地使用權(quán)是否必須辦理轉(zhuǎn)用手續(xù)等，各地規(guī)定均不一樣。三是集體土地使用權(quán)和其地上建筑物的抵押關(guān)系沒(méi)有理清：按照現(xiàn)行法律，在有地上建筑物的集體土地進(jìn)行抵押登記時(shí)，只需在地上建筑物和集體土地中擇一辦理抵押登記即可，但現(xiàn)實(shí)中大多數(shù)地區(qū)實(shí)行土地與房產(chǎn)分開(kāi)管理的模式，如房產(chǎn)已在房管局辦妥抵押登記的，房管局只對(duì)房產(chǎn)抵押的有效性負(fù)責(zé)，對(duì)房產(chǎn)占用土地的抵押是否有效不負(fù)責(zé)，反之亦然。這種管理模式，為集體土地使用權(quán)抵押埋下隱患。

(四)國(guó)家政策和政府規(guī)章對(duì)集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和抵押作出前瞻性規(guī)定，為今后發(fā)展指明方向。中共中央、國(guó)務(wù)院1997年頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村集體土地管理的通知》中指出：“用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的土地，因與本集體以外的單位和個(gè)人轉(zhuǎn)讓、出租、抵押附著物而發(fā)生土地使用權(quán)交易的，應(yīng)依法嚴(yán)格審批”?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見(jiàn)》(中發(fā)〔2003〕第3號(hào))要求“各地要制定鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中的政策，通過(guò)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、土地置換、分期繳納出讓金等形式，合理解決企業(yè)進(jìn)鎮(zhèn)的用地問(wèn)題”。國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的規(guī)定》(國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào))提出“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”。這些政策精神為集體土地使用權(quán)改革發(fā)展指明了方向。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)活躍的地區(qū)，一些地方政府基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，對(duì)包括抵押在內(nèi)的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題作出突破性規(guī)定，如2005年《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的實(shí)行，率先打破傳統(tǒng)舊制，以地方政府立法的形式允許集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押，以順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。

三、商業(yè)銀行開(kāi)展集體土地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的幾點(diǎn)建議

(一)以現(xiàn)有法律為依據(jù)，謹(jǐn)慎開(kāi)展集體土地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。盡管《擔(dān)保法》允許上述兩種集體土地使用權(quán)設(shè)定抵押，但對(duì)于抵押物處置方式、程序并未作出明確規(guī)定，僅在《擔(dān)保法》第五十五條第二款規(guī)定：“依照本法規(guī)定以承包的荒地的土地使用權(quán)抵押的，或者以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的廠房等建筑物占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)抵押的，在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后，未經(jīng)法定程序不得改變土地集體所有和上地用途”，而對(duì)于所謂的“法定程序”再無(wú)任何具體說(shuō)明，實(shí)踐中各地在集體土地抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的環(huán)節(jié)上處理比較混亂：有的將其限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓?zhuān)捎诹魍ㄐ蕴疃鵁o(wú)法成交，使抵押物處置長(zhǎng)年懸而未決；有的需將集體土地征用為國(guó)有土地，再辦理土地出讓手續(xù)，抵押物經(jīng)拍賣(mài)后扣除各種費(fèi)用已所剩無(wú)幾；有的更是以法律無(wú)明文規(guī)定為由，完全不認(rèn)可集體土地使用權(quán)抵押的法律效力，使抵押權(quán)完全落空。因此，商業(yè)銀行應(yīng)嚴(yán)格遵循“安全性”和“物權(quán)法定”原則，充分考慮法律和政策上的特殊規(guī)定，以現(xiàn)有法律為唯一依據(jù)，謹(jǐn)慎開(kāi)展集體土地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，確保抵押權(quán)種類(lèi)、權(quán)屬、主體以及抵押合同的成立、登記等環(huán)節(jié)上毫無(wú)瑕疵，避免遭到法律的否定評(píng)價(jià)，威脅到信貸資產(chǎn)的安全。

(二)加強(qiáng)法律審查，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)防范關(guān)口前移。一是加強(qiáng)對(duì)抵押物種類(lèi)和權(quán)屬的審查。在抵押物的種類(lèi)上，集體土地能夠作為抵押物的僅限于“四荒”土地使用權(quán)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的廠房等建筑物及其所占用的集體土地使用權(quán)兩種，除此之外的其他集體財(cái)產(chǎn)均不能設(shè)定抵押，否則將因違反“物權(quán)法定”原則而導(dǎo)致抵押無(wú)效。在抵押物的權(quán)屬上，擬抵押財(cái)產(chǎn)應(yīng)由抵押人所有或有權(quán)使用，其中，“四荒”土地使用權(quán)的權(quán)屬憑證為使用人與土地所屬集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂的《承包合同書(shū)》和《集體土地所有證》；鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的廠房等建筑物及其所占用的集體土地使用權(quán)的權(quán)屬憑證分別為房管部門(mén)核發(fā)的《房產(chǎn)證》和土地部門(mén)核發(fā)的《集體土地使用證》。二是加強(qiáng)對(duì)抵押人主體資格的審查。集體土地與其他財(cái)產(chǎn)相比，具有一個(gè)非常鮮明的特性，即所有權(quán)與使用權(quán)相分離，其中，“四荒”土地使用權(quán)的所有權(quán)人為土地所屬集體經(jīng)濟(jì)組織，而使用權(quán)人為“四荒”土地承包人，法律允許抵押的“四荒”土地使用權(quán)實(shí)際上是一種承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，因此設(shè)定抵押時(shí)，抵押人應(yīng)為“四荒”土地承包人。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的廠房等建筑物所占用的集體土地，其所有權(quán)人為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)所屬集體經(jīng)濟(jì)組織，而其使用權(quán)人為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)，以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的廠房等建筑物所占用的集體土地使用權(quán)設(shè)定抵押時(shí)，抵押人應(yīng)為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)。如混淆了抵押人的主體資格，以集體經(jīng)濟(jì)組織為抵押人，則構(gòu)成民法上的無(wú)權(quán)處分，將導(dǎo)致抵押合同成為效力待定合同，如不能征得實(shí)際使用權(quán)人的同意，則抵押合同不產(chǎn)生法律效力。

(三)辦妥抵押權(quán)成立的要件，確保抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)。一是抵押合同的簽訂要取得所有者同意的證明。與一般抵押合同相比，集體土地具有所有權(quán)與使用權(quán)相分離的特性。因此，現(xiàn)行《擔(dān)保法》和原國(guó)家土地管理局《關(guān)于土地使用權(quán)抵押登記有關(guān)問(wèn)題的通知》(〔1997〕國(guó)土〔籍〕字第2號(hào))特別在抵押合同簽訂環(huán)節(jié)規(guī)定了“所有者同意”的前置程序：以承包方式取得的荒山、荒地、荒丘、荒灘等荒地的集體土地使用權(quán)抵押的，應(yīng)提交該集體土地所有者同意抵押的證明；以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)廠房等建筑物涉及集體土地使用權(quán)抵押的，應(yīng)提交集體土地所有者同意抵押的證明，否則，抵押合同將因欠缺法定程序而成為效力待定合同，如再無(wú)法補(bǔ)辦上述證明，則抵押合同不產(chǎn)生法律效力。二是嚴(yán)格按規(guī)定辦妥抵押登記手續(xù)。《擔(dān)保法》第三十六條第三款規(guī)定：“以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)抵押”，按照該立法的本意并結(jié)合《擔(dān)保法》確定的“地隨房走，房隨地走”原則，此時(shí)只需到房管部門(mén)辦理廠房等建筑物抵押登記手續(xù)即可，其抵押登記的效力自然延伸至其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)。但根據(jù)原國(guó)家土地管理局《農(nóng)村集體土地使用權(quán)抵押登記的若干規(guī)定》(〔1995〕國(guó)土〔籍〕字第134號(hào))“以鄉(xiāng)村企業(yè)集體土地使用權(quán)抵押的，必須到土地管理局辦理抵押登記”。因此，建議實(shí)踐中以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，應(yīng)同時(shí)到房管與土地管理部門(mén)辦理抵押登記，避免產(chǎn)生不必要的糾紛。

(四)加強(qiáng)調(diào)研與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，制定詳細(xì)的操作規(guī)程和風(fēng)險(xiǎn)防范措施。集體土地由于受到國(guó)家土地政策的嚴(yán)格管制，致使其流通性較差，抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)缺乏可預(yù)測(cè)性。雖然在實(shí)踐中，集體土地使用權(quán)超越法律的流轉(zhuǎn)已屢見(jiàn)不鮮，但這一現(xiàn)狀的既存性及其經(jīng)濟(jì)合理性并不能掩蓋其非法性。因此，在這種情況下，集體土地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)目前還難以形成一種成熟可控的業(yè)務(wù)品種，商業(yè)銀行應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)守安全性原則，結(jié)合分支機(jī)構(gòu)所在地司法機(jī)關(guān)及土地、房管部門(mén)在辦理集體土地使用權(quán)抵押事務(wù)的操作規(guī)則，開(kāi)展詳盡的調(diào)研與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并因地制宜地制定業(yè)務(wù)操作規(guī)程和風(fēng)險(xiǎn)防范措施，最大幅度地控制風(fēng)險(xiǎn)，保障信貸資金的安全。

(作者單位：興業(yè)銀行)