瞞報不是問題，體制才是問題

近年來在各種突發(fā)事件，從安全事故、疫病爆發(fā)、環(huán)境災(zāi)難到社會沖突中，都可以發(fā)現(xiàn)因為基層官員可以隱瞞而導(dǎo)致事件惡化的情形，雖經(jīng)中央三令五申，并對瞞報者予以處罰，但收效不大。純粹從理論上說，瞞報成為頑癥，無論對政府的正常運作還是應(yīng)對危機，都帶來極大隱患，沒有充分而且真實的信息，任何決策和措施都有可能成為徒勞、錯誤甚至災(zāi)難。然而，瞞報屢禁不絕，根本原因不在于個別官員個人素質(zhì)的欠缺，也不在于部門或地方政府的自保，而在于現(xiàn)有體制的內(nèi)在漏洞。

所謂瞞報究其本質(zhì)就是一個監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間信息不對稱概念。居上位的監(jiān)管者需要掌握身處下位的被監(jiān)管者的相關(guān)信息，才能作出各種決斷，但對于社會層面發(fā)生的事情，下級掌握的信息總比上級多，在信息范圍內(nèi)上下博弈，上級肯定輸?shù)亩?，贏的少。要改變這種局面，只需采取一個辦法，就是上級直接向下級官員之下的當(dāng)事人收集信息，讓信息通過直接通道或公共通道，而不是經(jīng)過下級官員的層層過濾，進(jìn)八監(jiān)管和決策系統(tǒng)，便可以確保信息的真實性，在很大程度上消除瞞報現(xiàn)象。傳統(tǒng)中國社會采用“密探”的方法來解決問題，但密探本身是一種過濾機制，長遠(yuǎn)效果往往適得其反?，F(xiàn)代社會采用公開、透明方式，更加成功地解決了這個問題。香港廉政公署在防范和懲治那些遠(yuǎn)比瞞報難以監(jiān)管的腐敗問題上，其績效之高就因為公開、透明和民眾的“零容忍”。

信息即權(quán)力，如果事件當(dāng)事人或底層民眾的信息可以直接進(jìn)入過程，對地方官員產(chǎn)生制約作用，客觀上意味公眾掌握了對地方官員的監(jiān)管大權(quán)。信息掌握和監(jiān)管權(quán)力兩種資源配置達(dá)到一致，瞞報不但難了，也沒有了多少價值。問題在于，在現(xiàn)行體制下，公眾即使掌握了信息，也無法行使監(jiān)管，因為信息通道不存在，民眾想讓上級主管部門不相信瞞報影響都辦不到?，F(xiàn)實生活中不僅存在舉報困難，上訪被攔截，媒體被封堵，更有好不容易受到問責(zé)的官員，不久就被起復(fù)任用甚至高升。在如此對待公眾的信息，如此不接受民眾的監(jiān)管，如此法外“用情”的體制下，再討論瞞報是否需要懲治，能否根除，已經(jīng)完全沒有意義，因為瞞報的目的已經(jīng)不需要瞞報這種手段便可以達(dá)到，再對瞞報興師動眾，何必?

可是，既然不必瞞報，下級官員為什么還要“多此一舉”?只有一個解釋，那就是他們不是為自己瞞報，而是為了上級。只要上級知道他們是為上級而瞞報，那絕不會追究瞞報，還要幫助一起瞞報，更要為了瞞報而給以褒獎。即使被揭穿受到處罰，風(fēng)頭過后，也會盡快給以豐厚回報。所以，瞞報必是“窩案”。說到底，瞞報不是瞞上級，而是瞞公眾，但懲治瞞報的不是公眾，而是上級。瞞報的受害者無能為力，懲治瞞報的權(quán)力掌握在受益人手里，如此格局下，瞞報怎么可能銷聲匿跡?反過來，要清除瞞報，除了把信息表達(dá)權(quán)和官員監(jiān)管權(quán)交給公眾之外，還有什么可行、可靠和有效的方法?

多維解讀瞞報黑智

屢禁不止的官員瞞報，是一個值得探究的問題。

傳統(tǒng)文化下的瞞報心態(tài)。官員瞞報有兩怕，一怕丟臉，二怕丟官。 在中國的傳統(tǒng)文化心理中，家丑是不可外揚的，面子心理是根深蒂固的，從黑社會老大到士工農(nóng)學(xué)商莫不如此，舊上海灘的流氓大亨杜月笙有句名言，他這一輩子吃“三碗面”：情面場面臉面——說到底還是一碗面：“面子”。面子是一種外部社會對我的評價，于是乎，負(fù)面的公共事件發(fā)生了，官員們首先考慮的是以瞞為先，避人耳目，能瞞則瞞，能拖則拖，“瞞”成為傳統(tǒng)官場的黑智。

丟臉與丟官是有著內(nèi)在聯(lián)系的，官員瞞報的“兩怕”——實際上歸根結(jié)底是怕丟官。而之所以怕丟官，無外乎是主政者主觀上的過錯，要么是監(jiān)督過失，要么是官商利益勾結(jié)下的有意為之。

按理說，官員職務(wù)上有了過錯，丟官罷職被追究責(zé)任是再正當(dāng)不過的事了，可是他為什么還要瞞呢?這顯然要歸結(jié)到“趨利避害”的人性弱點上了。

官員瞞報還有一個重要心理支撐點是僥幸心理，欺上瞞下，自以為能夠瞞天過海，可最后反倒是越描越黑，弄巧成拙。在相當(dāng)?shù)臍v史時期，有關(guān)瞞報的制度建設(shè)是落后和不完善的，影響了法律責(zé)任的追究，而這又在一定程度上刺激了官員瞞報的從眾心理。

瞞報是一種錯誤的選擇。犯罪計量經(jīng)濟學(xué)的主要創(chuàng)始人美國經(jīng)濟學(xué)家貝克爾在他1968年發(fā)表的《犯罪與刑罰：經(jīng)濟學(xué)的探討》一文中指出：人們之所以變成犯罪人并不是他們的動機和別人有什么不同，而是他們從成本一收益的分析中得出了不同的結(jié)論。犯罪行為的實施是一種理智決策的過程，潛在的犯罪人在他可能收集到的信息的范圍內(nèi)，考慮一切機會，選擇可能付出的成本尤其是可能受到的刑罰風(fēng)險最小，但從中獲得的收益最高的犯罪行為加以實施。

我們無法得知瞞報的黑數(shù)，但常識告訴我們，客觀事實的發(fā)生總要在時空中留下這樣那樣的痕跡，尤其是突發(fā)性公共事件。在今天這樣一個互聯(lián)網(wǎng)發(fā)達(dá)的信息時代，相信會有越來越多的瞞報成為“裸瞞”。事實證明，官員瞞報是一種錯誤的選擇，其行為影響了政令的暢通和行政的統(tǒng)一性，影響了及時處理和控制事態(tài)的發(fā)展，使我們應(yīng)對危機處理付出了更大的代價。報與不報考驗著中國官員的心智和職業(yè)道德倫理和法律素養(yǎng)。

對于瞞報不必過于悲觀。是什么力量驅(qū)使蘇格拉底能夠越獄但卻從容地選擇服從雅典的法律飲鴆赴死?是信仰，對法律的信仰；雖然他對雅典的社會制度的批判絲毫不影響他對雅典法律的內(nèi)心遵從，這就是信仰的力量；在一個缺乏法治文化本土資源的國度，如何培植國民的法律信仰，是一個長期的系統(tǒng)工程；不過，我們似乎也沒有必要對近期多是重大事件被瞞報一類的違法現(xiàn)象過于悲觀，違法犯罪也是一柄雙刃劍，正如馬克思在《剩余價值理論》附錄標(biāo)題為“關(guān)于一切職業(yè)都具有生產(chǎn)性的辯護論見解”一文中寫道：“罪犯生產(chǎn)罪行。如果我們仔細(xì)考察一下最后這個生產(chǎn)部門同整個社會的關(guān)系，那就可以擺脫許多偏見……犯罪使侵奪財產(chǎn)的手段不斷翻新，從而也使保護財產(chǎn)的手段不斷翻新，這就像罷工推動機器的發(fā)明一樣，促進(jìn)了生產(chǎn)。罪犯不僅生產(chǎn)罪行，而且還生產(chǎn)刑法……生產(chǎn)全體警察和全部刑事司法、偵探、法官、劊子手、陪審官等等。

一個誠信的政府，必然是一個敢于承擔(dān)責(zé)任的政府。官員瞞報，能瞞報到何時?我們有理由樂觀地拭目以待。

以另—種視角看待政府官員瞞報事故

最近幾年人們對頻發(fā)的安全事故并不陌生，礦難、食藥安全、在建工程事故等等，每一次都造成了嚴(yán)重后果，與這些事故同時被報道的往往是政府官員對事故采取瞞報或者謊報的揭露。事故發(fā)生后本應(yīng)當(dāng)及時上報，才能及時采取救援和妥善處理，這幾乎是人所共知的基本常識，而且根據(jù)我國已經(jīng)頒布的有關(guān)規(guī)定，事故發(fā)生后應(yīng)當(dāng)由事故發(fā)生單位以及地方政府的相關(guān)責(zé)任人向有關(guān)上級部門報告，但事實上很多事故在發(fā)生后并沒有得到及時報告，而是存在人為的瞞報、謊報的情形。盡管黨中央三令五申要求追究責(zé)任人的黨紀(jì)、政紀(jì)責(zé)任，國務(wù)院和全國人大也相繼頒布了《政府信息公開條例》、《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》，還對《刑法》進(jìn)行修訂，規(guī)定對負(fù)有報告職責(zé)的人員不報或謊報安全事故的以犯罪處罰。但某些政府官員卻為何膽敢以身試法、依舊故我呢?

對政府官員瞞報事故的現(xiàn)象，時下有一種較為普遍的觀點認(rèn)為，瞞報事故的原因在于官商勾結(jié)，當(dāng)?shù)毓賳T與企業(yè)主結(jié)成利益共同體，官員充當(dāng)了某些非法企業(yè)主的保護傘，甚至有的官員還直接指使、參與事故的瞞報。對此筆者并不否認(rèn)，某些地方官商勾結(jié)、利益勾連確實存在，對他們當(dāng)然要以黨紀(jì)國法嚴(yán)懲不貸，還百姓朗朗青天。不過，在被瞞報的事故中，筆者也發(fā)現(xiàn)有些事故并非人為所致，而是由自然災(zāi)害或地質(zhì)災(zāi)害引起，當(dāng)?shù)卣賳T卻也同樣瞞報，其中原因值得我們深思。比如2006年7月20日央視《東方時空》記者從洪災(zāi)前線湖南資興縣采訪時發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)乜h政府上報給市里的失蹤和死亡人數(shù)存在重大瞞報和失實的情況，數(shù)字相差三倍之多。對于這種難以抗拒的天災(zāi)，其發(fā)生與當(dāng)?shù)卣賳T并無多少關(guān)聯(lián)，而官員卻選擇瞞報，實在有違常理。不過，仔細(xì)想一想，他們的做法卻又有其一定“理由”，選擇瞞報與我國目前存在并實施的官員考核中某些制度不無關(guān)系。不少地方崇尚并大力宣揚考核評判中采用“一票否決制”，就是以某一方面的得失作為衡量被考核者整體工作的評判依據(jù)，這就意味著只要被考核者在某項工作中有過失，則對他負(fù)責(zé)和實施的全部工作范圍內(nèi)的考核都將是不合格，這也意味著他在升遷、評獎、加薪等方面全面受阻，而更加值得注意的是，在不少地方“一票否決”制度中的重要的評價標(biāo)準(zhǔn)就是要求被考核單位不發(fā)生重特大傷亡事故。這一評價制度實際上使得那些一旦發(fā)生安全事故的地方政府就將面臨報告還是瞞報的兩難境地。如果及時報告了事故情況，則無法完成上級的考核要求，同時還要接受行政和經(jīng)濟等方面的處理；如果選擇瞞報，雖然可能面臨一旦被揭發(fā)后黨紀(jì)國法的嚴(yán)懲，但如果僥幸未被揭發(fā)，則在考核中能順利過關(guān)，個人仕途也不至于受影響。思前想后之余，自然會有部分政府官員寧可冒后者之風(fēng)險也要豁出一把，在這些人看來瞞報倒也成了事故發(fā)生后的“理性選擇”了。因此，筆者以為改革當(dāng)前官員考核評價機制的不盡合理之處也將在一定程度上避免事故的瞞報謊報。

安全事故發(fā)生后及時、準(zhǔn)確、全面的報告，將直接影響事故的救援工作，也將為今后防止和減少同類安全事故提供寶貴經(jīng)驗。實踐中事故瞞報的原因復(fù)雜，若全部歸結(jié)為官商勾結(jié)違法犯罪可能失之于片面，也有目前我們考核評價機制不合理的因素。其實，要防止事故瞞報的發(fā)生，我們就必須堅持對事故處理以實事求是、尊重科學(xué)的精神，準(zhǔn)確查清事故發(fā)生經(jīng)過和原因，分清責(zé)任，真正做到有過者必受罰，無過者引以為戒。