摘要：在新的歷史時(shí)期，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，以人為本，秉持法治，高揚(yáng)法治精神，對于把握杭州獨(dú)特個(gè)性，傳承弘揚(yáng)杭州文化特色，彰顯城市魅力，促進(jìn)杭州的歷史文化名城建設(shè)、發(fā)展和保護(hù)，具有特別重要的意義。

關(guān)鍵詞：法治化；歷史文化名城；建設(shè)

中圖分類號(hào)：F291 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002—2589（2008）22—26—03

歷史文化是一個(gè)國家和民族群體意識(shí)的載體，是一個(gè)民族綿延的“精神基因”，一座城市的歷史文化，是城市的精髓和靈魂，是激發(fā)城市活力的源泉。杭州是中國七大古都之一，國務(wù)院首批頒布的國家級歷史文化名城，元朝的意大利旅行家馬可波羅在其游記中贊嘆杭州“無可置疑是世界上最美麗華貴的城市”。8000多年的文明史、2200余年的建城史，古城寶貴的歷史資源和深厚的文化積淀，是杭州過去、現(xiàn)在和未來社會(huì)進(jìn)步的源泉，也是現(xiàn)代化城市建設(shè)和發(fā)展的基礎(chǔ)。對于城市建設(shè)發(fā)展中的歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)，存在的各種問題和挑戰(zhàn)，必須以文化戰(zhàn)略的眼光進(jìn)行審視，從全局、宏觀的戰(zhàn)略和發(fā)展角度加以思考和研究，更應(yīng)從法治化角度加以分析解決。因此，在新的歷史時(shí)期，秉持法治，高揚(yáng)法治精神，對于把握杭州獨(dú)特個(gè)性，傳承弘揚(yáng)杭州文化特色，彰顯城市魅力，使杭州的歷史文化名城保護(hù)和現(xiàn)代化城市建設(shè)相輔相成，相得益彰，具有特別重要的意義。

一、 杭州歷史文化名城建設(shè)中的法治化必然性分析

杭州歷史悠久，至今已有2200多年的建城史。自秦設(shè)縣，至南北朝先后設(shè)臨江郡、錢塘郡，隋改錢塘郡為杭州。隋煬帝開鑿運(yùn)河，使杭州成為水居江河之會(huì)、陸介兩浙之間的交通要地，“川澤沃衍，有海陸之饒”。唐代中期，杭州已是“珍異所聚，商賈并輳”的東南大都。吳越定都杭州，保境安民，交通南北，融匯海內(nèi)外，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展。北宋時(shí)期，杭州為路治所，其經(jīng)濟(jì)、文化更加繁榮，西湖山水更加秀麗，時(shí)人譽(yù)杭州為“地有湖山美，東南第一州”。南宋定都杭州，大批北方人口流寓徙居杭州。據(jù)咸淳《臨安志》記載，當(dāng)時(shí)臨安府人口已達(dá)124萬之眾。在南宋治杭的150多年間，南宋朝廷還著力進(jìn)行市政建設(shè)，營造宮殿和官署，擴(kuò)建城墻，修筑道路，整治河道，疏浚西湖，建造園林，使杭州不僅成為國內(nèi)最繁盛的商業(yè)都市和對外貿(mào)易口岸，成為聞名海外的旅游勝地，同時(shí)也為杭州成為國家級的歷史文化名城奠定了堅(jiān)實(shí)的歷史基礎(chǔ)。

時(shí)遷鼎革，煙云幾度，近世國運(yùn)多舛，杭州這座歷史文化名城，也多次遭戰(zhàn)火侵襲。當(dāng)代杭州的建設(shè)發(fā)展中，由于法制的缺失，也多教訓(xùn)。

（一）城市規(guī)劃政策導(dǎo)向的多變，城市建設(shè)失調(diào)，城市特色銷蝕

城市規(guī)劃作為政策干預(yù)的主要手段，無論在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)還是在市場經(jīng)濟(jì)體制下，都對城市的發(fā)展建設(shè)起著控制和引導(dǎo)作用。杭州自解放以來，曾多次對城市總體規(guī)劃進(jìn)行過編修，總體規(guī)劃確定的城市戰(zhàn)略方針以及城市性質(zhì)職能，對杭州區(qū)位內(nèi)的空間結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了較大影響。五十年代初期，在當(dāng)時(shí)蘇聯(lián)專家的幫助指導(dǎo)下，杭州城市的性質(zhì)被確定為“風(fēng)景休療養(yǎng)城市”。由此而產(chǎn)生的結(jié)果是，在西湖周邊的群山和風(fēng)景區(qū)內(nèi)，一瞬間出現(xiàn)了大量的以休養(yǎng)、療養(yǎng)為主要功能的建筑物。1958年前后，根據(jù)當(dāng)時(shí)的特定形勢，杭州又被確定為“綜合性工業(yè)城市”。杭州鋼鐵廠、杭州重型機(jī)械廠等一大批重工業(yè)企業(yè)隨即在半山等地崛起。以后在以“工業(yè)化和旅游并重”發(fā)展方針的指導(dǎo)下，杭州在發(fā)展旅游業(yè)的同時(shí)，又逐步形成了以機(jī)械電子、紡織絲綢、化工醫(yī)藥和輕工食品為支柱的輕工業(yè)產(chǎn)業(yè)。直至1983年，國務(wù)院批準(zhǔn)下達(dá)的杭州城市總體規(guī)劃，才最終把杭州的城市性質(zhì)確定為省會(huì)城市，全國重點(diǎn)風(fēng)景旅游城市和歷史文化名城。幾度滄桑，政策導(dǎo)向的多變易變，使杭州城市建設(shè)失調(diào)，城市歷史文化特色銷蝕。

（二）新城建設(shè)和舊城保護(hù)之間的偏頗，文化符號(hào)凋零，城市精神衰落

在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善市區(qū)居民住房條件的雙重壓力下，1986年，杭州提出了“住宅建設(shè)實(shí)行改造舊城與建設(shè)新區(qū)相結(jié)合，以改造舊城為主”的城建方針。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，到1999年底經(jīng)審批許可拆遷的舊房面積為670.21萬平方米，其中1999年度拆除舊房119萬平方米，拆遷居民（單位）1.24萬戶。

在市場效益和經(jīng)濟(jì)理性主義的驅(qū)動(dòng)下，保護(hù)與發(fā)展，成為一枚硬幣的兩個(gè)方面，杭州古城和歷史街區(qū)被逐漸蠶食，保護(hù)線劃到那里，幾乎拆除線也就劃到了那里。在“舊城改造”的旗號(hào)下，由于違反城市規(guī)劃、文物保護(hù)、歷史文化名城保護(hù)的原則和法規(guī)，致使一些歷史街區(qū)被改造得面目全非，快速消失，許多不可再生的歷史文化遺產(chǎn)遭到毀滅性的破壞，尤其是在歷史街區(qū)、傳統(tǒng)民居、傳統(tǒng)店面整片成片的消失，文化符號(hào)凋零，城市精神衰落。這種“發(fā)展性破壞”，令我們扼腕頓首，欷噓長嘆，更令我們深刻反省和警示。

二、 法治化：杭州歷史文化名城建設(shè)的策略選擇

法治是一個(gè)以法律為主導(dǎo)的有序化的社會(huì)，依法治國，“依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，保證國家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。”是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，也是我們建設(shè)發(fā)展歷史文化名城的策略選擇與訴求。

（一）以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，強(qiáng)化以人為本的歷史文化名城建設(shè)價(jià)值理念

科學(xué)發(fā)展觀是指導(dǎo)我們當(dāng)代中國特色社會(huì)主義事業(yè)的核心思想，其第一要素是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。建設(shè)歷史文化名城、提升文化軟實(shí)力，是政治責(zé)任、歷史責(zé)任，也是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要舉措；同時(shí)，歷史文化名城建設(shè)是一個(gè)在積累中發(fā)展，在發(fā)展中創(chuàng)新的漸進(jìn)過程，這里面需要研究的問題很多，需要做的工作也很多，必須堅(jiān)持以人為本，堅(jiān)持全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展和統(tǒng)籌兼顧的工作方法，防止和警惕急功近利的思想，充分考慮市情，以科學(xué)務(wù)實(shí)的態(tài)度扎實(shí)推進(jìn)。

“所謂法治，即是以某種穩(wěn)定的制度模式去限制、監(jiān)控這些統(tǒng)治者或政治權(quán)威們的權(quán)力，以張揚(yáng)(個(gè)人)是社會(huì)、國家、群體之本———本原、本身、目的的價(jià)值理念。亦即說，‘以人為本’的法治當(dāng):①以全體公民的意志為法律條設(shè)。②重在保障個(gè)人權(quán)利、自由。③因之必須重點(diǎn)設(shè)防政治權(quán)威的權(quán)力。”[1]1人是目的，人是主體，法治化城市為人而生，為人而存，必須高揚(yáng)人的主體性精神。在我國當(dāng)下的法治實(shí)踐中，工具主義色彩依然濃重。歷史文化名城建設(shè)必須堅(jiān)持以人為本，造福于民，把最廣大人民的根本利益實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好是歷史文化名城建設(shè)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。千方百計(jì)地滿足人民群眾的精神文化需求。必須實(shí)行保護(hù)性開發(fā)戰(zhàn)略，加大發(fā)掘和保護(hù)力度，搞好文化生態(tài)建設(shè)。以保護(hù)傳統(tǒng)文化和文化資源為重點(diǎn)，推動(dòng)文化建設(shè)的持續(xù)發(fā)展。

古人云：托物寄情，托物寄史。從河流山脈、地形地貌、樹林草地，到歷史街道、文化古跡、傳統(tǒng)民居，再到傳統(tǒng)技能、風(fēng)俗習(xí)慣、文化情操等。這些都是形成一個(gè)城市記憶的有力物證。文化遺產(chǎn)，往往是一座城市文化價(jià)值的重要體現(xiàn)。這些文化遺產(chǎn)存留在城市的空間中，融合在人們的生活中，對城市的風(fēng)貌，人們的行為起著無法替代的作用，潛移默化地形成一種城市文化。同時(shí)，必須加強(qiáng)立法，加大非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)。如城市聲音：戲劇、方言等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，它們可以代表很多人對這座城市的感情；那些叫賣、說唱、吵鬧、喧嘩代表著城市的活力和表達(dá)方式，它既是一種美學(xué)，也是一種社會(huì)觀察。留住這些聲音，穿越時(shí)空，后世的我們，仿佛瞥見了先民在此繁衍生息的身影，瞥見了那一線耀眼的文明曙光。

文化遺產(chǎn)積淀和凝聚著豐富的文化內(nèi)涵，成為反映人類過去生存狀態(tài)，人類的創(chuàng)造力以及人與環(huán)境關(guān)系的有力物證，成為城市文明的紀(jì)念碑，無法復(fù)制的特征又使它們具有不可再生的唯一性特征。同時(shí)歷史賦予它們一種難得的文化價(jià)值，這種文化價(jià)值可以轉(zhuǎn)化為寶貴的文化資源，對現(xiàn)代城市精神生活的許多方面都有積極影響。英國學(xué)者費(fèi)爾頓在其《歷史建筑的保護(hù)》一書中，把文物建筑的這些價(jià)值歸納為三個(gè)方面：即，情感價(jià)值，包括奇觀，認(rèn)同性，延續(xù)性，精神的和象征的作用；文化價(jià)值，包括文獻(xiàn)價(jià)值，歷史價(jià)值，考古價(jià)值，美學(xué)和象征性的價(jià)值，建筑學(xué)的價(jià)值，市容風(fēng)景和生態(tài)學(xué)的價(jià)值，科學(xué)價(jià)值；使用價(jià)值，包括功能價(jià)值，經(jīng)濟(jì)價(jià)值，社會(huì)價(jià)值，政治價(jià)值。文物古跡所具有的這些價(jià)值，使富有遺跡的城市，即所謂“歷史性城市”，宛如活的歷史博物館，城市的歷史文化，從城市規(guī)劃的布局形式，到宏偉的建筑和精美的藝術(shù)品，人類歷史上的每一個(gè)腳印，科學(xué)、藝術(shù)和技術(shù)上的每一次進(jìn)步，都在這里留下他們的痕跡。歷史性城市，凝結(jié)了一代又一代居民的思想、智慧、生活氣息，它們訴說著城市的歷史和文化，同時(shí)也很好地體現(xiàn)了城市文化的傳承。

（二）進(jìn)一步完善、健全歷史文化名城保護(hù)的法律法規(guī)體系，提升立法的質(zhì)量和效益

法律是現(xiàn)代社會(huì)行為的依據(jù)，制度是行為的約束和規(guī)范機(jī)制，歷史文化名城的建設(shè)發(fā)展離不開制度層面的建設(shè)，歷史文化名城的保護(hù)更需要相應(yīng)的法律保障。

文化遺產(chǎn)是國家不可再生的重要資源，是城市綜合實(shí)力的重要組成部分，在現(xiàn)有立法的基礎(chǔ)上，以對歷史負(fù)責(zé)，對名城負(fù)責(zé)的高度，結(jié)合本地名城保護(hù)的實(shí)際，積極探索適合區(qū)域特質(zhì)的保護(hù)策略，把杭州社會(huì)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略、城市道路布局、城市設(shè)計(jì)等統(tǒng)籌兼顧，把文物古跡、歷史地段、歷史風(fēng)貌、歷史文化等從城市整體發(fā)展的角度出發(fā)，采取區(qū)域整體保護(hù)和單體保護(hù)相結(jié)合的點(diǎn)、線、片的保護(hù)方式，有選擇地劃定歷史文化保護(hù)區(qū)，進(jìn)行分層、有重點(diǎn)的保護(hù)，在空間上組成一個(gè)體系，使之保持城市鮮明的特色，進(jìn)一步完善、健全歷史文化名城保護(hù)的法律法規(guī)體系。同時(shí)，加強(qiáng)立法的調(diào)查研究和規(guī)劃預(yù)測，改進(jìn)創(chuàng)新立法的方案和程序，更加注重于提升立法的質(zhì)量和效益，細(xì)化保護(hù)規(guī)劃。

（三）深化法制的宣傳教育，激發(fā)城市公眾的歷史文化名城保護(hù)意識(shí)

目前，在歷史文化名城的建設(shè)發(fā)展和保護(hù)中，城市公眾的參與方式是被動(dòng)思維，而不是積極主動(dòng)的。由于沒有足夠的內(nèi)在動(dòng)力和信息，公眾和政府不是互動(dòng)的關(guān)系，他們常常由于角色的局限和教育水平以及信息不對稱而被誤導(dǎo)。而且，在許多情況下，參與者只是“質(zhì)詢者”，甚至只是“裝飾品”，所謂民主的“秀物”。公眾參與的介入滯后，使得公眾沒有機(jī)會(huì)參與歷史文化名城的建設(shè)、發(fā)展和保護(hù)決策的全過程，與政府不具有連續(xù)互動(dòng)的關(guān)系。對公眾力量進(jìn)行宣傳教育可以激發(fā)公眾的保護(hù)意識(shí)，但只有讓公眾自覺參與其中，才能使歷史文化名城的建設(shè)發(fā)展和保護(hù)有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

只有尊重人民主體地位，發(fā)揮人民首創(chuàng)精神，充分肯定和尊重人的主體地位、把人作為社會(huì)發(fā)展的價(jià)值主體的前提，才能推動(dòng)文化與經(jīng)濟(jì)的和諧統(tǒng)一與融合發(fā)展。文化建設(shè)從根本上說是人的建設(shè)，科學(xué)地處理好城市發(fā)展與人文生態(tài)保護(hù)之間的關(guān)系，從而強(qiáng)化城市人文生態(tài)保護(hù)意識(shí)。

堅(jiān)持群眾路線是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，是我們黨的事業(yè)不斷從勝利走向勝利的重要法寶，在新的歷史時(shí)期，這一優(yōu)良傳統(tǒng)不是要削弱而是要加強(qiáng)，在歷史文化名城的建設(shè)發(fā)展和保護(hù)中，必須堅(jiān)持走群眾路線，要堅(jiān)決擯棄領(lǐng)導(dǎo)干部說了算的現(xiàn)象，既要尊重文物和規(guī)劃方面專家的意見，但是也不能因此否定群眾在舊城改造中很多好的意見、建議，要自覺聽取群眾意見，吸收群眾智慧，接受輿論監(jiān)督。規(guī)劃和建設(shè)須通告公眾，廣泛開展調(diào)查和聽證，讓公眾分享決策權(quán)力，分享鑒定權(quán)，消解城市規(guī)劃中的精英決策模式“隨意性、偶然性等非程序化”的弊端。增強(qiáng)市民的法律意識(shí)，培植主體性與責(zé)任感、使命感。著力向廣大群眾宣傳歷史文化名城建設(shè)保護(hù)有關(guān)的法律和地方性法規(guī)，使之明確保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)對國家對地方對自己都有益處，是自己義不容辭的職責(zé)。

（四）創(chuàng)新歷史文化名城的建設(shè)模式，建立規(guī)范、有效的歷史文化名城建設(shè)機(jī)制

推進(jìn)歷史文化名城建設(shè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，創(chuàng)新歷史文化名城的建設(shè)模式，建立規(guī)范、有效的歷史文化名城建設(shè)機(jī)制。一是創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。成立由相關(guān)成員單位參加的、高規(guī)格的市文化名城建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)，統(tǒng)一部署、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，為各項(xiàng)工作扎實(shí)推進(jìn)提供了堅(jiān)強(qiáng)組織保障。二是創(chuàng)新投入和激勵(lì)機(jī)制。建立文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金和文化獎(jiǎng)勵(lì)基金，制定文化建設(shè)突出貢獻(xiàn)人才獎(jiǎng)勵(lì)制度，加大對文化發(fā)展的支持力度。三是創(chuàng)新管理機(jī)制。轉(zhuǎn)變政府職能，面向群眾、面向市場。四是創(chuàng)新投融資機(jī)制。確定公益性文化事業(yè)項(xiàng)目由政府主導(dǎo)，經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)由市場主導(dǎo)，逐步建立多元投融資機(jī)制，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)民營等社會(huì)資本及外資進(jìn)入法律允許的文化領(lǐng)域，多方位多渠道籌集資金。例如:利用銀行開發(fā)籌集資金；利用市場經(jīng)濟(jì)中土地使用制度轉(zhuǎn)變的機(jī)遇籌集資金；建立名城保護(hù)基金會(huì)向社會(huì)征集資金；采取古建筑轉(zhuǎn)讓間接籌集資金；非文物保護(hù)單位古建筑“上市”間接籌集資金；從稅收中提取名城保護(hù)費(fèi)用，等等。充分調(diào)動(dòng)各方面文化建設(shè)的積極性和主動(dòng)性，推動(dòng)文化事業(yè)大發(fā)展大繁榮。

三、借鑒域外成熟成功的法治經(jīng)驗(yàn)，以科學(xué)務(wù)實(shí)的態(tài)度扎實(shí)推進(jìn)歷史文化名城的建設(shè)

“他山之石，可以攻玉”。在歷史文化名城建設(shè)發(fā)展和保護(hù)中，我們必須以謙卑的態(tài)度，借鑒域外成熟成功的法治經(jīng)驗(yàn)。

（一）確立動(dòng)態(tài)“循序漸進(jìn)式”（Step by Step）的保護(hù)理念

如西方強(qiáng)調(diào)了舊城保護(hù)中的延續(xù)性與持續(xù)發(fā)展，對于有歷史價(jià)值的舊建筑多用再循環(huán)（Recycling）、適應(yīng)性再利用（Adaptive use）、建筑再生（Re-architecture）等，著眼于主動(dòng)式的再利用（Ruse）。1976年的《內(nèi)羅畢建議》及1979年的澳大利亞的《巴拉憲章》中都明確提出了“改造性再利用”及保持歷史街區(qū)的延續(xù)性。

（二）注重對歷史性環(huán)境的保護(hù)立法的科學(xué)化、系統(tǒng)化、法制化的良性循環(huán)

歐洲、美國等發(fā)達(dá)國家都成功的制訂了城市遺產(chǎn)或建筑保護(hù)法。英國1882年頒布古跡保護(hù)法，1953年制定了保護(hù)歷史性建筑的法令。法國1840年成立了歷史建筑管理局，1913年頒布了保護(hù)歷史性建筑的法令，規(guī)定不論公物或私產(chǎn)，一旦被歷史建筑管理局認(rèn)定為歷史性建筑就不得再拆毀。1943年立法規(guī)定在歷史性建筑周圍500米以內(nèi)改變環(huán)境面貌要得到專門批準(zhǔn)。法國在1962年就制訂了國家級的城市、城鎮(zhèn)建筑保護(hù)大法，城市保護(hù)法律，使得城市作為歷史和文化載體的功能得到了完美的體現(xiàn)。

（三）注重立法的開放性、前瞻性

巴黎城市的歷史文化保護(hù)策略在世界歷史文化名城保護(hù)中，可以堪稱成功的典范，其對巴黎城市發(fā)展的前瞻性：嚴(yán)謹(jǐn)，具有可實(shí)施性的各項(xiàng)保護(hù)措施與法律；巴黎人對巴黎城市的保護(hù)理念與責(zé)任感，成就了這個(gè)世界上最美麗的古城。其歷史文化保護(hù)的措施與經(jīng)驗(yàn)是值得我們在城市保護(hù)與發(fā)展方面深入思索和學(xué)習(xí)的。

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Historic Culture Famous City Construction in the Visual Threshold of Law

——Taking Hangzhou as an Example

Abstract:In the new history period， persistence the scientific outlook on development， making people the center， adhering the rule of law， uplifting the spirit of law， have the special and important meaning for holding special character in Hangzhou， expanding the cultural special features of Hangzhou， showing the city magic power， promoting the historic culture famous city of Hangzhou construction， development and protection.

Key words:law; historic culture famous city;construction

（責(zé)任編輯/石銀）