我國(guó)農(nóng)村集體土地既是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最可靠的生活保障。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)是指以農(nóng)地作為財(cái)產(chǎn)客體的各種權(quán)利的總和，包括農(nóng)地的所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等，其中農(nóng)地所有權(quán)是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的核心。現(xiàn)階段，我國(guó)實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，極大地促進(jìn)了中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但這一體制所涉及的土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題尚未完全解決，隨著我國(guó)工業(yè)化的發(fā)展和城市化進(jìn)程的深入，它影響著農(nóng)民利益和農(nóng)村穩(wěn)定，需進(jìn)一步完善和發(fā)展。

一、建國(guó)以來(lái)我國(guó)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的變遷

縱觀建國(guó)五十多年我國(guó)農(nóng)村土地制度的變遷，大致經(jīng)歷了從土地改革、人民公社體制、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制及農(nóng)地流轉(zhuǎn)的出現(xiàn)等幾個(gè)階段。

1、土地改革（1949－1952）。封建地主土地所有制在我國(guó)具有幾千年的歷史，農(nóng)民租種地主土地，“兩權(quán)分離”。解放后，《中華人民共和國(guó)土地改革法》變封建地主土地所有制為勞動(dòng)人民的土地所有制，農(nóng)民第一次擁有了自己的土地產(chǎn)權(quán)。當(dāng)然土地改革也帶來(lái)了一些負(fù)面效應(yīng)，如土地的過(guò)于細(xì)碎使規(guī)?；a(chǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化難以進(jìn)行，更主要的是這種土地制度不符合建國(guó)后宏觀政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的要求。

2、人民公社體制（1953－1978）。土改完成后，我國(guó)農(nóng)村歷經(jīng)了互助組、初級(jí)社和高級(jí)社形式的合作化道路的探索，最終確立了人民公社制度，即將農(nóng)民私有、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)使用的土地制度改革為集體統(tǒng)一所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的土地制度。這種制度安排導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)的模糊性——土地既是集體的，又是國(guó)家的，國(guó)家在某種程度上以產(chǎn)權(quán)主體資格參與分配，農(nóng)民的利益不可避免被侵占。同時(shí)，這種“一大二公”的單一產(chǎn)權(quán)制度必然導(dǎo)致勞動(dòng)監(jiān)督成本、組織成本過(guò)高和勞動(dòng)激勵(lì)過(guò)低的弊端。

3、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制（1978－）。它是將集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)使用的土地制度變革為集體所有、家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)使用的土地制度，確立了多元產(chǎn)權(quán)格局，所有權(quán)和承包權(quán)分離。農(nóng)民事實(shí)上成為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)主體。在這種新的產(chǎn)權(quán)制度格局下，農(nóng)民在分配中是作為擁有部分產(chǎn)權(quán)的一方權(quán)利主體而存在的，農(nóng)戶(hù)通過(guò)“交夠國(guó)家的，留足集體的”利益承諾，換取了土地的使用權(quán)和剩余索取權(quán)。但隨著農(nóng)村市場(chǎng)化進(jìn)程的加快，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的局限性也逐漸顯露出來(lái)。由于它對(duì)傳統(tǒng)體制下形成的土地集體所有制的固有缺陷采取了回避態(tài)度，試圖通過(guò)經(jīng)營(yíng)形式的改善來(lái)克服根源于所有制的產(chǎn)權(quán)缺陷，不僅沒(méi)從根本上解決土地產(chǎn)權(quán)制度對(duì)農(nóng)業(yè)持續(xù)增長(zhǎng)的激勵(lì)問(wèn)題和對(duì)各經(jīng)濟(jì)主體的約束問(wèn)題，還引發(fā)諸如集體所有權(quán)對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的侵蝕、農(nóng)民土地承包權(quán)不穩(wěn)定等新的矛盾。

4、土地流轉(zhuǎn)的出現(xiàn)。1984年前后隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制對(duì)農(nóng)業(yè)激勵(lì)作用由潛能釋放進(jìn)入消散階段，農(nóng)地制度的又一次變革——土地流轉(zhuǎn)應(yīng)運(yùn)而生。土地流轉(zhuǎn)的實(shí)質(zhì)是讓農(nóng)民不僅擁有土地使用權(quán)而且擁有在承包期內(nèi)的轉(zhuǎn)讓權(quán)。2002年8月通過(guò)的《農(nóng)村土地承包法》對(duì)調(diào)整農(nóng)地承包關(guān)系作出了進(jìn)一步規(guī)范，但相關(guān)制度不完善和配套措施不健全。目前農(nóng)地賦予農(nóng)民以生存保障的福利機(jī)制，限制了土地流轉(zhuǎn)；同時(shí)由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于契約規(guī)定的債權(quán)性質(zhì)而不是法律賦予的物權(quán)，使農(nóng)民集體和農(nóng)戶(hù)對(duì)農(nóng)地實(shí)際上沒(méi)有交易權(quán)、租讓權(quán)、抵押權(quán)，導(dǎo)致一些農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)嚴(yán)重“異化”，出現(xiàn)侵農(nóng)害農(nóng)事件。

二、我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷

鑒于上述，建國(guó)以來(lái)我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)歷經(jīng)了“分—合—統(tǒng)分結(jié)合”的變遷，而每一次變遷都出現(xiàn)與生產(chǎn)力由適應(yīng)到不適應(yīng)現(xiàn)象。時(shí)至今日，隨著我國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，這一矛盾更加突出，其根本原因是基于現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的固有缺陷——集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰。主要表現(xiàn)在：

1、土地產(chǎn)權(quán)主體內(nèi)涵不清。我國(guó)《憲法》規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有?！绷?yè)?jù)《民法通則》和《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定可知：我國(guó)現(xiàn)行集體所有制下的土地所有者主體存在三種形式：村農(nóng)民集體所有、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有及村以下農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有，所有者主體的代表機(jī)構(gòu)是相應(yīng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)。這就使得土地所有權(quán)的歸屬還沒(méi)有特別明確，土地產(chǎn)權(quán)主體呈現(xiàn)出多元化的特征。從本質(zhì)上說(shuō)，所有權(quán)主體不明確、產(chǎn)權(quán)主體多元化乃是一種產(chǎn)權(quán)主體缺位，它必然會(huì)引發(fā)各“所有者”競(jìng)相伸手要利，卻不關(guān)心自己應(yīng)盡的義務(wù)。

２、土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺。土地所有權(quán)主體模糊必然導(dǎo)致所有權(quán)的虛置。國(guó)家只是在名義上和法律上承認(rèn)農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，而事實(shí)上可以因“公共利益”需要征收征用集體土地。實(shí)踐中，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的基本權(quán)能事實(shí)上由土地使用權(quán)所代替，“農(nóng)民集體”只能是有限的土地所有權(quán)人，國(guó)家才是農(nóng)村土地的終極所有者。因此，作為集體的農(nóng)民和“農(nóng)民集體”實(shí)質(zhì)上都沒(méi)有對(duì)土地的最終處置權(quán)。

３、土地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性差。按《農(nóng)村土地承包法》，農(nóng)民和集體通過(guò)簽訂承包合同獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。盡管規(guī)定30年不變，但土地承包合同的處置權(quán)實(shí)際上掌握在鄉(xiāng)村干部手中，實(shí)踐中土地承包調(diào)整頻繁，其結(jié)果造成承包者的長(zhǎng)期預(yù)期不足，不能形成有效的投入→積累→再投入的良性循環(huán)機(jī)制，使得許多農(nóng)民對(duì)土地使用權(quán)缺乏安全感，傾向于對(duì)農(nóng)地采取短期行為的掠奪式經(jīng)營(yíng)。

三、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的應(yīng)對(duì)措施

綜觀上述建國(guó)以來(lái)我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的變遷和現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷，問(wèn)題的根本在于集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰。為此要進(jìn)一步解放思想，堅(jiān)持黨的十六大報(bào)告中明確提出的“有條件的地方可按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，逐步發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)”原則，調(diào)整農(nóng)民與土地之間的關(guān)系，重塑農(nóng)民作為土地主人的地位，建立起有利于土地有效流轉(zhuǎn)的體制，完善相關(guān)配套制度，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和程序。

1、改造農(nóng)村集體所有制。目前我國(guó)仍實(shí)行農(nóng)村土地的集體所有制，而我國(guó)正在發(fā)生全面而深刻的城鄉(xiāng)變遷，這必將成為在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡過(guò)程中的掣肘，不利于城市化和現(xiàn)代化的進(jìn)程。此外，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，法學(xué)上對(duì)產(chǎn)權(quán)的理解已不再是一種對(duì)“物”的權(quán)利，還包括對(duì)價(jià)值和使用價(jià)值以無(wú)形財(cái)產(chǎn)的形式大量介入財(cái)產(chǎn)權(quán)的范疇。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)，也是農(nóng)民的生產(chǎn)要素之一，從有利于資源的優(yōu)化配置角度，在不違悖現(xiàn)行法律的前提下，可賦予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)更大的靈活性，如以賣(mài)變租、入股作企業(yè)投資或搞商業(yè)開(kāi)發(fā)、按照城鄉(xiāng)一體化管理進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記、作為抵（質(zhì)）押品轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑢?shí)行農(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有土地同地同價(jià)同權(quán)等等?？上驳氖?，上述一些形式已在不少地方進(jìn)行試點(diǎn)，讓農(nóng)民真正成為了土地的主人，既保證了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收，又確保了農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)收益的主要獲得者。

2、完善農(nóng)村社保制度和其他相關(guān)配套制度。基于土地的社會(huì)保障功能，《土地管理法》規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，這一規(guī)定已完全滯后于農(nóng)村土地市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)。應(yīng)強(qiáng)化村社權(quán)利，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)資金用于建立農(nóng)民的社保，通過(guò)依靠土地來(lái)維持生存和獲得最低保障。還應(yīng)積極進(jìn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的探索，并盡快建立適應(yīng)我市農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，使農(nóng)民還能得到來(lái)自社會(huì)其他方面的更多保障，以解除農(nóng)民流轉(zhuǎn)出土地的后顧之憂(yōu)。還應(yīng)進(jìn)一步完善其他相關(guān)配套制度，如進(jìn)一步完善城市戶(hù)籍管理制度，盡量降低農(nóng)民進(jìn)城的門(mén)檻，讓一些在城市有固定住所或有一定收入的農(nóng)民真正成為城市居民；在民法中確立農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體，明確界定農(nóng)民土地承包權(quán)的物權(quán)性質(zhì)以使農(nóng)村土地使用權(quán)固定化、長(zhǎng)期化，等等。

3、規(guī)范農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。一是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)設(shè)立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理中心，為受、讓雙方提供服務(wù)和管理，主要協(xié)助雙方參照《農(nóng)村土地承包法》中所列條款簽訂流轉(zhuǎn)合同，接受土地流出方的委托，托管、轉(zhuǎn)包土地。同時(shí)還應(yīng)規(guī)范農(nóng)用地流轉(zhuǎn)程序，事先向所在鄉(xiāng)、村集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)，征得同意并報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理部門(mén)審批后再進(jìn)行流轉(zhuǎn)交易，以規(guī)范農(nóng)戶(hù)土地流轉(zhuǎn)行為，并對(duì)流轉(zhuǎn)后的土地進(jìn)行區(qū)域規(guī)劃與監(jiān)管。二是培育和發(fā)展土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)組織，建立相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和信息、咨詢(xún)、評(píng)估等服務(wù)系統(tǒng)，收集發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息，引入土地價(jià)格的評(píng)估機(jī)制，擬定土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)格，協(xié)調(diào)土地資源的配置，協(xié)助辦理土地流轉(zhuǎn)手續(xù)，條件成熟的地方可組建土地信托服務(wù)中心或土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，對(duì)土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)范化公司運(yùn)作。

注：本文系鄂教思政社科研究青年項(xiàng)目《當(dāng)前我國(guó)土產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度研究》課題論文。

參考文獻(xiàn)：

1、劉學(xué)俠，土地股份制：中國(guó)農(nóng)村土地制度改革的方向[J]，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2002（7）。

2、李延榮，農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中幾個(gè)值得注意的問(wèn)題[J]，法學(xué)研究，2007（5）。

3、連玉明主編，解放土地與新土地革命[C]，中國(guó)時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社，2003年1月第1版。

4、張光宏著，中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度效率研究[M]，湖北科學(xué)技術(shù)出版社，2006年9月第1版。

5、周熔基，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地制度創(chuàng)新研究[J]，衡陽(yáng)師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2006（２）。

[作者簡(jiǎn)介]程之勝，男，(1974——)湖北浠水人，黃岡師范學(xué)院政法學(xué)院教師。