一、美國(guó)財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系簡(jiǎn)介

美國(guó)政府的績(jī)效管理側(cè)重于對(duì)項(xiàng)目實(shí)行系統(tǒng)的評(píng)價(jià)，并將績(jī)效評(píng)價(jià)與項(xiàng)目預(yù)算緊密結(jié)合，改進(jìn)了預(yù)算管理。1993年，美國(guó)國(guó)會(huì)頒布了《政府績(jī)效與結(jié)果法案》(GPRA)?！墩?jī)效與結(jié)果法案》不同于其他預(yù)算管理文件，其突出之處在于：它是一部法案，而其它的規(guī)定都是以總統(tǒng)直接授權(quán)的形式實(shí)施的?！墩?jī)效與結(jié)果法案》要求：所有聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)必須向總統(tǒng)預(yù)算辦公室提交戰(zhàn)略計(jì)劃；所有聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)必須在每一個(gè)財(cái)政年度編制年度績(jī)效計(jì)劃，設(shè)立明確的績(jī)效目標(biāo)；總統(tǒng)預(yù)算辦公室在各部門的年度績(jī)效計(jì)劃的基礎(chǔ)上編制總體的年度績(jī)效計(jì)劃，為總統(tǒng)預(yù)算的一部分，各部門的預(yù)算安排應(yīng)與其績(jī)效目標(biāo)相對(duì)應(yīng)，并提交給議會(huì)審議；聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)須向總統(tǒng)和議會(huì)提交年度績(jī)效報(bào)告，對(duì)實(shí)際績(jī)效結(jié)果與年度績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行比較。年度績(jī)效報(bào)告必須在下一個(gè)財(cái)政年度開始后的6個(gè)月內(nèi)提交。同時(shí)，賦予項(xiàng)目管理者適當(dāng)?shù)墓芾頇?quán)限，使項(xiàng)目管理者對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)行及實(shí)際績(jī)效要擔(dān)負(fù)更加明確、具體的責(zé)任。為檢驗(yàn)上述各項(xiàng)要求的實(shí)際效果，《政府績(jī)效與結(jié)果法案》還確定了一些試點(diǎn)項(xiàng)目。通過試點(diǎn)項(xiàng)目，檢測(cè)績(jī)效措施是否有效，明確年度績(jī)效計(jì)劃和績(jī)效報(bào)告的結(jié)構(gòu)，解釋、說(shuō)明項(xiàng)目是否達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo)，檢測(cè)項(xiàng)目管理者及其雇員是否具有適當(dāng)?shù)墓芾頇?quán)限并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

在此基礎(chǔ)上，預(yù)算管理部門和預(yù)算單位又制定了大量的制度與辦法，保證《政府績(jī)效與結(jié)果法案》的有效實(shí)施。這些制度與辦法包括參議院政府事務(wù)委員會(huì)關(guān)于《政府績(jī)效與結(jié)果法案》的報(bào)告、總統(tǒng)管理及預(yù)算辦公室(OMB)提出的《通用績(jī)效指標(biāo)》等。這一系列的制度保證了美國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的有效開展。

二、美國(guó)財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系概況

美國(guó)的財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系主要有兩方面的內(nèi)容，一是通用績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，這是以成果為導(dǎo)向的項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)條件；二是項(xiàng)目評(píng)價(jià)體系(PART)，這一體系包括了通用績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，它是美國(guó)實(shí)行預(yù)算與績(jī)效一體化的管理制度重要內(nèi)容。

(一)通用績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)

由于不同行業(yè)與部門的財(cái)政項(xiàng)目支出具有比較強(qiáng)的專業(yè)性，要制定出一套適用于所有行業(yè)與部門的財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是不現(xiàn)實(shí)的。美國(guó)的做法是由OMB和預(yù)算用款部門合作，根據(jù)不同部門所承擔(dān)的不同的聯(lián)邦支出項(xiàng)目制定通用的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。

美國(guó)總統(tǒng)管理及預(yù)算辦公室主任Mitch Daniels2002年在《致行政機(jī)關(guān)和部門負(fù)責(zé)人的備忘錄》中強(qiáng)調(diào)，在編制2004財(cái)年的聯(lián)邦預(yù)算規(guī)劃工作中，將繼續(xù)強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的效益，OMB已經(jīng)從各方面努力，選出一部分項(xiàng)目并對(duì)這些項(xiàng)目的指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。這些項(xiàng)目將在2002年夏季接受詳細(xì)的封閉審查并進(jìn)入秋季決策程序。OMB派出代表與各預(yù)算用款部門聯(lián)系，討論項(xiàng)目的確定和評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇，并為一些政府職能交叉的重要項(xiàng)目制定評(píng)價(jià)的指標(biāo)。

OMB在開發(fā)與設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，注重以聯(lián)邦支出項(xiàng)目的功能為分類的標(biāo)準(zhǔn)，即在由幾個(gè)不同的部門承擔(dān)同一或者相近職能的支出項(xiàng)目的時(shí)候，制定適用于幾個(gè)部門的通用績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。例如，幾個(gè)部門都執(zhí)行著旨在預(yù)防或減輕水災(zāi)給居民帶來(lái)?yè)p失的項(xiàng)目。這些項(xiàng)目可以通過比較其保護(hù)生命和財(cái)產(chǎn)的效率來(lái)衡量。這種衡量不能完全決定一個(gè)項(xiàng)目是否有效，一種比較也不意味著這個(gè)項(xiàng)目就一定比另一個(gè)好。但是，這種衡量有助于發(fā)現(xiàn)重要問題，幫助管理者改進(jìn)項(xiàng)目的某些方面，這些信息還可以在決策時(shí)應(yīng)用，指導(dǎo)資金的使用和提高某些項(xiàng)目的績(jī)效。2002年，OMB為五個(gè)跨部門的政府職能開發(fā)通用績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，這些職能是：低收入住房援助、職業(yè)培訓(xùn)與就業(yè)、荒地火情管理、減輕水災(zāi)以及災(zāi)害保險(xiǎn)。比如職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)這一職能，它涉及到勞工部、住房和城市發(fā)展部、教育部、老兵事務(wù)部和內(nèi)務(wù)部。如果每個(gè)部門都各自設(shè)計(jì)一套績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，則最終的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果可能無(wú)法在不同部門之間進(jìn)行比較與衡量。因此，OMB發(fā)揮其協(xié)調(diào)功能，與這些部門合作制定出了針對(duì)這一職能的項(xiàng)目支出的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，其基本衡量方法是用于得到工作或進(jìn)入高等教育的人均項(xiàng)目總成本。針對(duì)這一職能而設(shè)計(jì)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)主要包括：(1)找到工作。這一指標(biāo)主要內(nèi)涵是找到工作方面是否有效，有關(guān)機(jī)構(gòu)要報(bào)告是否找到工作的衡量方法，以及由他們或由受益者搜集的信息，以確定存在哪些數(shù)據(jù)，如何衡量就業(yè)及就業(yè)的時(shí)間，有多大比例的項(xiàng)目參加者在離開時(shí)找到了工作。(2)項(xiàng)目參加者得到證書或?qū)W位。這是項(xiàng)目成果的過渡性指標(biāo)，即以后可以找到更好的工作或更高的收入方面是否有效。(3)得到的收入。衡量項(xiàng)目對(duì)參加者在參加項(xiàng)目培訓(xùn)后的收入方面是否有效，盡管找到工作有很多好處，但如果項(xiàng)目參加者收入并沒有比參加項(xiàng)目培訓(xùn)之間增加，就會(huì)損壞項(xiàng)目關(guān)于改善就業(yè)和收入的長(zhǎng)期目標(biāo)。(4)每一個(gè)工作崗位的項(xiàng)目總成本。這個(gè)效果的衡量就是將項(xiàng)目的年度總成本除以找到工作的人數(shù)或在接受高等教育的人數(shù)。

通常情況下，每一個(gè)職能項(xiàng)目都會(huì)有幾個(gè)關(guān)鍵的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，并且會(huì)比較目標(biāo)值與實(shí)際值之間的差別來(lái)判斷項(xiàng)目完成的情況。以“學(xué)校綜合改革”這一項(xiàng)目為例，下表列出了這一項(xiàng)目的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)的目標(biāo)值與實(shí)際值。

(二)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系的主要內(nèi)容

美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算管理當(dāng)局將前一年的預(yù)算績(jī)效結(jié)果與當(dāng)年的預(yù)算編制工作相聯(lián)系，實(shí)行預(yù)算與績(jī)效一體化，強(qiáng)調(diào)預(yù)算決策以績(jī)效為導(dǎo)向，并于2004財(cái)年引入了項(xiàng)目評(píng)價(jià)體系，以實(shí)現(xiàn)客觀、透明地評(píng)價(jià)政府項(xiàng)目的目的。PART設(shè)計(jì)了一系列問題，通過評(píng)價(jià)項(xiàng)目的目的及設(shè)計(jì)、戰(zhàn)略規(guī)劃、管理、結(jié)果和責(zé)任，從而確定它的整體有效性。PART由近30個(gè)問題組成(問題數(shù)根據(jù)項(xiàng)目類型的不同而不同)，前三個(gè)部分集中于項(xiàng)目目標(biāo)、戰(zhàn)略規(guī)劃編制和管理，采用“是/否”的表格形式，同時(shí)有一個(gè)簡(jiǎn)短的敘述性解釋和相關(guān)的證據(jù)來(lái)支持答案?！笆恰北硎菊w績(jī)效的潛在高水平，“否”表示沒有足夠的證據(jù)，或是項(xiàng)目沒有取得應(yīng)有的績(jī)效。

下表對(duì)PART的四個(gè)部分進(jìn)行簡(jiǎn)單的說(shuō)明，并列舉2004年獲得高分和低分的項(xiàng)目對(duì)PART系統(tǒng)進(jìn)行實(shí)例說(shuō)明。

事實(shí)上，根據(jù)不同職能項(xiàng)目而制定的通用績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是包括在PART的“項(xiàng)目成果”部分的，這一部分是美國(guó)以結(jié)果為導(dǎo)向的項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的核心部分。除項(xiàng)目成果這一部分之外，其他三個(gè)部分也都會(huì)設(shè)計(jì)一系列的指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)項(xiàng)目的執(zhí)行與管理情況。根據(jù)不同項(xiàng)目的特點(diǎn)，每個(gè)部分下面的每個(gè)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)都會(huì)進(jìn)行賦值，以確定其在總績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的權(quán)重。當(dāng)然，科學(xué)的賦值方法是一個(gè)比較復(fù)雜的過程，可以綜合采取層次分析法、專家咨詢法等方法進(jìn)行，這是績(jī)效評(píng)價(jià)計(jì)分方法的問題，本文在此不作深入分析。

三、美國(guó)財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)我國(guó)的借鑒

財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作在相當(dāng)大的程度上受到一國(guó)財(cái)政管理水平的制約，美國(guó)的財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系并不完全適應(yīng)我國(guó)當(dāng)前的財(cái)政支出管理水平的現(xiàn)狀。但是，我國(guó)由當(dāng)前側(cè)重于財(cái)政支出合法性管理過渡到注重支出的績(jī)效性管理是我國(guó)財(cái)政支出管理的發(fā)展趨勢(shì)，而構(gòu)建科學(xué)合理的項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系也是績(jī)效管理的基礎(chǔ)性工作。美國(guó)的財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)我國(guó)借鑒意義主要有以下幾個(gè)方面：

(一)按財(cái)政支出職能不同構(gòu)建不同類別的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)

項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)既需要考慮不同項(xiàng)目之間的專業(yè)性，又需要兼顧相似項(xiàng)目之間的通用性與可比性，美國(guó)以財(cái)政項(xiàng)目支出職能為分類標(biāo)準(zhǔn)的做法就能達(dá)到這一要求。我國(guó)財(cái)政支出分類方法體系中的按財(cái)政支出功能分類的方法與這種分類方法比較接近。我國(guó)在制定項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的過程中，可以考慮按目前的以財(cái)政支出功能分類的方法，將多個(gè)預(yù)算部門發(fā)生的、同一類項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)統(tǒng)一起來(lái)，使項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果具有橫向的可比性。如基本建設(shè)支出，很多部門都會(huì)涉及這一支出項(xiàng)目，如果各個(gè)部門制定的這一支出項(xiàng)目的評(píng)價(jià)指標(biāo)各不相同，則會(huì)使得評(píng)價(jià)結(jié)果失去橫向可比性。

(二)統(tǒng)一組織、分工合作制定指標(biāo)

以支出項(xiàng)目功能為分類標(biāo)準(zhǔn)，就需要由財(cái)政預(yù)算部門統(tǒng)一組織各預(yù)算部門制定評(píng)價(jià)指標(biāo)。美國(guó)的OMB就是美國(guó)項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)制定的組織與協(xié)調(diào)單位。我國(guó)可以考慮由財(cái)政部門內(nèi)設(shè)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)部門負(fù)責(zé)，組織與協(xié)調(diào)各項(xiàng)目支出的實(shí)施單位制定績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，這樣就能保證績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的統(tǒng)一性與橫向可比性。同時(shí)，由于項(xiàng)目支出的復(fù)雜性，往往同一類支出項(xiàng)目在不同的部門也具有不同的特點(diǎn)，完全統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系也許并不能反映不同部門項(xiàng)目支出的個(gè)性特征。因此，可以考慮由財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)部門與不同的部門合作，在統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上再制定一些反映不同部門特點(diǎn)的補(bǔ)充性的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。但這種補(bǔ)充性的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)必須納入財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)部門的規(guī)劃與統(tǒng)一管理之中。

(三)注重項(xiàng)目支出全過程績(jī)效管理

項(xiàng)目支出從規(guī)劃、立項(xiàng)到執(zhí)行、結(jié)項(xiàng)有一個(gè)復(fù)雜的過程，特別是大型的支出項(xiàng)目，往往涉及面廣，耗用時(shí)間長(zhǎng)，為了保證項(xiàng)目最終績(jī)效水平，往往需要從項(xiàng)目規(guī)劃、立項(xiàng)開始就進(jìn)行嚴(yán)格的以績(jī)效為導(dǎo)向的全過程預(yù)算管理。這就需要將項(xiàng)目支出的規(guī)劃、設(shè)計(jì)以及管理過程都納入到績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中來(lái)。前述的美國(guó)項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系體現(xiàn)了美國(guó)的項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)是一種全過程的績(jī)效管理方式。我國(guó)項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系也應(yīng)該借鑒美國(guó)的項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的做法，改變目前只注重對(duì)項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果評(píng)價(jià)的做法，從項(xiàng)目設(shè)計(jì)、規(guī)則與立項(xiàng)開始，直到項(xiàng)目實(shí)施、結(jié)項(xiàng)，進(jìn)行全過程的績(jī)效管理，只有這樣才能為項(xiàng)目支出的最終績(jī)效水平提供有力的保障。

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(作者單位：湖南瑞翔新材料股份有限公司)