一、行政區(qū)劃

行政區(qū)劃(regionalism)是國(guó)家結(jié)構(gòu)體系的安排，國(guó)家或地區(qū)根據(jù)政權(quán)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和行政管理的需要，遵循有關(guān)法律規(guī)定，充分考慮政治、經(jīng)濟(jì)、歷史、地理、人口、民族、文化、風(fēng)俗等客觀因素，按照一定的原則，將一個(gè)國(guó)家(小國(guó)除外)的領(lǐng)土劃分成若干層次、大小不同的行政區(qū)域，并在各級(jí)行政區(qū)域設(shè)置對(duì)應(yīng)的地方國(guó)家機(jī)關(guān)，實(shí)施行政管理的行政建制?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第30條，列舉了中國(guó)行政區(qū)域劃分的區(qū)域單位名稱為省、自治區(qū)、直轄市，自治州、市、縣，自治縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)。

二、目前中國(guó)行政區(qū)劃存在的問(wèn)題

(一)行政區(qū)劃層級(jí)設(shè)置與現(xiàn)行憲法存在不一致之處

第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)了新憲法，其中規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的行政區(qū)域劃分如下：(一)全國(guó)分為省、自治區(qū)、直轄市；(二)省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；(三)縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)?！钡?，在當(dāng)前行政管理實(shí)踐中，卻存在更多層級(jí)的行政區(qū)劃設(shè)置，如省級(jí)、副省級(jí)、地市級(jí)、縣區(qū)級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)等，行政層級(jí)過(guò)多、過(guò)雜。

(二)現(xiàn)有行政區(qū)劃設(shè)置的個(gè)體間差異較大

目前各級(jí)行政區(qū)劃，特別是省級(jí)行政區(qū)劃單位，在管轄范圍、人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)條件等方面存在著較大差異，這既不利于統(tǒng)一和規(guī)范管理，也不利于合理確定管理幅度和管理層級(jí)，同時(shí)會(huì)影響行政效率的提高和行政成本的降低。

(三)省級(jí)以下行政區(qū)劃調(diào)整過(guò)于頻繁。缺乏統(tǒng)一和長(zhǎng)期的規(guī)劃

行政區(qū)劃設(shè)置應(yīng)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，其調(diào)整和變化應(yīng)確立統(tǒng)一、明確的原則，避免變動(dòng)過(guò)于頻繁。從歷史發(fā)展看，我國(guó)各級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置經(jīng)歷了多次變動(dòng)，特別是省以下區(qū)劃范圍調(diào)整的頻率過(guò)高，不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。

(四)中國(guó)現(xiàn)行行政區(qū)劃的管理層次多而亂，管理范圍小且差異懸殊

由此導(dǎo)致的行政機(jī)構(gòu)重疊、行政權(quán)力過(guò)分集中、行政人員臃腫扯皮等弊端有目共睹。以2004年為例，平均1個(gè)省級(jí)行政區(qū)管轄10.7個(gè)地級(jí)行政區(qū)(市、自治州、地區(qū)、盟)，1個(gè)地級(jí)行政區(qū)管轄8.6個(gè)縣級(jí)行政區(qū)，1個(gè)縣級(jí)行政區(qū)管轄15.1個(gè)鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)。由于管理幅度小，必然層次重疊，人浮于事，為了有事做就會(huì)事無(wú)巨細(xì)地統(tǒng)管起來(lái)。如果只是減少政府層次、擴(kuò)大管轄范圍，而不削減和下放政府權(quán)力，并不能從根本上解決問(wèn)題，機(jī)構(gòu)早晚還會(huì)膨脹。因此，減少層次、擴(kuò)大幅度，必須同時(shí)伴隨著政府和國(guó)家政治體制的改革。

(五)在基層政區(qū)層面，國(guó)民待遇問(wèn)題(即城鄉(xiāng)同等待遇)及居民(聚落)自治問(wèn)題尚未解決

政區(qū)格局及其權(quán)力的空間配置方式本來(lái)應(yīng)該致力于維護(hù)公民(國(guó)民)的基本政治經(jīng)濟(jì)文化權(quán)利，這涉及到城、鄉(xiāng)之間的平等地位、居民的同等國(guó)民待遇問(wèn)題。中國(guó)選擇了一條以城市(大中城市聚落)剝奪鄉(xiāng)村(小的、分散的、相對(duì)無(wú)權(quán)和弱勢(shì)的鄉(xiāng)村聚落)的城市化發(fā)展之路，形成了城鄉(xiāng)分割的體制，由此產(chǎn)生了基層政區(qū)管理體制的城鄉(xiāng)差異和城鄉(xiāng)居民的差別國(guó)民待遇。另一方面，盡管法律上承認(rèn)社區(qū)自治，但實(shí)際上基層自治受到上級(jí)政府的多重行政干預(yù)和約束，無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)。

(六)在各級(jí)行政層級(jí)上，地級(jí)政區(qū)和鄉(xiāng)級(jí)政區(qū)的問(wèn)題尤為突出

從法律上看，地級(jí)政區(qū)本應(yīng)是省級(jí)政府機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)，但20世紀(jì)80年代中期以來(lái)采取的地級(jí)市管縣、縣級(jí)市方式卻把“地區(qū)”實(shí)體化了。這種地級(jí)市管理縣和縣級(jí)市的行政設(shè)置不僅沒(méi)有法律依據(jù)，而且造成了經(jīng)濟(jì)利益、行政管理以及城鄉(xiāng)關(guān)系方面的種種矛盾。鄉(xiāng)級(jí)政區(qū)的問(wèn)題則是國(guó)家權(quán)力過(guò)分深入到基層社區(qū)，導(dǎo)致基層政府機(jī)構(gòu)及其工作人員過(guò)于龐大，農(nóng)民的供養(yǎng)負(fù)擔(dān)太重。

三、中國(guó)行政區(qū)劃改革的層面

(一)從行政與管理的層面上進(jìn)行行政區(qū)劃改革

管理幅度與管理層次是影響行政區(qū)劃組織結(jié)構(gòu)的兩個(gè)決定性因素。在組織總體不變的情況下，管理幅度與管理層次成負(fù)相關(guān)，即管理幅度窄，則管理層次多；反之，管理幅度寬，則管理層次少。前者形成了金字塔式的組織結(jié)構(gòu)，后者則形成了扁平式的組織結(jié)構(gòu)。金字塔式的組織結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是：權(quán)力集中、控制有力，有利于政令的統(tǒng)一和貫徹執(zhí)行。但層次過(guò)多，不利于信息溝通和充分發(fā)揮下級(jí)部門或人員的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。而扁平化的組織結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是：有利于上下級(jí)之間的信息交流，提高信息溝通的速度，對(duì)下屬授權(quán)比較充分，有利于發(fā)揮他們的積極性和創(chuàng)造精神，但增大了組織松散度和上級(jí)權(quán)威被削弱的可能性。隨著我國(guó)改革開(kāi)放20多年的發(fā)展，交通、通訊條件的改善，信息來(lái)源多元化，信息的傳遞速度大大加快，這些都對(duì)我國(guó)行政區(qū)劃層次和幅度提出了調(diào)整的要求。

(二)從行政與經(jīng)濟(jì)的層面上進(jìn)行行政區(qū)劃改革

行政管理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展在實(shí)體上表現(xiàn)為行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的關(guān)系。而行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的關(guān)系，在理論上就是上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)關(guān)系的具體體現(xiàn)。一方面，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展決定行政區(qū)的發(fā)展，行政區(qū)劃應(yīng)以一定的經(jīng)濟(jì)區(qū)劃為基礎(chǔ)，使行政區(qū)劃與發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，與依托中心城市、組織合理的經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)相結(jié)合，與實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合。另一方面，當(dāng)行政區(qū)格局一旦確定下來(lái)，則會(huì)反作用于經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展，成為促進(jìn)或阻礙經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素。因此，為了便于管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，也為了通過(guò)行政區(qū)進(jìn)行必要的行政干預(yù)，行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)這兩者要盡可能吻合。而中國(guó)現(xiàn)有的行政區(qū)很多都與經(jīng)濟(jì)區(qū)不相一致或不相協(xié)調(diào)，典型的例子有：漢中不適當(dāng)?shù)貏澣腙兾?，河南擁有黃河之北的地塊，江蘇和安徽橫跨長(zhǎng)江與淮河，太湖流域分屬蘇浙兩省，洪澤湖由蘇皖兩省分割，張北高原歸入河北，川東川西兩個(gè)不同的地理單元捆成一個(gè)超級(jí)大省四川省。這些都不利于經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展。因此從客觀上要求我們要進(jìn)行行政區(qū)劃改革。

四、中國(guó)行政區(qū)劃改革的思路

(一)劃小省區(qū)、增設(shè)一級(jí)行政區(qū)劃

劃小省區(qū)、增設(shè)一級(jí)行政區(qū)劃是改變目前行政區(qū)劃體制混亂的最好辦法?，F(xiàn)代社會(huì)從發(fā)展經(jīng)濟(jì)的角度來(lái)考慮，建議增設(shè)一級(jí)地方管理，這是世界各國(guó)普遍遵從的行政區(qū)劃模式。劃小省區(qū)、增設(shè)一級(jí)行政區(qū)數(shù)量的關(guān)鍵問(wèn)題在于尋找一個(gè)較為合適的數(shù)字。根據(jù)德國(guó)地理學(xué)家克瑞斯泰勒的中心地理論，我國(guó)省級(jí)行政單位數(shù)量應(yīng)該在49個(gè)左右。當(dāng)前，許多學(xué)者在借鑒國(guó)外行政區(qū)劃設(shè)置模式基礎(chǔ)上(一級(jí)行政區(qū)劃單位多，管理層次少，即“多一少”模式。)也提出了把全國(guó)一級(jí)行政區(qū)劃增設(shè)到50個(gè)左右。增設(shè)一級(jí)行政區(qū)數(shù)量，具有積極而又廣泛的意義。

(二)減少區(qū)劃層級(jí)、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，提高管理效率

大量的理論研究成果表明，行政組織每一多出一個(gè)層次，資訊的失真失落率就會(huì)成倍增加。從科學(xué)管理角度而言，資訊傳遞的中間環(huán)節(jié)要盡可能減少，以縮短決策層和實(shí)施層的行政距離，便于上下溝通，提高工作效率。而在1983年地級(jí)市出現(xiàn)后，我國(guó)省縣之間的層次由虛變實(shí)，地方行政層次變由省一市—縣(市)一鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四級(jí)組成的情況。市管縣體制的設(shè)計(jì)，人為地制造出一個(gè)中間層級(jí)，省縣之間的權(quán)力被截留，資訊溝通受到阻滯，這在資訊網(wǎng)路高度發(fā)達(dá)和交通十分便利的今天更是不合時(shí)宜。因此，減少層次即取消地區(qū)(地級(jí)市、自治州和地區(qū))這一層級(jí)按照憲法實(shí)行“省縣一鄉(xiāng)”三級(jí)制行政區(qū)劃體制，己是近年來(lái)學(xué)術(shù)界的主流觀點(diǎn)，并且已經(jīng)在遼寧、山東、河南等部分省份開(kāi)始試行。

(三)規(guī)范行政區(qū)劃名稱

正如上面所講。我國(guó)行政區(qū)劃名稱混亂主要集中在市、縣、區(qū)三個(gè)行政區(qū)劃單位。首先，針對(duì)市、縣級(jí)別混亂，在新的省一市—縣直轄的行政區(qū)劃體制下，可以按照經(jīng)濟(jì)實(shí)力、人口和轄區(qū)大小劃分標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行市縣分級(jí)(縣與市在行政上平級(jí))?？梢园咽蟹譃橹陛犑小⒁患?jí)市、二級(jí)市、三級(jí)市共四級(jí)；縣則分為一級(jí)縣和二級(jí)縣；區(qū)則分為三類：開(kāi)發(fā)區(qū)、相當(dāng)于一級(jí)縣的市轄區(qū)和相當(dāng)于鎮(zhèn)的縣轄區(qū)。再次，針對(duì)市、縣名稱混亂，政區(qū)通名層級(jí)重復(fù)，專名重名、同音等，可以進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)整，從而達(dá)到規(guī)范化的區(qū)劃名稱。

(四)撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)村

由于交通通信條件的改善和政府職能的轉(zhuǎn)變，歷史上形成的某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)村過(guò)小的問(wèn)題已經(jīng)越來(lái)越突出了。因?yàn)猷l(xiāng)村規(guī)模過(guò)小，管理成本就高，這必然要加重財(cái)政負(fù)擔(dān)和群眾負(fù)擔(dān)，制約經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。近幾年?yáng)|中部地區(qū)一些省份進(jìn)行了大規(guī)模的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)工作，有的地方還開(kāi)展了并村工作，收到了好的效果。

(五)打破政區(qū)分割對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的約束

政區(qū)分割對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的剛性約束所產(chǎn)生的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)育不良是目前我國(guó)行政區(qū)劃面臨的一大問(wèn)題，要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展，必須打破已有的行政區(qū)分割，依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況對(duì)其進(jìn)行合理的調(diào)整，盡可能地實(shí)現(xiàn)行政區(qū)中心與經(jīng)濟(jì)區(qū)中心的空間投影一致，從而強(qiáng)化政府對(duì)政區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所起的集聚、擴(kuò)散作用。

五、結(jié)論

目前，行政區(qū)劃改革亦不能僅僅局限于行政區(qū)劃本身如幅度、層級(jí)等來(lái)設(shè)計(jì)改革方案，而應(yīng)從整個(gè)政治體制上重新加以科學(xué)的審視與改革。中國(guó)未來(lái)行政區(qū)劃改革的成敗，以至于中國(guó)城市化的成敗都與對(duì)政治體制整體的把握程度相關(guān)，這就要求我們?cè)谖磥?lái)行政區(qū)劃改革工作中應(yīng)以政治體制改革為前提、依據(jù)和方向，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為契機(jī)，從而使行政區(qū)劃作為構(gòu)建上層建筑的一個(gè)重要手段而得以更好地完善。總之，因國(guó)力與國(guó)情所限，我國(guó)的行政區(qū)劃改革之路必將艱難曲折，任重道遠(yuǎn)，只有經(jīng)過(guò)不斷地探索才能取得較好的成果。