一、社會主義新農村建設與土地流轉

建設社會主義新農村，是中央貫徹落實科學發(fā)展觀，構建和諧社會的一個重大戰(zhàn)略部署。黨的十六屆五中全會、《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》和我國“十一五”規(guī)劃綱要，對建設社會主義新農村進行了全面部署。建設“生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村，是社會主義經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和黨的建設協(xié)調推進的新農村，是農村“三個文明”共同發(fā)展的新農村，是體現(xiàn)全面建設小康社會發(fā)展水準、城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展趨勢和社會主義本質特征的富裕、民主、文明、和諧的新農村。

土地是農村最基本的生產資料，也是農民的命根。上世紀70年代末80年代初進行的農村土地改革，實行了以家庭經(jīng)營為基礎的雙層經(jīng)營體制，促進了農村生產力的解放，在很大程度上解決了農民的溫飽問題。隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，農業(yè)市場化進程加速，尤其是生產要素市場的建立和成熟，為市場發(fā)揮基礎性資源配置作用奠定了基礎。土地作為農業(yè)生產的一種最基本要素和稀缺資源，只有同勞動力、資金、技術等生產要素一樣遵循效益原則進行流動，才能實現(xiàn)要素間的優(yōu)化組合，實現(xiàn)土地的高效益利用。另外由于農民觀念的轉變，農民受經(jīng)濟利益的驅使，大批勞動力到城市務工或改為從事非農產業(yè)，出現(xiàn)土地閑置荒蕪等土地資源浪費的情況，農村面臨著土地流轉問題。因此，建立靈活、高效的土地流轉機制對加快新農村建設，解放農村生產力，促進現(xiàn)代農業(yè)的快速發(fā)展，增加國民經(jīng)濟收入具有重要意義。

二、目前土地流轉過程中存在的問題和原由

(一)產權不明，法制缺陷

我國2002年8月29日由第九屆全國人民代表大會常務委員會第29次會議通過的《中華人民共和國農村土地承包法》第16條規(guī)定，承包方享有下列權利：依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權流轉的權利，有權自主組織生產經(jīng)營和處置產品；承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的賠償；法律法規(guī)規(guī)定的其他權利。從法律的規(guī)定來看，我國土地承包經(jīng)營權具有產權結構的使用權、收入享受權和自由轉讓權三個重要權能。但是在現(xiàn)實的土地流轉過程中，相對于完整的產權而言，承包者只擁有土地的部分產權，即承包經(jīng)營權，但這部分產權是否可以構成農民的財產權，目前尚無法律依據(jù)，這就導致土地不能像普通商品一樣在市場流動。我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》及《農業(yè)法》等法律都明確規(guī)定，農村土地歸鄉(xiāng)、村、組三級經(jīng)濟組織所有。但在實踐中，農民集體經(jīng)濟組織缺位，村委會和村民小組是農村群眾性自治組織，不具備行使土地處置的權力，土地所有權經(jīng)常為“政府所有”。我國《憲法》規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”。但《憲法》和相關法律都未對公共利益作出明確界定，對公共利益的解釋成為職能部門和主要行政領導的自由裁量權。

(二)缺乏規(guī)范的組織管理

當前，尚未建立規(guī)范的土地流轉機制，農戶的土地轉讓在具體的期限和合同方面非常不規(guī)范。農地流轉雙方大多是用君子協(xié)議的方式確立流轉關系，書面協(xié)議只是少數(shù)，即使是書面協(xié)議，條款不規(guī)范、不齊全、不具體的情況也很普遍。這種狀況極易引發(fā)糾紛，而且一旦發(fā)生糾紛后往往難于處理，給農村社會穩(wěn)定埋下了隱患。加上流轉期限較短，且不穩(wěn)定，大多數(shù)轉包都可隨時終止。土地流轉管理部門沒有充分履行職能并根據(jù)《土地管理法》和農經(jīng)管理部門的職能設置，屬于村社集體經(jīng)濟組織所有的農用地，理應有農業(yè)部門的農經(jīng)管理部門負責管理。但現(xiàn)實是，作為集體經(jīng)濟組織財產的重要組成部分的土地，在進行流轉時，既不向農經(jīng)管理部門申報審批，也不向土地承包合同管理部門登記備案。其結果是土地流轉的資金收入管理不規(guī)范，流轉后土地用途有失控之勢，流轉土地面積無法統(tǒng)計，尤其是農戶自行流轉的那部分。土地流轉涉及土地所有者和土地經(jīng)營者多方利益，流轉必須按規(guī)范操作。

(三)農業(yè)比較利益低，農民負擔重

1 農業(yè)風險大和比較利益低阻礙了土地流轉。由于各種自然因素，如陽光、土壤、雨量等直接進入農業(yè)系統(tǒng)的物質和能量循環(huán)過程，成為影響農業(yè)投入產出關系的決定因素，這就使得農業(yè)生產的風險高于其他產業(yè)。小規(guī)模經(jīng)營的農民對農業(yè)風險往往無能為力。同時，農產品需求彈性小，供給彈性相對大，從而陷入經(jīng)濟學上的“蛛網(wǎng)模型”。波動的農產品價格使農業(yè)的收益具有極大的不確定性，從而形成農業(yè)的市場風險。

2 土地承載負擔太重。農村土地直接或間接承載著各種農業(yè)特產稅和工業(yè)農業(yè)產品剪刀差等。農業(yè)是一個周期長、見效慢、受氣候影響大的弱質產業(yè)，比較利益底。近些年，農民增產不增收的情況相當突出?，F(xiàn)在部分農民之所以不愿意承包土地甚至撂荒，根本原因就是土地承載負擔重，沒有收益。

(四)農村社會保障體制建設落后

土地具有的社會保障和就業(yè)功能使部分農民把它視為命根子，即使已經(jīng)有其他就業(yè)門路，也不愿意放棄土地承包經(jīng)營權，致使土地流轉發(fā)展速度發(fā)展緩慢。大部分農村地區(qū)又因缺乏社會保障制度，農民仍把土地作為安身立命之本和農外就業(yè)的最后保障，寧肯種“粗放田”、“應付田”，甚至不惜暫時拋荒，也不愿放棄土地的承包權。沒有健全的社會保障制度，就不可能從根本上增強農民離土的安全感和適應市場風險的能力。

三、完善土地流轉制度，促進社會主義新農村建設

(一)規(guī)范土地產權，完善法律法規(guī)

完整的產權將具有較高的經(jīng)濟效益，合理界定和安排農用土地產權，重點是明確農民的土地所有權主體地位，使農村土地的占有、使用、收益、處置權都逐步做到有法可依。同時進一步明確征地目的，完善征地補償辦法，確立合理的補償標準?？s小征地范圍，嚴格區(qū)分公共目的征用和其他目的征用，并根據(jù)不同目的執(zhí)行不同的土地征用補償辦法。繼續(xù)完善土地使用權權能結構，強化土地承包經(jīng)營權長期化與遏止承包土地頻繁調整的法制建設。建立并強化對土地閑置的懲罰力度。

(二)建立健全土地流轉的組織機構和監(jiān)管機制

在現(xiàn)行的農村土地管理體制下，結合《土地承包法》對土地流轉提出的要求，在進一步完善相關組織機構建設的基礎上，各行政職能部門和農村集體經(jīng)濟組織切實擔負起土地流轉的監(jiān)督和管理，保證土地流轉的依法、規(guī)范、有序、高效。國家一方面對農村土地進行宏觀管理與監(jiān)督，制定土地利用總體規(guī)劃，管制土地用途，管理土地征用和地籍；另一方面，協(xié)調解決用地矛盾，保護農民的土地權利，穩(wěn)定土地經(jīng)濟秩序。進一步履行政職能部門在土地承包合同和土地流轉合同登記、備案、糾紛中的職責。農村集體經(jīng)濟組織除了對土地實施具體管理外，還通過對集體內部農戶進行土地發(fā)包、監(jiān)督土地農業(yè)用途、收取集體提留、協(xié)調農戶之間的承包用地及土地流轉糾紛等方面發(fā)揮管理職能。另外，農村集體經(jīng)濟組還要加強對承包合同和各類流轉合同的簽訂與執(zhí)行的監(jiān)督管理，要求合同內容規(guī)范、完備。

(三)建立農業(yè)風險防范機制，增加農民收益

綜合運用各種手段對農業(yè)風險源進行有效管理，以減少農業(yè)生產波動，建立政府、市場、企業(yè)、農戶、組織體等多元化復合結構的風險防范機制。政府應提供統(tǒng)一的農業(yè)風險防范管理的法律框架，形成統(tǒng)一制度，頒布農業(yè)風險法等相關法規(guī)；實行價格保護制度，保障農產品價格，增加農民收益；提供信息服務，減少信息匱乏引起的農業(yè)風險。實行農業(yè)組織化經(jīng)營，使得農戶的市場風險、技術風險、借貸風險等轉嫁給了農業(yè)龍頭企業(yè)，農戶和農業(yè)企業(yè)在契約組織關系中互動，獲得雙贏。發(fā)展農產品期貨市場，轉嫁農產品流通中現(xiàn)貨交易帶來的價格波動大、市場風險無法排解等缺點。

(四)完善農村社會保障制度，穩(wěn)定農村經(jīng)濟和農業(yè)發(fā)展大局

建立最低生活保障、養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療等多層次的農村社會保障體系，弱化農民對土地的依賴。在其出讓土地經(jīng)營收益權的同時，輔之以強制性的社會保障措施，將經(jīng)營收益權轉讓所帶來的收益部分用作基本生活保障費，使被轉移的農戶在出讓土地經(jīng)營收益權的過程中，實現(xiàn)由土地保障形式向社會保障形式的過渡。只有為土地轉出者解決后顧之憂，才能真正讓農民放心，為土地集中徹底掃除制度障礙。