政府可借助發(fā)展政府債券市場(chǎng)，實(shí)行大規(guī)模財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和增加公共產(chǎn)品供給能力，啟動(dòng)內(nèi)需，應(yīng)對(duì)危機(jī)，并推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型

當(dāng)前美國(guó)次債危機(jī)正在演變成全球金融危機(jī)，開(kāi)放經(jīng)濟(jì)體幾乎無(wú)一幸免，面臨經(jīng)濟(jì)衰退的壓力。作為反蕭條法寶的擴(kuò)張性財(cái)政政策，經(jīng)凱恩斯倡導(dǎo)后已經(jīng)被各國(guó)政府所采納。但是擴(kuò)張性財(cái)政政策并非所有國(guó)家都能成功運(yùn)用。本文主要探討發(fā)展政府債券市場(chǎng)（既包括國(guó)債也包括地方政府債券市場(chǎng)）對(duì)中國(guó)應(yīng)對(duì)危機(jī)沖擊和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重大戰(zhàn)略地位和作用。

宜行財(cái)政擴(kuò)張

金融危機(jī)對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的最大危害在于摧毀市場(chǎng)信用，導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制癱瘓，從而使國(guó)民經(jīng)濟(jì)陷入衰退和混亂。反危機(jī)的核心，在于運(yùn)用政府信用重啟市場(chǎng)的信心和信用。

在大蕭條等非常時(shí)期，貨幣政策通常是無(wú)效的，因?yàn)樵诒^情緒蔓延、市場(chǎng)信心崩潰的時(shí)刻，央行放松銀根無(wú)法讓商業(yè)銀行放貸，降低利率也不足以刺激民間的消費(fèi)和投資。而且，過(guò)度擴(kuò)張的貨幣政策還會(huì)留下后遺癥，一旦市場(chǎng)信心恢復(fù)，通貨膨脹及金融泡沫又將卷土重來(lái)。因此，只有擴(kuò)張性的財(cái)政政策才能直接增加總需求，并通過(guò)乘數(shù)效應(yīng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇。

當(dāng)前美國(guó)深陷危機(jī)，美國(guó)政府大規(guī)模發(fā)行債券注資金融機(jī)構(gòu)，美聯(lián)儲(chǔ)也向市場(chǎng)注入巨額流動(dòng)性，以避免多米諾骨牌效應(yīng)引起更深層的金融和經(jīng)濟(jì)危機(jī)。這對(duì)美國(guó)政府實(shí)在是巨大的挑戰(zhàn)！目前美國(guó)政府債務(wù)為10萬(wàn)億美元，反危機(jī)過(guò)程中還將新增2萬(wàn)億美元，占GDP的比例將從71％增加到85％以上。由于美國(guó)是私有制為基礎(chǔ)的國(guó)家，美國(guó)政府基本沒(méi)有生產(chǎn)性資產(chǎn)，只有極少量的土地。國(guó)際上對(duì)私有制國(guó)家的政府債務(wù)有一個(gè)60％的安全警戒線。因此，美國(guó)政府大量運(yùn)用赤字財(cái)政政策埋下的美元危機(jī)隱患，是我們必須密切關(guān)注的。

相比較而言，中國(guó)政府擁有大量國(guó)有資產(chǎn)。據(jù)海外華人學(xué)者陳志武測(cè)算，中國(guó)民間資產(chǎn)加國(guó)有資產(chǎn)共有115.6萬(wàn)億元，相當(dāng)于GDP的4.7倍，其中大于76％的資產(chǎn)掌握在政府手里。而且，考慮到中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高增長(zhǎng)潛力和目前政府征稅能力和效率尚低，中國(guó)政府的信用遠(yuǎn)比美國(guó)政府具有更為堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

因此，政府兼顧反危機(jī)的短期目標(biāo)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)期目標(biāo)的正確選擇，是借助政府債券市場(chǎng)的融資平臺(tái)，實(shí)行大規(guī)模財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和增加公共產(chǎn)品供給能力，啟動(dòng)國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求來(lái)代替已經(jīng)縮減的出口需求。

反之，強(qiáng)化出口的傾斜政策無(wú)助于短期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因?yàn)槌隹跍p少并非中國(guó)產(chǎn)品太貴而沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)力，而是因?yàn)槊绹?guó)對(duì)過(guò)度消費(fèi)這種失衡的修正，或因?yàn)橹袊?guó)產(chǎn)品質(zhì)量上的信任危機(jī)導(dǎo)致需求向其他國(guó)家的轉(zhuǎn)移所致。

另外，刺激出口還會(huì)導(dǎo)致外匯儲(chǔ)備和外匯資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的大規(guī)模積累，并還將阻礙經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、可持續(xù)發(fā)展等中長(zhǎng)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。最后在外貿(mào)政策方面保護(hù)中性，啟動(dòng)內(nèi)需也是中國(guó)在全球反危機(jī)聯(lián)合行動(dòng)中體現(xiàn)大國(guó)國(guó)際責(zé)任的正確選擇。

至于政府財(cái)政支出應(yīng)投入哪些領(lǐng)域才兼具短期和中長(zhǎng)期效益，需要重點(diǎn)達(dá)成以下共識(shí)。

第一，中國(guó)制造業(yè)產(chǎn)能已經(jīng)嚴(yán)重過(guò)剩，因此政府財(cái)政支出必須有助于收縮而非擴(kuò)張制造業(yè)產(chǎn)能。

第二，在制造業(yè)內(nèi)部，以勞動(dòng)密集型、民間經(jīng)營(yíng)、消費(fèi)品生產(chǎn)為主要特點(diǎn)的輕工業(yè)，其產(chǎn)能是相對(duì)國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求不足而言的過(guò)剩，如果國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求有效增加、特別是農(nóng)村消費(fèi)的啟動(dòng)將使這些產(chǎn)能得到有效的消化。因此輕工業(yè)調(diào)整的主要任務(wù)是加強(qiáng)企業(yè)并購(gòu)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)整合提高全行業(yè)的技術(shù)含量、產(chǎn)品質(zhì)量和整體經(jīng)營(yíng)效率。反之，重化工業(yè)的產(chǎn)能是嚴(yán)重過(guò)剩的。與發(fā)達(dá)國(guó)家重化工業(yè)頂峰期占工業(yè)比重65％而言，中國(guó)目前的重化工業(yè)占比已超過(guò)70％。重化工業(yè)具有“自?shī)首詷?lè)”的內(nèi)部自循環(huán)特征，而且重化工業(yè)又是國(guó)有壟斷企業(yè)的勢(shì)力范圍，反周期政策如果向重化工業(yè)傾斜則不僅意味著市場(chǎng)化改革進(jìn)程的后退，而且也不利于以人為本、可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀的落實(shí)。

促轉(zhuǎn)政府職能

當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)正面臨周期性下滑與結(jié)構(gòu)矛盾惡化疊加的困難，處在改革開(kāi)放以來(lái)最為艱難、建國(guó)以來(lái)最為關(guān)鍵的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期。在需求結(jié)構(gòu)方面體現(xiàn)為刺激消費(fèi)需求，使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從投資和出口拉動(dòng)轉(zhuǎn)向以消費(fèi)拉動(dòng)為主；在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面體現(xiàn)為抑制制造業(yè)過(guò)度擴(kuò)張，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)快速成長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)三大產(chǎn)業(yè)的平衡發(fā)展；在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換上體現(xiàn)為實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)換，使中國(guó)經(jīng)濟(jì)從政府主導(dǎo)型過(guò)渡到市場(chǎng)主導(dǎo)型；在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式上則體現(xiàn)為主要依靠要素投入向主要依靠效率改進(jìn)的可持續(xù)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)換。其中最為核心和困難的是啟動(dòng)消費(fèi)需求與轉(zhuǎn)變政府職能。而啟動(dòng)消費(fèi)需求很大程度上又與政府職能的轉(zhuǎn)換密切相關(guān)。

因此，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革能否深化，中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型能否成功，很大程度上取決于政府職能的轉(zhuǎn)換。政府職能需要轉(zhuǎn)換是因?yàn)楝F(xiàn)階段政府職能存在扭曲，即未能充分提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，卻過(guò)多地介入和直接干預(yù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

就地方政府而言，職能的扭曲在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型初期有其不可避免的性質(zhì)。因?yàn)檫@一階段民營(yíng)經(jīng)濟(jì)弱小，人均收入尚低，而大量社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施則有待政府建設(shè)，在財(cái)政分灶吃飯，但地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不平衡的背景下，地方財(cái)政入不敷出，政府通過(guò)直接干預(yù)（支配銀行信貸活動(dòng)，向企業(yè)攤派基建費(fèi)用）和直接介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)獲取資金或收益。久而久之，政府的驅(qū)利動(dòng)機(jī)增強(qiáng)，公共服務(wù)意識(shí)淡化，并日益陷入職能扭曲的惡性循環(huán)：驅(qū)利性——合法性和公信力下降——征稅能力下降——驅(qū)利性上升。

因此，在調(diào)整中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上，發(fā)展政府債券市場(chǎng)可以打破政府職能扭曲的惡性循環(huán)。

首先，有助于規(guī)范政府的融資行為，確立政府的市場(chǎng)信譽(yù)。政府信譽(yù)是一筆巨大的無(wú)形資產(chǎn)，它幫助政府在國(guó)家需要用錢(qián)的關(guān)鍵時(shí)期籌集到巨額款項(xiàng)，完成國(guó)家的重大使命，同時(shí)也是建立民間的長(zhǎng)期市場(chǎng)信用的基礎(chǔ)。英國(guó)19世紀(jì)初和20世紀(jì)40年代公債高達(dá)GDP的200％以上，但這無(wú)損于政府信用，英國(guó)的長(zhǎng)期資本市場(chǎng)和金融機(jī)構(gòu)也在為政府債務(wù)融資的過(guò)程中發(fā)展壯大起來(lái)。相較而言，中國(guó)中央與地方政府都有重要的籌資活動(dòng)，但沒(méi)有著力于發(fā)展規(guī)范有序的政府債券市場(chǎng)，確立政府的市場(chǎng)信譽(yù)，這不僅是政府也是中國(guó)資本市場(chǎng)發(fā)展過(guò)程中的重大損失。

第二，有助于增加政府籌資及其使用的市場(chǎng)透明度，引入市場(chǎng)的評(píng)估和監(jiān)督機(jī)制。政府通過(guò)市場(chǎng)化籌資方式發(fā)行債券需要將籌金規(guī)模、用途和還本付息的來(lái)源等信息廣而告知，信用評(píng)估機(jī)構(gòu)、投資銀行等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)還將對(duì)政府償債能力及信用狀況進(jìn)行審計(jì)和評(píng)估，因此對(duì)提高政府投資項(xiàng)目的合理性和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益有重要促進(jìn)作用，項(xiàng)目效益及還本付息能力作為政府再融資的決定因素，也就對(duì)政府公共投資活動(dòng)引入了市場(chǎng)化的激勵(lì)和約束機(jī)制。

第三，有助于引入地方政府間優(yōu)勝劣汰的良性競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。在中央政治集權(quán)、地方經(jīng)濟(jì)分權(quán)體制下，地方政府對(duì)政績(jī)的追求和晉升競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致了嚴(yán)重的重復(fù)建設(shè)、資源環(huán)境的透支、民生事業(yè)發(fā)展滯后等一系列問(wèn)題。根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀要求引入地方政府間良性競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型有著極為重要的戰(zhàn)略意義。地方政府債券市場(chǎng)和寬松的戶籍制度無(wú)疑是一個(gè)非常好的組合制度設(shè)計(jì)。能夠有效運(yùn)用政府債券市場(chǎng)改善民生和長(zhǎng)期投資環(huán)境的政府將促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，而投資效率低下、信用不良的地方政府將不能持續(xù)使用債務(wù)融資工具，其對(duì)居民和企業(yè)的吸引力會(huì)下降。這種制度組合安排使不同行政區(qū)劃間形成良性競(jìng)爭(zhēng)，最后通過(guò)行政區(qū)劃的調(diào)整和撤并可大幅度提高城市化的等級(jí)和效率。

第四，有助于推進(jìn)“國(guó)退民進(jìn)”的產(chǎn)權(quán)制度改革。當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的一個(gè)難點(diǎn)在于國(guó)有壟斷企業(yè)的改革問(wèn)題。我們反對(duì)全面的私有化，改革方案是將民生取向的政府債務(wù)融資與市場(chǎng)化傾向的國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化改革進(jìn)行組合， 它可實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與體制轉(zhuǎn)軌的雙重目標(biāo)；可實(shí)現(xiàn)效率與平等的優(yōu)化組合；可實(shí)現(xiàn)過(guò)程的漸進(jìn)、可控和有序。

政府通過(guò)債務(wù)融資，建立起足夠的公共產(chǎn)品與服務(wù)的供應(yīng)體系，建立起健全的社會(huì)保障體系和社會(huì)穩(wěn)定體系，然后根據(jù)民間資本的承接能力，將資源類(lèi)自然壟斷產(chǎn)業(yè)、關(guān)系國(guó)計(jì)民生和國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的產(chǎn)業(yè)之外的國(guó)有壟斷企業(yè)進(jìn)行分拆和股權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)瓿烧嬲饬x上的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)。

有助人民幣國(guó)際化

發(fā)展政府債券市場(chǎng)，還為人民幣國(guó)際化提供了基礎(chǔ)性市場(chǎng)條件。

作為當(dāng)前最主要的國(guó)際儲(chǔ)備貨幣，美元正受困于內(nèi)部經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的失衡（經(jīng)濟(jì)空心化背景下的金融過(guò)度膨脹），并且有可能因?yàn)榻鹑谖C(jī)時(shí)期美國(guó)政府過(guò)度擴(kuò)張的財(cái)政和貨幣政策而陷入長(zhǎng)期貶值或慢性危機(jī)之中。

歐元作為世界上第一個(gè)非主權(quán)的、以多邊協(xié)議為基礎(chǔ)的國(guó)際貨幣，有著缺乏經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)支持、缺乏統(tǒng)一市場(chǎng)，成員國(guó)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)分裂風(fēng)險(xiǎn)缺陷等。克服這些缺陷有待于歐元的政治一體化，而這是一個(gè)30年至50年的漫長(zhǎng)過(guò)程，其間不乏歐元崩潰的可能性。

因此，從國(guó)際金融的風(fēng)險(xiǎn)分散化規(guī)律來(lái)看，國(guó)際儲(chǔ)備貨幣的多元化很可能是全球后危機(jī)時(shí)代的重要發(fā)展趨勢(shì)。人民幣國(guó)際化有著十分難得的機(jī)遇。

一國(guó)的主要貨幣充當(dāng)國(guó)際貨幣，通常需要具備以下條件：

首先，一個(gè)幣值穩(wěn)定的政策環(huán)境。幣值不穩(wěn)定的貨幣無(wú)法充當(dāng)計(jì)價(jià)單位，也無(wú)法作為價(jià)值貯藏手段實(shí)現(xiàn)財(cái)富的保值增值。

其次，國(guó)際貨幣流通和支付職能的有效發(fā)揮，要求有一個(gè)現(xiàn)代化國(guó)際銀行業(yè)，提供高效率的國(guó)際結(jié)算體系。

再次，貨幣作為國(guó)際儲(chǔ)備貨幣要求本土存在規(guī)模足夠龐大、流動(dòng)性足夠充分、成長(zhǎng)性足夠良好、對(duì)外足夠開(kāi)放的資本市場(chǎng)體系，以滿足各國(guó)央行和全球資產(chǎn)組合投資者對(duì)所持資產(chǎn)保值、增值和變現(xiàn)的內(nèi)在要求。對(duì)本幣的國(guó)際化具有核心支撐作用的，是這個(gè)資本市場(chǎng)中的國(guó)債市場(chǎng)。

雖然人民幣國(guó)際化現(xiàn)在可以從國(guó)際結(jié)算貨幣做起，但是只有中國(guó)的政府債券市場(chǎng)同時(shí)也是國(guó)際債券市場(chǎng)、中國(guó)的有形資本市場(chǎng)同時(shí)也是國(guó)際金融中心時(shí)，人民幣才可能成為真正的國(guó)際儲(chǔ)備貨幣。這是中國(guó)政府債券市場(chǎng)發(fā)展的一個(gè)重大的戰(zhàn)略意圖?！?/p>

作者為上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授