摘要：我國流浪乞討群體于當代形成的原因，主要包括：貧困及資源配置失衡；流動失范造成生存狀況惡劣；邊緣地位遭受多重剝奪，邊緣人格強化了乞討心理；家庭貧困成員無法維持基本生活，保障政策救助機制不完善。解決大量充斥社會生活中的流浪乞討現(xiàn)象，應先從建立和完善政策制度的層面入手，即：確立身份認定標準，向流浪乞討群體提供分類分層救助；整合全社會的力量，科學區(qū)分救助政策相關者的救助責任。

關鍵詞：流浪乞討群體；社會問題；社會救助

中圖分類號：C913.7 文獻標志碼：A文章編號：1002—2589（2008）20—68—02

自2003年8月1日起，我國開始實施《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》（以下簡稱《救助管理辦法》），同時廢止了1982年頒發(fā)的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。這一轉變，表明了救助方式從管制發(fā)展成了管理，提倡的是對弱勢人群的服務；也表明了現(xiàn)代救助規(guī)范逐步形成從遣送發(fā)展到救助，提倡的是對弱勢人群的幫助與扶持。這以后，收容遣送站改變?yōu)榫戎芾碚荆鲃尤丝谥械慕诸^流浪者將被當作需要救助的群體，對這一群體的社會控制轉向了社會治理。無疑這是“以人為本”思想的貫徹落實，也為我國最終將要形成的流浪乞討人員的社會救助制度和政策體系準備了條件。

一、當代中國流浪乞討群體的形成原因

當代中國流浪乞討群體的成因復雜而多元，貧困、資源配置失衡是造成流浪乞討的原生原因；流動失范是造成流動過程中生存狀況惡化并逐步趨向流浪乞討的重要原因；而農民人口流動政策、農民工社會保障政策、流落街頭的弱勢人口社會救助政策不完善，是加速流浪乞討群體形成的客觀原因。這些綜合性原因決定了當代中國流浪乞討群體構成的多層級，而這一群體的形成原因主要包括以下方面：

（一）貧困及資源配置失衡

據(jù)研究資料顯示，收入低下、土地資源及多種經(jīng)濟成分匱乏造成的貧困，是流浪乞討群體大范圍產生的根本原因。這個群體的特征主要表現(xiàn)在：

1.低收入和絕對收入低。按照中國扶貧基金會的看法，2003年農村未解決溫飽的人口與低收入人口兩者相加為9000萬，占農村總人口的11%。截止到2004年，我國有2610萬人生活在絕對貧困線以下（2004年農村絕對貧困標準由人均純收入637元調整為668元，低收入標準由882元調整為924元），當年人均純收入在600元以下的絕對貧困人口占50.2%。入不敷出的生活水平必然促使相當一部分人加入向外流動并行乞的隊伍。2.土地資源匱乏，非農產業(yè)低下。在我國，人多地少、人均土地資源稀缺一直都是影響農村人口生活水平提高的難題。土地資源相對匱乏的地區(qū)，通常又都是以單一的農業(yè)經(jīng)濟為主，從事其他生產活動比例較低的地區(qū)。農民純收入低下，生活相對貧困，這是導致人口大量外流的重要原因。3.工商業(yè)薄弱，剩余勞動力外流。外流人口多的地區(qū)，通常也是流浪乞討人口輸出數(shù)量多的地區(qū)，原因就在于城市工商業(yè)和城鄉(xiāng)民營企業(yè)不發(fā)達，第三產業(yè)薄弱，無法吸納更多的農村剩余勞動力。這些剩余勞動力由于自身素質等原因往往不能適應發(fā)達城市工作與生活的要求，成為向城市流動過程中的貧困者。流浪乞討群體的產生和這種社會流動存在著高度相關的關系。4.勞動力能力狀況不足。農村勞動力能力狀況包括勞動力狀態(tài)、人力資源狀態(tài)、勞動力資源配置狀況、生產工具狀況四個方面。中西部地區(qū)在這四個方面遠遠落后于東部，具體表現(xiàn)為：家庭成員勞動力嚴重缺乏；人力資源開發(fā)程度低，半文盲、文盲比例高；勞動力資源配置單一，主要以農林牧漁業(yè)為主；缺乏先進的勞動工具，生產力落后。5.外部、內部發(fā)展條件惡劣的雙重擠壓。即：城鄉(xiāng)貧富差距日益擴大導致貧困人口產生強烈的外流動機；不顧個人年齡、身體、技能等情況的盲目外流很容易使他們陷入赤貧狀態(tài)；人地矛盾加劇了貧困人口的貧困現(xiàn)象；勞動力價值沒有保障，人力資本投資嚴重不足使他們失去了發(fā)展的前途和基礎，進一步陷入貧困的惡性循環(huán)而無力自拔。于是，流浪乞討就成為最簡單的維持生活的方式。

（二）流動失范造成生存狀況惡劣

農民在流向城市尋找工作的過程中，陷入貧困狀態(tài)甚至成為流浪乞討者，部分是因流動失范造成的。法國社會學家迪爾凱姆將傳統(tǒng)與新價值觀沖突中產生的社會問題稱為“失范”。“失范”理論對社會、心理、文化研究都產生了重大影響，其中的文化結構理論從目標與手段的角度，提出在社會與文化結構中有兩個重要因素：一是社會認可的目標；一是達到目標所運用的符合社會規(guī)范的手段。如果目標與手段在社會結構中不被認可，失范便產生了。具體到關于農民的“流動失范”問題上，其含義是指農民在向城市流動的過程中，個人素質、個人能力、城市生活能力、城市生活信息、城市生活支持系統(tǒng)均有不足，從而使“生活目標”與“實現(xiàn)目標手段”之間出現(xiàn)不平衡，導致找不到工作、失業(yè)、生活資源缺乏、生存狀態(tài)惡劣、信仰迷茫、越軌行為等，屬于“常態(tài)流動”秩序的“失范”。

（三）邊緣地位遭受多重剝奪，邊緣人格強化了乞討心理

“邊緣”問題涉及兩個方面：一是“邊緣地位”；一是“邊緣人格”。形成流浪乞討群體邊緣化的問題可以從以下這兩個方面去理解：首先，流浪乞討人員的生成群體，如農村貧困人口、身患重病人口、部分處于流動地位的弱勢地位的農民工就是處于邊緣地位。特別是流動中的農民工，無論職業(yè)穩(wěn)定性、經(jīng)濟收入還是基本生活保障，都處在“被城市生活忽視”的邊緣地位，往往得不到公正的待遇，收入不高、克扣工資、無疾病勞動保障、找不到工作、失業(yè)等如影隨形。那些生存能力更弱的人被拋離城市生活的軌道之外，乞討常被他們當作一種非正規(guī)的職業(yè)而采納。目前很多大城市中的乞丐增長較快，原因是他們認為這是一種很穩(wěn)定的賺錢“職業(yè)”。其次，由于流浪乞討群體屬于絕對被剝奪群體，他們毫無社會地位可言，內心充滿著矛盾、沖突、無奈甚至扭曲，向往過好日子卻常常遭遇唾棄，不甘心底層生活又無法從邊緣向上回流，對美好生活憧憬而整天灰頭土臉，沒有錢卻對比他有錢的人不屑一顧，想過體面生活而對一切約束懷有敵意，這就導致當代流浪乞討群體經(jīng)常表現(xiàn)出一種并不反社會，但也不健康并伴有詭異、無序遷徙、無視社會規(guī)則、越軌等邊緣人格特征。流浪乞討人員的這種邊緣人格的發(fā)生機制與其生成人群長期被遠離、被排斥、被忽視、被遺忘有關。

（四）家庭貧困成員無法維持基本生活，保障政策救助機制不完善

因家庭生活困難而導致的流浪乞討現(xiàn)象，既有客觀原因，如人口撫養(yǎng)負擔沉重、經(jīng)濟狀況低下、承擔家庭變化的能力脆弱等；也有主觀原因，如家長教育不當，青少年出走甚至流浪街頭；還有的屬于主客觀原因兼有，如家庭矛盾導致出走，浪跡天涯或者乞討度日。但在我國，目前與流浪乞討現(xiàn)象相關的保障政策救助機制還遠未完善，具體可以歸結為：農村人口流動政策、農民工社會保障政策不完善，導致許多農村流動人口因流動而貧困，無業(yè)和無生存保障的流動人口成為職業(yè)流浪乞討的生成源；現(xiàn)有的救助站模式不足以解決流浪乞討問題；救助政策體現(xiàn)了救急救難，沒有體現(xiàn)“救窮”，難以從根源上解決流浪乞討現(xiàn)象；對流浪乞討人員界定的涵蓋面不夠寬泛，使許多職業(yè)流浪者成為無法救助，也無法管理的人群。救助政策不完善，對流浪乞討人員的管理不力，那么流浪乞討群體在現(xiàn)代大量生成也就成為不可避免的社會現(xiàn)象。

二、完善當代中國流浪乞討群體社會救助制度的建議

在中國慈善文化歷史的演變中，個體貧困論和社會推恩論始終受到普遍的認同并流傳至今：個人無顏向政府訴求，社會往往將救助區(qū)分大小，大則救，小則棄；重則急救，輕則緩救，乃至不救，逐漸演繹為臨時性為主、定期定量為輔的社會救助特征。在這種救助文化下，處于特殊地位的流浪乞討人員基本難以獲得物質幫助。而解決大量充斥社會生活中的流浪乞討現(xiàn)象，無疑要先從建立和完善政策制度的層面入手。在我國，完善當代流浪乞討群體社會救助制度主要應從如下方面入手：

（一）確立身份認定標準，向流浪乞討群體提供分類分層救助

流浪乞討人員是社會弱勢群體，屬于社會救助對象。但是不能給予籠統(tǒng)式救助，要鎖定不同對象，提供不同救助項目，特別應該依照這一思路設計出分類分層的救助項目：

1.補救性救助。補救性救助是指為貧困、疾病流浪乞討者、短期流浪乞討者、部分反復流浪乞討者提供小額救助金等資金援助。救助金額要區(qū)分為兩種情況：一種是針對“被偷盜騙”、“投親不遇”等原因的被救助者，提供免費食宿和往返路費；另一種是針對貧病流浪乞討者、短期流浪乞討者、部分反復流浪乞討者，提供小額救助金等資金援助形式，促使他們積累最基本的生存資金、資本，救其危機，解其困難。2.開發(fā)式救助。開發(fā)式救助指為除疾病流浪者外的其他人員提供勞動、學習機會等，通過心理、行為、能力、勞動態(tài)度的適應性調整，達到人力資源再開發(fā)。3.有限救助，是指對自覺選擇并執(zhí)意流浪乞討生活的反復流浪乞討者、越軌流浪乞討者實行維持基本生存的低救助，同時提供心理輔導和行為干預，對乞討行為進行一定限制，促使其承擔行為責任。4.安置勞動救助，即對部分越軌流浪乞討人員提供集中安置，讓他們參加勞動。這既是一種有目的的勞動力遷移方法，又是一種行為干預方法。通過勞動讓他們積累資金，也促使他們形成新的行為模式，緩解他們對流浪乞討生活的依賴。5.全面收養(yǎng)，這是針對精神疾病、流浪兒童的一項救助內容。關于精神疾病流浪者的收容，關鍵是要建立精神疾病醫(yī)院、社區(qū)醫(yī)療站、家庭三者之間的聯(lián)系制度，以及爭取政府資金援助。對于流浪兒童要實行收養(yǎng)與教養(yǎng)相結合。6.治安管理，即要將救助和社會治安管理結合起來，對挾持兒童和其他人進行乞討的丐幫頭目實施打擊，縮小打擊面，增強打擊力度，對那些跟隨者起到懲戒作用，以阻止他們向違法行乞方向發(fā)展。

（二）整合全社會的力量，科學區(qū)分救助政策相關者的救助責任

流浪乞討人員救助政策的有效實施，依賴于政策利益相關者的參與，但不同政策相關者在整個救助體系中的責任應各有側重：

1.政府提供政策支持和物質救助。建立和完善社會救助政策是政府最應該做也是最能做好的事。針對流浪乞討現(xiàn)象的社會政策需要全面規(guī)劃，如流浪乞討救助原則、小額救助金政策、乞丐權利與義務的規(guī)定、治安管理和執(zhí)法裁量并重政策、職業(yè)乞丐集中教養(yǎng)政策等。在政府救助中，流出地和流入地政府工作應各有側重：流出地政府側重扶貧、資金援助與早期干預等；流入地政府側重制訂全面的救助計劃——詳細而全面的救助計劃是對分類、分層救助的細化，以防止流浪乞討現(xiàn)象深度蔓延。2.機構提供照顧性、預防性救助管理?！罢疹櫋笔侵钢苯拥奈镔|支持和生活服務，“預防”是通過管理、勸導等方法預防流浪乞討現(xiàn)象蔓延。目前救助管理站提供的是普遍的過渡性初級管理和診斷?！捌毡榫戎笔侵妇戎荒茉O標準，為入站的人提供衣食住行等“初級照顧”，體現(xiàn)每一個公民遭遇困難時都有權利享受物質幫助的國家福利原則。但當流浪乞討人員不愿接受救助站的救助時，政府也應該提供街頭照顧，避免“強行收容”現(xiàn)象再現(xiàn)。民政部及下設各省市民政部門要建立聯(lián)合管理機構，將救助站、財政、公安、城管、衛(wèi)生等相關機構聯(lián)合起來，常設機構放在救助管理站，對城市救助管理工作進行政策支持、問題綜合分析和協(xié)調管理。3.社區(qū)提供整合資源的支持性救助。在我國，社區(qū)組織一直比較獨特，兼有“民間自治”和“官方角色”兩種背景，這一組織特征決定了社區(qū)在救助工作中的最大功能是將政府、市場、機構、企業(yè)、市民各種資源進行鏈接整合，形成功能各異的救助網(wǎng)絡體系，比如社區(qū)勸導系統(tǒng)、救助信息采集系統(tǒng)、志愿者服務系統(tǒng)、生存保護系統(tǒng)等。信息采集和集中提供生存物質照顧，是最適合社區(qū)做的工作。社區(qū)志愿者對行乞方式、集中地點、特殊行為、團體活動等案例進行信息收集管理，將為決策和管理提供第一手資料。國際救助工作的良性發(fā)展，往往是從社區(qū)專業(yè)社會工作者介入開始的，他們的支持對喚起乞丐的社會情感、自我認知、行為自覺都必不可少。如果僅僅依靠政府發(fā)送救濟物資與提供社會福利服務，只會造成更深的“依賴文化”。4.公民接納并參與救助。任何救助制度的實施，都需要公眾的接納、善待，并提供合適的、理性的救助。流入地市民的救助態(tài)度可直接或間接地改變流浪乞討者的生活，要倡導良好的救助價值觀，如生命關懷、真情撫慰、勸告引導等。公民良好的接納態(tài)度，能喚起人的道德感，也是救助制度完善的表現(xiàn)。

注釋：

①寧麗飛：《構建“和諧社會”的經(jīng)濟路線圖》，市場論壇，2005年第7期。

②《中國統(tǒng)計年鑒（2004）》，中國統(tǒng)計出版社，2004。

（責任編輯/劉惠音）