摘要：中國民航業(yè)因其特殊性和重要性在我國市場經(jīng)濟(jì)體制改革中扮演著十分重要的角色。自1980年開始市場化改革以來，我國民航業(yè)取得了巨大發(fā)展，但同時卻仍然存在著諸多問題。此外，WTO關(guān)于航空運輸業(yè)在一定時間內(nèi)達(dá)到完全開放的要求，又使其進(jìn)一步發(fā)展面臨新的挑戰(zhàn)。鑒于此，本文通過對我國民航業(yè)市場化改革基本目標(biāo)和內(nèi)容的再認(rèn)識，針對現(xiàn)階段改革存在的不足，做了深入思考并提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵字：民航；市場化改革；壟斷；自然壟斷；

一、我國民航業(yè)市場化主要進(jìn)程回顧

我國民航業(yè)市場化發(fā)展始于1980年的企業(yè)化改革，發(fā)展至今，經(jīng)歷了相當(dāng)長的改革探索階段。概括起來，我國民航業(yè)的發(fā)展大致有以下幾個主要階段：

第一階段——航空管理的軍事化(1980年以前)。此期間，民航管理體制實行部隊建制，并由中央政府完全控制和壟斷。

第二階段——管理體制的非軍事化改革(1980—1987年)。首先是民航的管理體制脫離了軍事建制，國家成立了民用航空管理局，但仍未擺脫政企合一的體制架構(gòu)。民航運輸業(yè)始終維持著政企合一體制下的國家壟斷。

第三階段——企業(yè)化改革和放開競爭。1987年1月30日，國務(wù)院批準(zhǔn)民航局《關(guān)于民航系統(tǒng)管理體制改革方案和實施步驟的報告》?？傮w思路是政企分設(shè)和放開競爭，將飛行運輸從民航局分離出來，設(shè)立多家航空公司，并允許有條件的地方成立航空公司。同時放松對進(jìn)入的監(jiān)管，進(jìn)行精簡政府管理機(jī)構(gòu)和管理層次的改革，并對機(jī)場和航務(wù)實施分開管理。

第四階段——1992年經(jīng)國家批準(zhǔn)，組建了以國際、東方和南方航空公司為核心的民航企業(yè)集團(tuán)。同時，經(jīng)過試點，上海虹橋機(jī)場下放地方，機(jī)場屬地化改革從此拉開。

第五階段——2002年10月，原直屬中國民航總局的9家航空公司和4家服務(wù)保障企業(yè)聯(lián)合重組為三大運輸集團(tuán)公司(中國航空集團(tuán)公司、中國東方航空集團(tuán)公司、中國南方航空集團(tuán)公司)和三大服務(wù)保障集團(tuán)公司(中國民航信息集團(tuán)公司、中國航空油料集團(tuán)公司、中國航空器材進(jìn)出口集團(tuán)公司)。

第六階段——2003年，我國民航也進(jìn)行了機(jī)場管理體制改革，民航總局將除北京國際機(jī)場和西藏自治區(qū)民用機(jī)場外的所有機(jī)場移交給地方政府管理。同時，變原先的“民航總局—地區(qū)管理局—省(市、區(qū))局”三級管理體制為“民航總局—地區(qū)管理局”兩級制，并形成了“總局空管局—地區(qū)空管局—空管中心(站)”的三級管理與運營的體制框架。

第七階段——2005年3月11日，印有“奧凱航空”標(biāo)志的波音737飛機(jī)在天津濱海國際機(jī)場飛上藍(lán)天，標(biāo)志著我國民航業(yè)對民營資本的放開市場準(zhǔn)入。截至2006，我國民航業(yè)除了三大國有航空公司之外，共有民營航空公司5家，中外合資航空公司6家，以往國有企業(yè)壟斷市場的局面已經(jīng)有所改變。

二、現(xiàn)階段我國民航業(yè)市場化改革中存在的問題

自1980年開始實行市場化改革以來，我國民航業(yè)得到了較快的發(fā)展。企業(yè)化改革重組、民營和外來資本的進(jìn)入、價格市場的形成等都給民航業(yè)帶來了巨大的生機(jī)。同時，2008年北京奧運會以及2010年上海世博會都是擺在我國民航業(yè)面前的“大蛋糕”。但是，目前既是黃金發(fā)展期，又是矛盾凸顯期。有跡象表明，現(xiàn)期我國民航業(yè)主要存在開放程度不高、壟斷成分明顯、價格機(jī)制形成不合理以及企業(yè)國際化戰(zhàn)略落后等問題，具體如下：

(一)市場開放程度不高

民航業(yè)是一個高資本、高技術(shù)、高風(fēng)險行業(yè)，資金需求規(guī)模巨大。而重組后國內(nèi)三大航空集團(tuán)的資產(chǎn)負(fù)債率仍達(dá)80%左右，已無法從銀行獲得更多的貸款來拓展業(yè)務(wù)，資金短缺成為民航業(yè)發(fā)展的一大“瓶頸”。

于是，在2005年，國家民航總局頒布并施行了《國內(nèi)投資民用航空規(guī)定(試行)》，力圖使民航投資主體多元化。而奧凱、春秋、東星、吉祥等民營航空公司的成立也確實在一定程度上活躍了市場。但是，之后的事情確讓有點措手不及。奧凱航空被迫放棄廉價策略，春秋航空被迫加征燃油費，東星航空被指責(zé)違規(guī)操作。同時，不難發(fā)現(xiàn)，所謂的開放僅僅限于民航運營商。位于航空產(chǎn)業(yè)鏈前端的航空石油和器材的供銷大權(quán)仍然牢牢掌握在國有的中國航空油料總公司和中國航空器材總公司的手里，更確切的講，在民航總局的手里。

有數(shù)據(jù)顯示，在民航企業(yè)運營成本中，航空石油的購買、航空器材的維護(hù)以及航線的購買占到80%左右，這些“不可改變”的成本成為了航空公司巨大的負(fù)擔(dān)。它們所能做的只是在不到20%的成本比例之內(nèi)賺取利潤，而其中還包括航空人員的培訓(xùn)、聘用等?？梢哉f，市場化開放范圍的限制，直接影響了新進(jìn)航空企業(yè)的發(fā)展，在某種程度上，也制約了更多資本的進(jìn)入。

(二)壟斷成分明顯

在放開市場準(zhǔn)入限制之前，我國的民航業(yè)幾乎完全被國有企業(yè)控制，市場的運行更多地帶有壟斷的色彩。在經(jīng)歷了一定時間的市場化改革之后，部分體制因素被保留了下來。如對航空石油、器材以及航線的控制，國有企業(yè)具有明顯的定價優(yōu)勢。有調(diào)查顯示，美國市場航有價格約為同期中國市場價格的70%。

此外，我國民航業(yè)的發(fā)展還時刻受到了行政壟斷的制約，甚至可以說，這種影響要強(qiáng)于一般自然壟斷行為。所謂行政壟斷，就是指政府及其所屬部門利用行政權(quán)力直接從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營形成的壟斷。2005年就曾經(jīng)發(fā)生了這樣一件事情，民航總局要求下屬的航空公司執(zhí)行“價格聯(lián)盟”策略，其中就包括完善價格協(xié)調(diào)機(jī)制、調(diào)整機(jī)票代理傭金等措施，目的是讓這種航空公司間的價格協(xié)調(diào)機(jī)制幫助航空公司實現(xiàn)利潤。2008年7月1日，民航總局調(diào)整國內(nèi)航線燃油附加費征收標(biāo)準(zhǔn)，800公里以下航線每位旅客由60元提高到80元，800公里(含)以上航線每位旅客由100元提高到150元?？梢哉f，這種政府干預(yù)行為不僅破壞了市場正常的競爭秩序，而且侵害了消費者的利益。

(三)價格形成機(jī)制不完善

競爭性市場的價格形成要完全體現(xiàn)資源的有效配置，市場這個“看不見的手”根據(jù)資源的供給與需求良好地起到了平衡器的作用。雖然我國民航運價管理體制的已經(jīng)進(jìn)行了市場化改革，但航空票價仍然存在著“一放就亂，一統(tǒng)就死”的怪圈。國有航空企業(yè)對價格的統(tǒng)一控制，民營航空企業(yè)低價策略在一定程度上被打壓的現(xiàn)實已經(jīng)很明這方面的問題了——價格不能很好的反應(yīng)市場的變化。有數(shù)據(jù)顯示，我國平均每張機(jī)票占年人均收入的10%-15%，而美國則僅為0.5%。這從一個方面說明了我國民航票價的畸高。另外，民航企業(yè)采用的價格歧視和索取不合理的價格等做法也與價格市場化機(jī)制背道而馳。我們所熟知的“一種票價、多種折扣”辦法，名義上是放松對航空價格的管制，實際上就是典型的價格歧視。同時，春運等航空高峰的存在，為航空公司票價的上漲提供了空間。但是，按理說，旅客的增加，但航空運輸成本沒有因此而增加，航空公司收益只會增加，在這種情況下，索取高額的價格，顯然是不合理的，這是濫用優(yōu)勢地位的表現(xiàn)。

(四)企業(yè)國際化戰(zhàn)略落后

市場化目標(biāo)要求我國民航企業(yè)與國際航空公司的成功對接。在2007年第二次中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對話中，中美雙方就修改2004年中美民用航空運輸協(xié)定議定書、擴(kuò)大兩國航空運輸市場準(zhǔn)入達(dá)成了新的協(xié)議。根據(jù)新協(xié)議，2011年兩國航空貨運市場將過渡到全面開放，2007年至2012年美國至中國東部地區(qū)的客運運力將在2004年協(xié)議的基礎(chǔ)上逐年增加各方共70班/周，中國中部地區(qū)至美國的直達(dá)航空運輸市場也會完全開放。由此看來，加入WTO對我國本土民航企業(yè)提出了更為艱巨的挑戰(zhàn)。但是，在這樣的外部環(huán)境變化中，我國的企業(yè)似乎沒有引起足夠的重視。占有全國民航業(yè)80%的市場份額的三大國有航空公司將過多的精力放在了和國內(nèi)其他企業(yè)的競爭上，如對春秋等民營航空公司低價競爭的控訴。顯然，這是不夠的。面對外資航空企業(yè)在2007年之后的迅猛進(jìn)入，國際化競爭戰(zhàn)略是必需的。如何保住國內(nèi)市場的高占有率，如何與國外航空企業(yè)進(jìn)行有序的競爭，保證國內(nèi)經(jīng)濟(jì)安全健康地運行是擺在各大本土航空公司面前的頭等大事。

三、對我國民航市場化的思考與建議

由于我國的民航業(yè)在開始改革之前一直處于壟斷狀態(tài)，這就注定了其市場化改革的漫長性。雖然，二十多年的改革讓該行業(yè)較之以前取得了很大的發(fā)展，但是，我們也不難看出，現(xiàn)在所謂的市場化仍然沒有達(dá)到民航市場化的預(yù)期要求。開放范圍的特定性、市場運營的壟斷性、票價機(jī)制的不完善性、企業(yè)戰(zhàn)略的落后都限制了民航業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。如果處理不好這些問題，有可能使改革流于形式。所以，針對以上出現(xiàn)的問題，筆者結(jié)合對民航市場化的再認(rèn)識，認(rèn)為我們應(yīng)該從以下幾個方面采取相應(yīng)的措施，以保障改革的有效性、持續(xù)性以及社會主義經(jīng)濟(jì)的健康運行。

(一)市場的進(jìn)一步開放

民航產(chǎn)業(yè)是具有可競爭性的，其產(chǎn)業(yè)鏈上既有壟斷性業(yè)務(wù)，也有可競爭性業(yè)務(wù)，兩者完全可以分割經(jīng)營。對于民航產(chǎn)業(yè)的市場化，我們應(yīng)該盡可能放開所有可競爭部分的業(yè)務(wù)，同時良好協(xié)調(diào)市場和壟斷性業(yè)務(wù)雙方的運行關(guān)系，使市場更具有效率。雖然民航總局已經(jīng)于2005年放開了對民航運營商的進(jìn)入限制，但是，其他方面卻不容樂觀，國有成分牢牢掌握著燃油和機(jī)械原材料的供給，直接影響著民航市場化的更大發(fā)展。有報道稱，中國航空油料總公司等完全壟斷油源和全國機(jī)場的儲供油設(shè)施，實行高出國外市場30%的價格，這正是造成我國航空公司成本居高不下、缺乏競爭力的重要原因之一。所以，放寬投資主體和范圍，將是民航業(yè)實行跨越式發(fā)展的動力來源。如允許中石化、中石油等企業(yè)加入到航空燃油的供給；放開飛機(jī)、航材購買只能通過中國航空器材進(jìn)出口公司的限制，允許航空公司自行承擔(dān)購買和維護(hù)。

(二)政企分開，引導(dǎo)有序競爭

政府的過多行政干預(yù)往往是我國原先的自然壟斷行業(yè)市場化發(fā)展最大的阻力。在我國的某些自然壟斷行業(yè)，政府往往既是市場的監(jiān)督者又是市場的參與者，雙重的職能讓政府在市場調(diào)節(jié)過程中走向無效率，民航產(chǎn)業(yè)實質(zhì)上也不例外。同時，這種政府和私有經(jīng)濟(jì)間的不公平博弈，往往會極大的打擊后者的積極性。有消息表明，在2005年民航準(zhǔn)入放開限制之時，民營資本有大量進(jìn)入的趨勢。但是，過多的政府行政管制直接導(dǎo)致了相關(guān)資本的逃亡。截至2007年，民營資本只有區(qū)區(qū)5家航空公司，10多條國內(nèi)短途航線，而更多的民營資本選擇了觀望的態(tài)勢，這些已經(jīng)很說明問題了。所以，實現(xiàn)政企分離，讓企業(yè)完全充當(dāng)市場決策主體，可以讓市場這個“看不見得手”如實反映市場供求。同時，政府作為市場絕對的監(jiān)督者，協(xié)調(diào)競爭市場有序的運行是產(chǎn)業(yè)市場化的內(nèi)在需求。所以，實現(xiàn)政府和企業(yè)職能獨立性迫在眉睫。

(三)價格機(jī)制逐步完善

對于大部分壟斷行業(yè)，我們討論最多的就是價格問題。在壟斷行業(yè)，廠商是價格的唯一制定者，消費者是價格的接受者，整個價格機(jī)制無法真實地反映市場需求?，F(xiàn)在，雖然我國民航業(yè)壟斷情況已經(jīng)被打破，但是價格形成機(jī)制地不合理性仍然存在。為民航總局所屬的三大國有航空公司不能根據(jù)市場環(huán)境靈活地制定價格，相反，“價格聯(lián)盟”、歧視性價格、索取不合理價格、獨家交易等行為更多了損害了市場運行秩序，侵占了消費者利益。同時，新進(jìn)入的民營航空企業(yè)由于在航線購買和運營成本控制上無法做到與上述三家公司的對等競爭，只能在小份額市場中求生存。它們采用的廉價機(jī)票策略也不能確切反映市場需求，其結(jié)果可能會造成惡性價格競爭。但是，價格戰(zhàn)是市場經(jīng)濟(jì)從幼稚走向成熟的過程中必須經(jīng)歷的陣痛。所以，我們不應(yīng)該單純地打壓低成本民航企業(yè)，而應(yīng)該適度放開國有優(yōu)勢航空公司的決策權(quán)，扶持民營航空企業(yè)的發(fā)展，使整個民航市場在優(yōu)勝劣汰的過程中趨于競爭性，價格形成機(jī)制得到進(jìn)一步的合理化。

(四)產(chǎn)業(yè)全球化戰(zhàn)略的制定

根據(jù)“十一五”規(guī)劃，增強(qiáng)核心競爭力，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是我國民航企業(yè)的首要任務(wù)。但2007年的中美的經(jīng)濟(jì)對話，卻給我國的航空企業(yè)敲響了警鐘。相比于美國航空公司，我國國有大型航空公司在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)、經(jīng)營機(jī)制方面存在差距，并且缺乏對方所具備的商業(yè)獨立性和靈活性，在中轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)、機(jī)票價格、服務(wù)質(zhì)量等方面都存在較大的差距，致使國內(nèi)航空公司難以快速、有效吸收中美航線上的利潤。如何實行國際化戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)移成為了廣大本土民航企業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵部分。筆者通過分析研究，認(rèn)為對整體民航市場進(jìn)行有效的分割將帶來巨大的正效應(yīng)。比如，將國內(nèi)短途的航線交由起步相對較晚的民營航空公司經(jīng)營，利用其有效的廉價策略占有低端市場；而國內(nèi)和國際長途航線則交由實力較為雄厚的三大航空公司經(jīng)營，再加上民營和外來資本有效地引入，企業(yè)的技術(shù)含量將得到提高，服務(wù)質(zhì)量逐漸優(yōu)化，運營成本相對削減，為與外來航公公司的國際化競爭積蓄力量。這樣，通過產(chǎn)業(yè)市場的有序分工，使企業(yè)普遍具有全球化發(fā)展戰(zhàn)略，以整體產(chǎn)業(yè)的國際化抵擋市場的外來侵占。

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(作者單位：浙江工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院)