企業(yè)國(guó)資法全面涵蓋了經(jīng)營(yíng)性國(guó)資、明確了出資人責(zé)任、劍指國(guó)資流失的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、規(guī)范和完善了國(guó)企高管管理制度

十一屆全國(guó)人大常委會(huì)2008年10月28日高票通過(guò)了《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》(2009年5月1日起施行，以下稱國(guó)資法)，這標(biāo)志著我國(guó)對(duì)企業(yè)國(guó)資管理有了最高層級(jí)法律的剛性約束與規(guī)范，該法有望成為防范國(guó)資流失的“護(hù)身符”。與以往的國(guó)資管理法律規(guī)范相比，該法是一部“大一統(tǒng)”的高層級(jí)法律，具有鮮明的立法特色和針對(duì)性。

全面涵蓋經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)

國(guó)資一般劃分為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、行政事業(yè)性資產(chǎn)以及資源性資產(chǎn)。對(duì)于行政事業(yè)性資產(chǎn)，財(cái)政部等有專門的部門規(guī)章（2006年的《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》）;對(duì)于礦產(chǎn)、水、土地、森林等資源性資產(chǎn)，則一般都有專門的單行法進(jìn)行規(guī)定。

同其他兩類國(guó)資相比，經(jīng)營(yíng)性國(guó)資市場(chǎng)化取向最為明確，也最需要保護(hù)。以立法方式集中解決經(jīng)營(yíng)性國(guó)資的保護(hù)問(wèn)題，對(duì)于鞏固和發(fā)展國(guó)有經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。國(guó)資法所稱的國(guó)資，泛指國(guó)家對(duì)企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益，這意味著包括金融企業(yè)國(guó)資在內(nèi)的各類企業(yè)國(guó)資都適用本法規(guī)定，從而結(jié)束了金融資產(chǎn)游離于國(guó)資管理體系外的爭(zhēng)議。

但鑒于金融資產(chǎn)的特殊性，同時(shí)也為了與現(xiàn)行國(guó)資監(jiān)管體制相銜接，國(guó)資法在附則中規(guī)定，金融企業(yè)國(guó)資的管理與監(jiān)督，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。這樣就使金融企業(yè)國(guó)資的監(jiān)管既適用于國(guó)資法，又與商業(yè)銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法、證券法、保險(xiǎn)法等金融類法律和有關(guān)行政法規(guī)對(duì)金融企業(yè)監(jiān)管的特別規(guī)定相銜接。

明確國(guó)有資產(chǎn)的出資人責(zé)任

長(zhǎng)期以來(lái)，各級(jí)政府對(duì)國(guó)資只履行管理職能卻不承擔(dān)所有者責(zé)任，造成所有者的實(shí)際缺位和淡化。因此，明確國(guó)資的出資人責(zé)任是立法的當(dāng)務(wù)之急。國(guó)資法明確規(guī)定，國(guó)務(wù)院國(guó)資監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和地方人民政府按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定設(shè)立的國(guó)資監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)本級(jí)人民政府的授權(quán)，代表本級(jí)人民政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。國(guó)務(wù)院和地方人民政府根據(jù)需要，可以授權(quán)其他部門、機(jī)構(gòu)代表本級(jí)人民政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)，從而根本上解決了長(zhǎng)期困擾國(guó)資管理的“出資人缺位”現(xiàn)象。

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)資管理體制，履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)主要是國(guó)務(wù)院國(guó)資委和各地國(guó)資委。為了促進(jìn)國(guó)資委履行好出資人職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)國(guó)資的監(jiān)管，國(guó)資法明確規(guī)定履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)代表政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利，即所謂的“管人、管事、管預(yù)算”。同時(shí)，在公司治理環(huán)節(jié)，履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)需委派股東代表參加國(guó)有資本控股公司、國(guó)有資本參股公司召開(kāi)的股東會(huì)議，并按照委派機(jī)構(gòu)的指示提出提案、發(fā)表意見(jiàn)、行使表決權(quán)，并將其履行職責(zé)的情況和結(jié)果及時(shí)報(bào)告委派機(jī)構(gòu)。

國(guó)務(wù)院國(guó)資委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，國(guó)資委在履行出資人角色的同時(shí)，依然擔(dān)負(fù)著一定的監(jiān)管職責(zé)。不過(guò)，國(guó)資委的監(jiān)管屬于從國(guó)資所有權(quán)派生出來(lái)的出資人監(jiān)管，是通過(guò)履行出資人職能對(duì)所出資企業(yè)的監(jiān)管，不同于行使社會(huì)公共管理職能的政府部門的行政監(jiān)管，與“政企分開(kāi)、政資分開(kāi)”的原則并不矛盾。國(guó)資法也強(qiáng)調(diào)，國(guó)資管理機(jī)構(gòu)除依法履行出資人職責(zé)外，不得干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

劍指國(guó)有資產(chǎn)流失的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

從1984年擴(kuò)大國(guó)企經(jīng)營(yíng)自主權(quán)之日起，伴隨著國(guó)企改制的歷程，國(guó)資流失的事情就不時(shí)發(fā)生。近年頻發(fā)的國(guó)資流失大案表明，國(guó)資的流失可能發(fā)生在改制、關(guān)聯(lián)交易、資產(chǎn)評(píng)估、國(guó)資轉(zhuǎn)讓等關(guān)鍵環(huán)節(jié)中。典型案件如寧夏自治區(qū)中衛(wèi)國(guó)資流失案。

2001年，中衛(wèi)縣對(duì)只有30多人的原中衛(wèi)縣城鄉(xiāng)建設(shè)公司進(jìn)行改制。公司總經(jīng)理趙秉海竟然指使會(huì)計(jì)編造股東名單，虛假出資，騙過(guò)工商部門后，注冊(cè)成立了中衛(wèi)市恒嘉房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司，并在改制過(guò)程中以虛列債務(wù)、低評(píng)和漏評(píng)國(guó)資、未評(píng)新增國(guó)資等方式，造成1068萬(wàn)元國(guó)資的流失。

國(guó)資法不僅對(duì)關(guān)系國(guó)資出資人權(quán)益的重大事項(xiàng)作了專章規(guī)定，明確重大事項(xiàng)的決定權(quán)限和審批程序，還從企業(yè)改制、關(guān)聯(lián)方交易、資產(chǎn)評(píng)估和國(guó)資轉(zhuǎn)讓等各個(gè)方面進(jìn)行詳細(xì)約束，在一定程度上堵住了國(guó)資流失的主要通道，抑制了各關(guān)鍵環(huán)節(jié)的“暗箱操作”。

企業(yè)改制方面，國(guó)資法要求應(yīng)當(dāng)依照法定程序，由履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)決定或者由公司股東會(huì)、股東大會(huì)決定，并將改制方案報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)。企業(yè)改制應(yīng)按照規(guī)定進(jìn)行清產(chǎn)核資、財(cái)務(wù)審計(jì)、資產(chǎn)評(píng)估，準(zhǔn)確界定和核實(shí)資產(chǎn)，客觀、公正地確定資產(chǎn)的價(jià)值。

關(guān)聯(lián)交易方面，國(guó)資法強(qiáng)調(diào)國(guó)家出資企業(yè)的關(guān)聯(lián)方不得利用與國(guó)家出資企業(yè)之間的交易，謀取不當(dāng)利益，損害國(guó)家出資企業(yè)利益。未經(jīng)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)同意，國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司不得與關(guān)聯(lián)方訂立財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、借款的協(xié)議;不得為關(guān)聯(lián)方提供擔(dān)保;不得與關(guān)聯(lián)方共同出資設(shè)立企業(yè)，或者向董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員或者其近親屬所有或者實(shí)際控制的企業(yè)投資。

資產(chǎn)評(píng)估方面，國(guó)資法要求國(guó)企及其董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員應(yīng)當(dāng)向資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)如實(shí)提供有關(guān)情況和資料，不得與資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)串通評(píng)估作價(jià);資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)及其工作人員受托評(píng)估有關(guān)資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)以及評(píng)估執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則，獨(dú)立、客觀、公正地對(duì)受托評(píng)估的資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估。

國(guó)資轉(zhuǎn)讓方面，國(guó)資法要求國(guó)資轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)當(dāng)遵循等價(jià)有償和公開(kāi)、公平、公正的原則。除按照國(guó)家規(guī)定可以直接協(xié)議轉(zhuǎn)讓的以外，國(guó)資轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)當(dāng)在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易場(chǎng)所公開(kāi)進(jìn)行，國(guó)資轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)當(dāng)以依法評(píng)估的、經(jīng)履行出資人認(rèn)可或者本級(jí)人民政府核準(zhǔn)的價(jià)格為依據(jù)，合理確定最低轉(zhuǎn)讓價(jià)格。

規(guī)范國(guó)企高管管理制度

從紅塔集團(tuán)的褚時(shí)健到三九集團(tuán)的趙新先，從背負(fù)巨額損失的中航油陳久霖到低價(jià)侵吞國(guó)資的顧雛軍，動(dòng)輒幾億元甚至幾十億元的巨額國(guó)資被少數(shù)人侵吞、挪用，并造成了慘重的損失。這些案例均或多或少揭示出了國(guó)企高管的“一言堂”、不履行忠實(shí)勤勉義務(wù)、越權(quán)妄為等公司治理深層次問(wèn)題。國(guó)資法關(guān)注到了國(guó)企在公司治理上存在的問(wèn)題，并從任職資質(zhì)、行為規(guī)范、考核獎(jiǎng)懲等對(duì)規(guī)范和完善國(guó)企高管管理機(jī)制提出了具體的要求。

任職資質(zhì)方面，國(guó)資法要求高管必須具備良好的品行，有符合職位要求的專業(yè)知識(shí)和工作能力，有能夠正常履行職責(zé)的身體條件，以及符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件。

行為規(guī)范方面，國(guó)資法強(qiáng)調(diào)了“競(jìng)業(yè)禁止”義務(wù)，要求未經(jīng)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)同意，國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司的董事、高級(jí)管理人員不得在其他企業(yè)兼職。未經(jīng)股東會(huì)、股東大會(huì)同意，國(guó)有資本控股公司、國(guó)有資本參股公司的董事、高級(jí)管理人員不得在經(jīng)營(yíng)同類業(yè)務(wù)的其他企業(yè)兼職。同時(shí)，為了保持公司治理層面的權(quán)力制衡，國(guó)資法規(guī)定未經(jīng)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)或股東會(huì)議同意，國(guó)企的董事長(zhǎng)不得兼任經(jīng)理;董事、高級(jí)管理人員不得兼任監(jiān)事。

考核獎(jiǎng)懲方面，國(guó)家建立國(guó)家出資企業(yè)管理者經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核制度。履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)其任命的企業(yè)管理者進(jìn)行年度和任期考核，并依據(jù)考核結(jié)果決定對(duì)企業(yè)管理者的獎(jiǎng)懲。國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司和國(guó)有資本控股公司的主要負(fù)責(zé)人，應(yīng)當(dāng)接受依法進(jìn)行的任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。