城市是人類活動的場所，是人類以空間集中形式開墾自然以便進(jìn)行生產(chǎn)和消費的載體，城市化就是人類高效利用土地的方式。但城市化進(jìn)程中不可避免的會伴隨產(chǎn)生交通擁擠、環(huán)境污染、住房緊張、就業(yè)壓力等問題，因此城市的可持續(xù)發(fā)展研究就顯得格外重要。由于城市中的一切活動都以城市土地的空間利用為基礎(chǔ)，所以城市土地空間利用是否合理將直接影響到城市的可持續(xù)發(fā)展，也就是說，只有城市土地得到合理的利用，城市才能可持續(xù)發(fā)展，人類才能更好地可持續(xù)發(fā)展。這就要求我們運用科學(xué)的發(fā)展觀，處理好城市土地利用中存在的問題。

一、把握好城市化進(jìn)程中的大方向

多年以來，中國始終把發(fā)展中小城鎮(zhèn)作為城市化的重要方向，加快推進(jìn)城市化進(jìn)程。據(jù)2004年對全國各省150多個城市的統(tǒng)計，不同規(guī)模等級的城市人均用地分別為:特大城市84.5平方米，大城市96.7平方米，中等城市117平方米，小城市150平方米，個別的達(dá)到300平米。大城市和小城市相差約50-60平米。我國有1.9萬個建制鎮(zhèn)街區(qū)和5萬個鄉(xiāng)政府所在地。如果我國采取中小城鎮(zhèn)發(fā)展為主的城市化模式分散配置土地，那么中國的土地問題將更加嚴(yán)重。因此，我認(rèn)為要把握好城市化進(jìn)程中的大方向，應(yīng)當(dāng)逐步建立起以大都市為核心的城市群，嚴(yán)格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至中小城市的數(shù)量和規(guī)模。城市化進(jìn)程在空間上是一個集約化的進(jìn)程。集約程度越高的地方，經(jīng)濟(jì)活動的效率越高。提高城市化人口的聚集度，是提高土地集約程度的最有效途徑，也是其他許多國家實現(xiàn)土地集約化利用的成功之路。

二、科學(xué)編制土地利用規(guī)劃，加強(qiáng)規(guī)劃實施管理

規(guī)劃既是土地資源優(yōu)化配置的藍(lán)圖，也是有效調(diào)控土地資源配置的源頭。土地利用總體規(guī)劃是否科學(xué)合理將在一定時期內(nèi)決定地方經(jīng)濟(jì)能否健康、持續(xù)發(fā)展。要重點做好交通道路、廣場、公共綠地以及學(xué)校醫(yī)院等教育衛(wèi)生文化娛樂公共基礎(chǔ)設(shè)施用地的規(guī)劃。合理布局城市中央商務(wù)區(qū)（CBD），中央居住區(qū)（CRD）等集中區(qū)。注重新增建設(shè)用地與現(xiàn)有城市功能和產(chǎn)業(yè)布局的銜接，以及工業(yè)用地的數(shù)量和布局。

土地利用總體規(guī)劃是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分，也是城鄉(xiāng)建設(shè)、土地管理的重要依據(jù)，是國家調(diào)控土地利用的重要手段，具有很強(qiáng)的法律性和權(quán)威性。多年來，土地利用規(guī)劃在一些地方形同虛設(shè)，企業(yè)家可以憑借投資項目提出改變規(guī)劃的要求，政府部門為企業(yè)跑規(guī)劃修改，使“規(guī)劃跟著項目走”;市長可以無視既定的規(guī)劃提出城市發(fā)展的新構(gòu)想，使“規(guī)劃跟著市長走”。這樣，國家通過規(guī)劃實施土地用途管制的功能就大打折扣。所以要強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃的法律地位和效力，嚴(yán)格實行土地用途管制制度和土地利用年度計劃。

三、重中之重是做好城市土地的節(jié)約集約利用

城市土地的利用不能只局限于平面，要擴(kuò)展至空間，在不影響環(huán)境質(zhì)量的前提下，適度提高建筑高度，提高建筑密度，提高建筑容積率，從而增加單位面積土地的產(chǎn)出效益。嚴(yán)格控制高檔別墅等低容積率用地項目的建設(shè)，大力推動工業(yè)園區(qū)內(nèi)多層廠房的建設(shè)。

通過土地置換提高土地利用集約度。由于歷史原因，城市市區(qū)有許多工業(yè)企業(yè)、倉儲用地，它們一般占據(jù)良好區(qū)位、占地面積大，但單位用地效益低。為了提高城市市區(qū)土地利用集約度，可以在土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的指導(dǎo)下，通過土地置換和企業(yè)改制等方式，對這部分存量土地進(jìn)行調(diào)整， “退二進(jìn)三”優(yōu)化市區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)。騰出的土地調(diào)整為金融、貿(mào)易、信息等第三產(chǎn)業(yè)。另外，積極做好城中村改造和舊城改造工作，同時加大閑置土地的處置力度，盤活存量用地。充分利用已開發(fā)的土地資源，使土地資源的綜合效益最大化。

四、城市土地開發(fā)利用要注意環(huán)境保護(hù)

城市開發(fā)建設(shè)過程中如何保護(hù)好自然生態(tài)環(huán)境和歷史文化環(huán)境，是城市土地合理利用，城市可持續(xù)發(fā)展的又一重要命題。

一些城市在開發(fā)建設(shè)過程中只看到眼前的經(jīng)濟(jì)利益，忽略了自然生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，破壞了原有的藍(lán)天綠水，致使城市生態(tài)環(huán)境惡化，城市土地可持續(xù)利用必須是建立在良好的城市生態(tài)系統(tǒng)之上的，維護(hù)城市土地生態(tài)系統(tǒng)的平衡，應(yīng)加大對工業(yè)污染物排放的治理力度，防止工業(yè)三廢對土地環(huán)境的污染；加強(qiáng)對生活垃圾的分類管理和無害化處理技術(shù)水平；加強(qiáng)城市綠化建設(shè)，提高城市綠化覆蓋率。

五、處理好眼前發(fā)展與長遠(yuǎn)發(fā)展之間的關(guān)系

現(xiàn)在很多城市建設(shè)只重眼下，過分看重眼前利益，對長遠(yuǎn)發(fā)展考慮較少。表現(xiàn)在城市的土地大都已按當(dāng)前的需要和經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平高強(qiáng)度地開發(fā)利用，如城市發(fā)展需求變化時，很難改作他用。即使可以改造，也要付出很大代價?？沙掷m(xù)發(fā)展就要求當(dāng)代城市的建設(shè)者應(yīng)有長遠(yuǎn)的眼光，顧念后人的胸懷。比如京津滬等大城市，就將一部分企業(yè)外遷時轉(zhuǎn)換出來的土地作為可持續(xù)發(fā)展用地，暫時留作綠地等公共用地，將來一旦發(fā)展需要，不用付出多大代價就可以改作他用。這是一種很有前瞻性的做法，值得借鑒。

[作者簡介]李強(qiáng)，男，（1979——）石家莊市國土資源局土地開發(fā)中心；助工（助理工程師）。