[摘要] 我國從2007年開始在全國范圍內(nèi)逐漸建立農(nóng)村完整的最低生活保障制度，這是我國社會保障制度建設的一個重大轉折，它對于保障農(nóng)民的基本生存權利，解決農(nóng)村貧困人口問題；對于社會保障體系的建立和完善；對于解決三農(nóng)問題，維護農(nóng)村的穩(wěn)定；對于消除城鄉(xiāng)二元結構；對于社會主義市場經(jīng)濟體制的完善；對于農(nóng)民共享社會發(fā)展的成果，維護社會公正，都有著極為重大的意義。

[關鍵詞] 農(nóng)村最低生活保障制度； 社會保障體系； 貧困

[中圖分類號] C913.7 [文獻標識碼] A [文章編號]1007-1962（2008）18-0045-02

以《國務院關于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》為標志，我國從2007年開始，在全國范圍內(nèi)逐漸建立農(nóng)村完整的最低生活保障制度，由以往的只是重視城市低保制度改變?yōu)橥瑫r重視農(nóng)村低保制度，進而實現(xiàn)全社會的低保制度。這是我國社會保障制度建設的一個重大轉折，對我國社會經(jīng)濟的持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)的發(fā)展具有極為重大的意義。

一、有利于保障農(nóng)民的基本生存權利，解決農(nóng)村貧困人口問題

我國憲法明確規(guī)定，中華人民共和國公民在年老、疾病和喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權利。作為中華人民共和國的公民，農(nóng)民應當享有基本生存保障的權利，而政府理應保障這種權利的實現(xiàn)。農(nóng)村低保制度作為滿足農(nóng)民最低生活需求的公共產(chǎn)品是政府應當承擔的責任和義務。在我國農(nóng)村，貧困尤其是絕對貧困是對人的生存權的最大威脅，以保障貧困居民最低生活需求為目標的最低生活保障制度實質(zhì)上就是一條保障特困居民生存的生命線。而且，我國農(nóng)村貧困問題在相當長的時間內(nèi)都是一個比較突出的問題。國家統(tǒng)計局最新公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2007年底，全國農(nóng)村貧困人口存量為4320萬人，其中絕對貧困人口1479萬，低收入人口2841萬。2007年，我國的貧困線劃定在1067元。如果這個貧困線提高至年收入約1300元的初稿最終得到國務院認可，全國貧困人口將由目前的4000萬增加到8000萬。(翁仕友等：《中國擬重劃貧困線：年收入1300元 增加近4000萬人》，《經(jīng)濟觀察報》2008年4月12日)作為一種重要的社會政策，農(nóng)村最低生活保障制度的建立，將有利于從根本上解決農(nóng)村貧困人口問題，維護農(nóng)民的基本生存權利。

二、有利于社會保障體系的建立和完善

長期以來，我國社會保障制度很大程度上主要是在城市地區(qū)實行。社會保障制度的基本特征之一是其普惠性。公正、完整的社會保障體系是沒有城鄉(xiāng)之分的，所以，必須同樣在廣大的農(nóng)村地區(qū)建立社會保障制度。應當看到的是，目前中國農(nóng)村的社會保障制度還處于剛剛起步的發(fā)展階段，最迫切的任務是要解決農(nóng)民“生有所靠、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)”的問題，即辦好最低生活保障制度、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、農(nóng)村合作醫(yī)療等三種保障項目。其中，農(nóng)村最低生活保障制度的建立是農(nóng)村社會保障制度的基礎和關鍵，它所解決的是農(nóng)民“生有所靠”的問題。因為在整個農(nóng)村社會保障制度中，不管養(yǎng)老保險，還是醫(yī)療保障，或其他社會福利、優(yōu)撫安置等，都是有條件的或是以部分特殊社會群體為保障對象，而農(nóng)村最低生活保障制度是把針對某些特殊對象（如五保戶、災民等）的傳統(tǒng)救濟制度改變?yōu)楦采w所有農(nóng)村貧困人口的新的救濟制度，只要是達不到農(nóng)村最低生活標準的農(nóng)村貧困戶，無論其是否屬于“三無”，均可以獲得救助。所以，較之傳統(tǒng)的社會救濟制度，農(nóng)村最低生活保障制度能夠更為直接、及時、最大限度地解決廣大農(nóng)民的生活困難問題。只有建立了農(nóng)村最低生活保障制度，有了這種保底措施，才能使那些不能享受其他保險的貧困農(nóng)民的基本生活得到最起碼的保障。也只有建立了社會保障制度中最基礎的農(nóng)村最低生活保障制度，農(nóng)村社會保障制度才能夠得以健全，我國的社會保障體系才可能真正建立和完善。

三、有利于解決三農(nóng)問題，維護農(nóng)村的穩(wěn)定

“三農(nóng)”問題是我國現(xiàn)代化建設中的一個關鍵問題?！叭r(nóng)”問題的解決有賴于從根本上解決農(nóng)村的全面健康發(fā)展問題。由于農(nóng)業(yè)本身屬于受自然風險和市場風險交織影響的弱勢產(chǎn)業(yè)，這種特殊性加上各種因素的影響，使得我國農(nóng)民生產(chǎn)生活面臨著各種各樣的風險。近幾年來，農(nóng)民收入的增長極為緩慢，有時甚至會出現(xiàn)負增長，與其他迅猛發(fā)展的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)形成了鮮明的對比。這種情形不但導致城鄉(xiāng)差距進一步拉大，而且使農(nóng)村社會不穩(wěn)定因素明顯增多。農(nóng)村貧困群眾的生活困難是造成農(nóng)村社會不穩(wěn)定的重要根源。貧困問題不僅僅是經(jīng)濟問題，還有可能轉化為社會問題、政治問題。農(nóng)村貧困問題如果不及時予以解決，就可能形成社會不穩(wěn)定的誘發(fā)因素，從而危及農(nóng)村的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。而全面建立農(nóng)村最低生活保障制度，為農(nóng)村低收入者提供必要的生活保障，可以增強農(nóng)民抵御各種風險的能力，有助于解決農(nóng)民的后顧之憂，促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。這對于緩解社會矛盾、維護農(nóng)村社會的穩(wěn)定將起到十分積極的作用。

四、有利于消除城鄉(xiāng)二元結構

新中國成立以來，我國一直實行的是城鄉(xiāng)分治的政策。長期的農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”政策使中國出現(xiàn)巨大的城鄉(xiāng)差距。雖然當前實行的取消農(nóng)業(yè)稅、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)等政策措施有利于推動農(nóng)村的發(fā)展，但是對于農(nóng)民的支持力度仍然不夠，城鄉(xiāng)居民收入差距依然在擴大。改革開放以來，城鄉(xiāng)居民的收入差距呈現(xiàn)出不斷增大的趨勢。如果扣除農(nóng)民用于生產(chǎn)的費用，再把城鎮(zhèn)居民享受的一些福利也考慮進來，那么城鄉(xiāng)差距將進一步拉大。在社會保障方面，我國城鄉(xiāng)差距更是懸殊，在一些地方甚至超過了經(jīng)濟發(fā)展方面的差距。具有收入分配調(diào)節(jié)功能的國家財政支出對城市居民社會保障采取的是傾斜的政策，農(nóng)民則始終處于中國社會保障體系的邊緣，相當部分的社會保障的內(nèi)容都是把農(nóng)村人口排擠在社會保障政策之外。這使得城鄉(xiāng)貧富差距進一步增大。城鄉(xiāng)基本社會保障制度中，不管是養(yǎng)老保險、醫(yī)療保障還是最低生活保障，城鄉(xiāng)在待遇模式和待遇水平上均呈現(xiàn)出十分不均等的狀態(tài)。如，2005年城市居民最低生活保障人數(shù)達2234.2萬人，比上年增長1.3%，占城鎮(zhèn)總人數(shù)的3.97%；農(nóng)村最低生活保障人數(shù)為825萬人，比上年增長69.1%，但只占鄉(xiāng)村戶籍總人數(shù)的1.11%，城鄉(xiāng)居民最低生活保障人數(shù)相差2.71倍。(中國（海南）改革發(fā)展研究院：《基本公共服務與中國人類發(fā)展》，中國經(jīng)濟出版社2008年版，第116頁)在全國范圍內(nèi)建立全面的最低生活保障制度，應該說是消除城鄉(xiāng)二元結構、整合社會體系的重要舉措。我國社會的二元結構有著深刻的制度背景，所以，要彌補這種裂痕，必須建立統(tǒng)一的制度基礎。全國最低生活保障制度的建立，雖然離真正的制度統(tǒng)一還相差甚遠，但對于消除城鄉(xiāng)二元結構將起到非常積極的作用。

五、有利于社會主義市場經(jīng)濟體制的完善

發(fā)達國家的經(jīng)驗證明，完整的市場經(jīng)濟體制需要健全的社會保障體系。目前我國的社會保障體系主要面向的是城鎮(zhèn)人口，遠遠達不到健全的社會保障體系的要求。而隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立，農(nóng)村社會經(jīng)濟關系發(fā)生了深刻變化，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實行，使得農(nóng)村集體保障的功能弱化，農(nóng)民作為獨立的商品生產(chǎn)者和市場行為主體面臨著各種競爭的壓力，同時還必須獨立承擔生產(chǎn)經(jīng)營中的各種風險。而隨著市場經(jīng)濟體制的完善，當前農(nóng)村正在推行的土地適度規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設等等都對農(nóng)村居民的基本生活保障提出了挑戰(zhàn)。在這個過程中，部分農(nóng)村弱勢人群會因自身的原因以及市場因素的沖擊收入受到影響，甚至面臨基本生活的困難。而建立農(nóng)村最低生活保障制度，給處于弱勢群體的農(nóng)民以“兜底”的保障措施，減少他們的后顧之憂，則有利于減少市場因素的負面影響，幫助他們適應現(xiàn)代市場經(jīng)濟社會。這對于向社會主義市場經(jīng)濟體制的順利轉軌，實現(xiàn)市場經(jīng)濟的完善是必不可少的。

六、有利于農(nóng)民共享社會發(fā)展的成果，維護社會公正

共享社會發(fā)展成果是社會經(jīng)濟發(fā)展的基本宗旨。恩格斯在《共產(chǎn)主義原理》中指出，應當“結束犧牲一些人的利益來滿足另一些人的需要得情況”，使“所有的人共同享受大家創(chuàng)造出來的福利”，“使社會全體成員的才能得到全面發(fā)展”。(《馬克思恩格斯選集》第1卷，第243頁)改革開放以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)生了巨大變化，國內(nèi)生產(chǎn)總值從1978年的3645.2億元上升到2006年的210871.0億元；國家財政收入從1978年的1132.26億元上升到2006年的38760.20億元。(中華人民共和國統(tǒng)計局：《中國統(tǒng)計年鑒2007》，中國統(tǒng)計出版社2007年版，第57、279頁)同時要看到的是，改革開放以來，廣大農(nóng)民為中國的工業(yè)化、現(xiàn)代化，為中國經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展做出了巨大的貢獻，承擔了巨大的發(fā)展改革成本和代價，理應分享經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展的成果。但是現(xiàn)實的情況是，廣大農(nóng)民卻很少從巨大的發(fā)展改革成果中分享到實際的利益，呈現(xiàn)出一種權利和義務的嚴重失衡的情形。所以，建立農(nóng)村最低保障制度是完全合乎情理的，這既能夠讓農(nóng)民共享社會發(fā)展成果，也在一定程度上反映了農(nóng)民待遇和地位的改善，有利于國家對社會公正的維護。

(本文作者：中共中央黨校?？绺苯淌冢缓邶埥∥h校教授)

責任編輯于朝霞