摘 要：任何一項(xiàng)制度的出臺(tái)都具有其歷史繼承性和改革的漸進(jìn)性，農(nóng)村信用社“省聯(lián)社”模式在全國絕大省份的確立必然有其“路徑依賴”的元素，具有相當(dāng)程度的合理性。但由于“省聯(lián)社”模式產(chǎn)權(quán)虛置導(dǎo)致其存在“內(nèi)部人控制”和“外部人干預(yù)”的雙重風(fēng)險(xiǎn)，使得農(nóng)村信用社改革的成敗建立在省聯(lián)社管理層的道德與自律的基礎(chǔ)上，具有較大的不確定性。因此，對(duì)省聯(lián)社模式的改革也就勢(shì)在必行。本文對(duì)省聯(lián)社作為改革目標(biāo)以及作為改革對(duì)象的原因進(jìn)行分析，并對(duì)其改革的總體思路做一初淺探討。

關(guān)鍵詞：省聯(lián)社；農(nóng)村信用社改革；產(chǎn)權(quán)改革；戰(zhàn)略投資者；建議

中圖分類號(hào)：F832.35 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-9031(2008)10-0017-05

一、問題的提出

從2003年6月在全國八省試點(diǎn)開始，到2007年8月最后一個(gè)省級(jí)聯(lián)社海南省農(nóng)村信用聯(lián)社成立，標(biāo)志著我國農(nóng)村信用社改革已經(jīng)取得了階段性成果。此輪農(nóng)村信用社改革的主要內(nèi)容之一是將信用社的行業(yè)管理權(quán)交由地方政府負(fù)責(zé)，地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況成立省級(jí)聯(lián)社或其他形式的省級(jí)管理機(jī)構(gòu)，在省級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，具體承擔(dān)對(duì)轄內(nèi)信用社的管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)職能?，F(xiàn)實(shí)情況是，除了少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市外，全國絕大部分省(自治區(qū))都采用省聯(lián)社的管理體制。所謂“省聯(lián)社”模式，是指將縣聯(lián)社和信用社原來的兩級(jí)法人合并為一級(jí)法人，在縣聯(lián)社的基礎(chǔ)上，出資建立省聯(lián)社，地(市)級(jí)不再設(shè)立聯(lián)社或其他形式的獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)，同時(shí)省政府授權(quán)省聯(lián)社具體承擔(dān)對(duì)轄內(nèi)信用社的管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)職能，不干預(yù)信用社的具體業(yè)務(wù)和經(jīng)營活動(dòng)，不把對(duì)管理信用社的管理權(quán)下放給地(市)和縣、鄉(xiāng)政府。[1]可以說，省聯(lián)社模式從一開始就引起爭議。

批評(píng)者認(rèn)為：(1)省政府授權(quán)省聯(lián)社對(duì)本轄區(qū)農(nóng)村信用社進(jìn)行行業(yè)管理，容易形成政企不分和行政干預(yù)，存在著巨大的“外部人干預(yù)”風(fēng)險(xiǎn)，是“穿市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的鞋走計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的路”，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的倒退。[2](2)省聯(lián)社集行業(yè)管理職能與金融機(jī)構(gòu)性質(zhì)于一身，不符合主體法律角色的單一性原則、現(xiàn)代行政原則和市場(chǎng)主體的逐利性原則。[3]比如，省聯(lián)社既是一個(gè)市場(chǎng)主體性質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)，但又不能開展業(yè)務(wù)，作為一個(gè)行政機(jī)關(guān)性質(zhì)的管理機(jī)構(gòu)又不在政府序列，省聯(lián)社模式股權(quán)結(jié)構(gòu)與治理結(jié)構(gòu)倒置、管理者管理股東管理體系權(quán)力倒置，作為獨(dú)立法人的省聯(lián)社管理同樣是獨(dú)立法人的縣聯(lián)社等等現(xiàn)象，被認(rèn)為是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的“怪胎”。

贊成者認(rèn)為：(1)針對(duì)目前各級(jí)農(nóng)村信用社普遍存在的“內(nèi)部人控制”與“外部人干預(yù)”的客觀現(xiàn)實(shí)，省聯(lián)社模式可以通過行業(yè)管理，是約束內(nèi)部人控制和屏蔽外部人干預(yù)的重要制度安排。[4](2)省聯(lián)社模式既可以建立一個(gè)規(guī)范有效的委托代理機(jī)制來實(shí)現(xiàn)所有者的利益，又可以照顧農(nóng)村信用社改革目標(biāo)的多元化和農(nóng)村信用社經(jīng)營管理水平較低的現(xiàn)實(shí)，是制度成本較小的一種選擇。[5](3)雖然省聯(lián)社模式存在著理論上的缺陷，但面對(duì)我國農(nóng)村信用社的現(xiàn)實(shí)，一味追求理論上的完美過于理想主義，過多地糾纏于具體的模式的爭論無助于農(nóng)村信用社改革的順利推進(jìn)。[6]贊成者認(rèn)為，只要在農(nóng)村信用社治理機(jī)制、資產(chǎn)質(zhì)量和盈利能力在原有的基礎(chǔ)上有進(jìn)步有改善，改革就是“帕累托改進(jìn)”，改革就是值得的。

分析還可以發(fā)現(xiàn)，批評(píng)者主要來自理論界，贊成者則大多來自省聯(lián)社模式的實(shí)踐者。前者表現(xiàn)了理論的嚴(yán)密，后者則體現(xiàn)了改革者的務(wù)實(shí)態(tài)度。本文從歷史觀點(diǎn)就“省聯(lián)社”模式的理論依據(jù)及其制度缺陷進(jìn)行分析，并對(duì)其下一步改革提出幾點(diǎn)建議。

二、“省聯(lián)社”模式作為改革目標(biāo)的理論基礎(chǔ)

(一)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“職能下屬化”與“省聯(lián)社”模式 制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“職能下屬化”是指政府的某些管理職能應(yīng)盡可能地放在低的政府級(jí)別上實(shí)施。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，“職能下屬化”是實(shí)現(xiàn)制度良性演化的一項(xiàng)重要措施，其本質(zhì)是要在一個(gè)政治實(shí)體內(nèi)引入制度競(jìng)爭，通過制度競(jìng)爭促進(jìn)制度的良性演化。[7]“職能下屬化”的優(yōu)勢(shì)有三個(gè)：一是減少信息傳遞的中間環(huán)節(jié)，從而減少信息傳遞失真的概率和降低信息傳遞的費(fèi)用；二是通過下屬機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭和不斷試錯(cuò)來發(fā)現(xiàn)新的、更合理的制度；三是通過下屬機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)和實(shí)施更適合本地情況的制度，增加制度的靈活性和適應(yīng)性。[8]

“省聯(lián)社”模式完全符合“職能下屬化”的要求。首先，如果中央政府繼續(xù)對(duì)農(nóng)村信用社的行業(yè)管理，由于管理鏈條過長，信息傳遞滯后，管理效率難以有效提高。而且，地方政府通過政策博弈和行政干預(yù)，增加農(nóng)村信用社的虧損和不良資產(chǎn)，然后轉(zhuǎn)嫁給中央政府，存在巨大的道德風(fēng)險(xiǎn)。其次，農(nóng)村信用社的管理權(quán)下放到省級(jí)政府，有利于各省級(jí)政府在農(nóng)村信用社改革在制度模式上展開競(jìng)爭，為農(nóng)村信用社整體改革探索合理、科學(xué)的模式打開了空間。第三，農(nóng)村信用社的管理權(quán)下放到省級(jí)政府，省級(jí)政府和農(nóng)村信用社形成了利益共同體關(guān)系，有利于激勵(lì)地方政府探索適合本地區(qū)的發(fā)展模式。因此，從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，將農(nóng)村信用社由中央政府下放到省級(jí)政府管理是完全符合制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的“職能下屬化”原理的。如果由最高層次的中央政府來統(tǒng)一管理農(nóng)村信用社這一最低層次的金融機(jī)構(gòu)，必然會(huì)喪失“職能下屬化”所能產(chǎn)生的所有收益，并產(chǎn)生制度僵化和許多難以計(jì)算的制度費(fèi)用。[9]

(二)“路徑依賴”理論與“省聯(lián)社”模式

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“路徑依賴”是指制度變遷中的慣性，即任何一種新的制度都必然包含著大量舊制度的元素。“省聯(lián)社”模式中保留了原有農(nóng)村信用社體制的兩大重要特征：一是政府的行業(yè)管理特征；二是政府的信譽(yù)擔(dān)保特征。之所以要保留是因?yàn)檗r(nóng)村信用社的特殊性質(zhì)和現(xiàn)實(shí)狀況決定的。首先，長期以來，我國農(nóng)村信用合作社并不符合合作制的基本條件，一是社員入股并非自愿，二是農(nóng)信社不是以互助為目標(biāo)。國際金融組織也一直把我國的農(nóng)村信用社歸類為存款性金融機(jī)構(gòu)。加之長期以來國家對(duì)農(nóng)村金融抑制政策和農(nóng)村信用社實(shí)質(zhì)上的集體制，盡管對(duì)農(nóng)村信用社行業(yè)管理權(quán)幾經(jīng)更迭，但仍未離開過政府管理。其次，在此次改革之前的2002年底，全國農(nóng)村信用社資不抵債數(shù)額為3300億元，歷史虧損掛賬1500億元，絕大多數(shù)作為法人實(shí)體存在的農(nóng)村信用社實(shí)質(zhì)上已經(jīng)破產(chǎn)，而且農(nóng)村信用社經(jīng)營的穩(wěn)定直接影響我國整個(gè)農(nóng)村政治經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。因此，任何降低政府擔(dān)保和減少政府管理的舉措都極有可能引發(fā)農(nóng)村信用社的系統(tǒng)金融風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)政治風(fēng)險(xiǎn)?！笆÷?lián)社”模式用省級(jí)地方政府的信譽(yù)擔(dān)保部分替換了中央政府的信譽(yù)擔(dān)保，從而保證了農(nóng)村信用社經(jīng)營的穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村信用社改革推動(dòng)主體的平穩(wěn)過渡，為下一步農(nóng)村信用社改革打開了空間。

(三)行政效率、規(guī)模經(jīng)濟(jì)與省聯(lián)社模式

省聯(lián)社借助政府的組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮其資源集中、人才集中和技術(shù)集中優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)行政效率對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的替代和規(guī)模經(jīng)濟(jì)。首先，由于省聯(lián)社的準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)性質(zhì)，其可以借助省級(jí)政府部門的組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)，在清收不良貸款、打擊逃廢債、案件治理等方面具有行政優(yōu)勢(shì)。其次，在省聯(lián)社模式下，省聯(lián)社作為省級(jí)政府管理農(nóng)信社的平臺(tái)，在制度建設(shè)、員工培訓(xùn)、產(chǎn)品開發(fā)等方面可以發(fā)揮重要作用。如在內(nèi)部制度建設(shè)，省聯(lián)社以地區(qū)和待遇優(yōu)勢(shì)吸引優(yōu)秀人才，制定出科學(xué)的規(guī)章制度、業(yè)務(wù)流程、內(nèi)控機(jī)制、決策程序，在各縣級(jí)聯(lián)社推廣應(yīng)用，既保證各法人社制度建設(shè)的科學(xué)性，而且避免了各種制度的重復(fù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。在結(jié)算網(wǎng)絡(luò)、資金調(diào)劑、銀行卡等金融業(yè)務(wù)在一定程度上的集中，可以降低單位成本，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，提升競(jìng)爭力。

三、“省聯(lián)社”模式作為改革對(duì)象的制度缺陷

(一)“省聯(lián)社”模式下行政力量的干預(yù)可能使農(nóng)村信用社改革偏離中央設(shè)定的目標(biāo)

中央在本次農(nóng)村信用社改革的目標(biāo)就是要把農(nóng)村信用社改革成為服務(wù)“三農(nóng)”的地方性金融機(jī)構(gòu)。在省聯(lián)社模式下，存在著嚴(yán)重的“外部人干預(yù)”現(xiàn)象。省政府省聯(lián)社的理事長、主任由省政府任命，縣聯(lián)社主任由省聯(lián)社任命，雖然省聯(lián)社和農(nóng)村信用社名義上是各縣級(jí)聯(lián)社和社員入股建立，實(shí)質(zhì)上只是對(duì)其有人事任免權(quán)的省級(jí)政府負(fù)責(zé)，農(nóng)村信用社的經(jīng)營活動(dòng)不可避免地體現(xiàn)地方政府意向。這樣一來就有兩種可能結(jié)果：一是農(nóng)村信用社資金的非農(nóng)化傾向。由于三農(nóng)貸款成本高、風(fēng)險(xiǎn)大、利潤低，地方政府有動(dòng)力對(duì)本來“官辦”色彩濃厚的農(nóng)村信用社進(jìn)行影響，進(jìn)而通過政府擔(dān)保等形式引導(dǎo)農(nóng)村信用社資金流動(dòng)向工業(yè)、大項(xiàng)目和房地產(chǎn)行業(yè)等高利潤高稅收的行業(yè)和項(xiàng)目，導(dǎo)致支農(nóng)資金減少。二是在省政府的干預(yù)下，對(duì)省信用社改革方向?qū)?huì)受到影響。在政府對(duì)商業(yè)銀行影響力干預(yù)能力下降的情況下，省級(jí)政府對(duì)轄內(nèi)農(nóng)村信用資源的控制意愿就會(huì)大大增強(qiáng)，特別是一些經(jīng)濟(jì)落后省份，地方財(cái)力有限、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展資金壓力大的情況下，總是希望擁有本土的商業(yè)銀行，這樣省政府就會(huì)傾向控制全省信用社，把農(nóng)村信用社的法人級(jí)別越做越高，最終的可能結(jié)果是把農(nóng)村信用社改革成為偏離“三農(nóng)”的純商業(yè)性質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)。

(二)“省聯(lián)社”模式下不具有改革和完善農(nóng)村信用社法人治理機(jī)制的內(nèi)在動(dòng)力

中央把農(nóng)村信用社的管理權(quán)下放在省級(jí)政府，通過發(fā)行央行專項(xiàng)票據(jù)和專項(xiàng)貸款置換農(nóng)村信用社的不良資產(chǎn)和歷史掛賬為主要手段，正向激勵(lì)地方政府建立合理的農(nóng)村信用社的法人治理結(jié)構(gòu)，在農(nóng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)營，從而達(dá)到“花錢買機(jī)制”的目的。農(nóng)村信用社的官辦性質(zhì)和入股社員的非自愿性事實(shí)上已經(jīng)把農(nóng)村信用社的需求主體參與改革排除在外，導(dǎo)致農(nóng)村信用社的法人治理結(jié)構(gòu)必然虛擬化，進(jìn)而減少了農(nóng)村信用社經(jīng)營管理權(quán)力上收的阻力，為“外部人干預(yù)”和“內(nèi)部人控制”鋪平了道路。所以，省聯(lián)社對(duì)農(nóng)村信用社控制權(quán)的重要前提是農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)虛置引起的法人治理機(jī)制缺失，如果農(nóng)村信用社真正改變了產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，并通過改變產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)形成了完善的法人治理機(jī)制，省聯(lián)社對(duì)農(nóng)村信用社的人事安排權(quán)等相應(yīng)權(quán)利就會(huì)逐步萎縮以至最終消失，這是省聯(lián)社所不愿意看到的。因此，在現(xiàn)行制度下，省聯(lián)社將不可避免地成為農(nóng)村信用社控制權(quán)向股東回歸和農(nóng)村信用社完善法人治理結(jié)構(gòu)的阻礙因素。

(三)“省聯(lián)社”模式中存在著嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)

在“省聯(lián)社”模式中，省聯(lián)社擁有人事任免權(quán)和信貸審批權(quán)等最為重要的權(quán)力而沒有對(duì)其相應(yīng)明確的責(zé)任和義務(wù)規(guī)定，這種權(quán)力和責(zé)任嚴(yán)重不對(duì)稱導(dǎo)致省聯(lián)社在決策時(shí)存在著極大的機(jī)會(huì)主義。而且農(nóng)村信用社的準(zhǔn)官辦性質(zhì)，社員作為所有者(委托人)地位的虛置，導(dǎo)致委托人(所有者)的約束明顯失靈。加之在有效外部監(jiān)督機(jī)制尚未建立之前，使得省聯(lián)社模式中道德風(fēng)險(xiǎn)有加劇之勢(shì)。主要表現(xiàn)在：一是經(jīng)營管理中道德風(fēng)險(xiǎn)。違規(guī)或者盲目放貸，過度的在職消費(fèi)，過快增長的員工工資和福利，社員入股股金不分紅或者低分紅等。二是在增資擴(kuò)股工作中的道德風(fēng)險(xiǎn)。股金存款化，貸款化股金，使得信用聯(lián)社的股金嚴(yán)重“變質(zhì)”，導(dǎo)致信用聯(lián)社的股金流動(dòng)性過度和信用聯(lián)社的所有者和所有權(quán)不固定，產(chǎn)權(quán)也不能得到清晰的界定，進(jìn)一步強(qiáng)化了信用聯(lián)社的產(chǎn)權(quán)虛置。三是信息披露中的道德風(fēng)險(xiǎn)。在“省聯(lián)社”模式中，省聯(lián)社充當(dāng)裁判員和運(yùn)動(dòng)員的雙重身份，難以建立科學(xué)的信息批露制度。批露信息的有選擇性，既不利于農(nóng)村信用社可持續(xù)發(fā)展，也不利于外部金融監(jiān)管。

四、對(duì)“省聯(lián)社”模式改革的對(duì)策建議

(一)明確規(guī)范省聯(lián)社職能，減少其對(duì)農(nóng)村信用社的行政管理權(quán)限和微觀經(jīng)營干預(yù)

“省聯(lián)社”模式的制度缺陷決定了對(duì)其進(jìn)行改革將不可避免。產(chǎn)生這些制度障礙的主要原因在于省聯(lián)社的“準(zhǔn)政府”性質(zhì)產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)以及在經(jīng)營實(shí)踐中的權(quán)責(zé)不對(duì)稱。所以，近期省聯(lián)社改革的主要思路就是進(jìn)一步規(guī)范其職能，減少其行政管理權(quán)限和微觀干預(yù)農(nóng)村信用社的經(jīng)營活動(dòng)，揚(yáng)長避短，堅(jiān)持有所為有所不為。

1.應(yīng)明確規(guī)定省聯(lián)社不再對(duì)基層聯(lián)社高級(jí)管理人員有提名任免的權(quán)力，基層聯(lián)社高級(jí)管理人員由基層社社員大會(huì)選舉產(chǎn)生。人事任免權(quán)被普遍認(rèn)為來源于省政府從中央政府接過農(nóng)村信用社的行業(yè)管理權(quán)以及省政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村信用社的經(jīng)營虧損負(fù)擔(dān)保證責(zé)任。其實(shí)則不盡然，在人事任免權(quán)上，相對(duì)于所有者(社員)，省政府只是擔(dān)保人，而實(shí)際上是行使了所有者的權(quán)力，存在著權(quán)力“錯(cuò)位”現(xiàn)象。改革后的省聯(lián)社只負(fù)責(zé)基層社高層管理人員的資格審查和對(duì)他們進(jìn)行業(yè)績考核及評(píng)價(jià)，并且向股東或董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)成員披露，發(fā)揮董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和社員大會(huì)的作用，加強(qiáng)其法人治理。

2.省聯(lián)社不得干預(yù)基層信用社的經(jīng)營管理活動(dòng)。不應(yīng)對(duì)各具有法人資格的農(nóng)信社的貸款、費(fèi)用支出、資金調(diào)動(dòng)等業(yè)務(wù)進(jìn)行審批?，F(xiàn)實(shí)中省聯(lián)社的這些權(quán)力是其“越位”的集中表現(xiàn)。改革后的省聯(lián)后主要負(fù)責(zé)督促基層社完善法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)，對(duì)基層社的發(fā)展規(guī)劃、業(yè)務(wù)活動(dòng)和風(fēng)險(xiǎn)管理體系等進(jìn)行指導(dǎo)，增強(qiáng)農(nóng)村信用社的市場(chǎng)主體地位和經(jīng)營決策的自主權(quán)力。

3.發(fā)揮組織協(xié)調(diào)優(yōu)化優(yōu)勢(shì)，為信用社營造良好的經(jīng)營環(huán)境。加強(qiáng)信貸維權(quán)和不良貸款清收，堅(jiān)決打擊逃廢債行為。為轄區(qū)內(nèi)農(nóng)信社的資金清算、員工培訓(xùn)、宣傳、法律事務(wù)、信息交流等提供服務(wù)，通過改善農(nóng)村信用社的經(jīng)營環(huán)境，從而提高其可持續(xù)發(fā)展能力。隨著省聯(lián)社對(duì)農(nóng)村信用社的行政管理權(quán)的逐步剝離，省聯(lián)社最終應(yīng)向行業(yè)自律機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變。

(二)加快引進(jìn)民間戰(zhàn)略投資者，深化農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)改革

在省聯(lián)社職能進(jìn)行明確界定以后，產(chǎn)權(quán)改革則是農(nóng)村信用社的改革的核心內(nèi)容。我國農(nóng)村信用社法人治理陷入“產(chǎn)權(quán)虛置→所有者缺位→內(nèi)部人控制→不完善的法人治理結(jié)構(gòu)→道德風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重→經(jīng)營、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上升→社員非自愿入股→產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步虛置”的惡性循環(huán)。在這一惡性循環(huán)中，農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)虛置和“外部人干預(yù)”、“內(nèi)部人控制”相互作用而得以進(jìn)一步強(qiáng)化，導(dǎo)致農(nóng)村信用社長期處于低效狀態(tài)。在2007年下半年全國范圍內(nèi)的退股潮以及不良貸款(按五級(jí)分類)大幅度反彈充分說明了產(chǎn)權(quán)改革的迫切性。如何在農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)改革中取得突破，筆者認(rèn)為應(yīng)加快引入民間戰(zhàn)略投資者。

1.引入民間戰(zhàn)略投資者是突破農(nóng)村信用社法人治理困境的最佳手段。農(nóng)村信用社改革的關(guān)鍵在于將控制權(quán)完全返還所有者。農(nóng)村信用社目前最重要的是建立為農(nóng)村信用社經(jīng)營后果真正負(fù)責(zé)的股東群體，并通過落實(shí)股東權(quán)力來完善農(nóng)村信用社的法人治理結(jié)構(gòu)，從而從根本上擺脫“內(nèi)部人控制”和“外部人干預(yù)”。

2.引入民間戰(zhàn)略投資者增強(qiáng)實(shí)力和改善財(cái)務(wù)狀況的現(xiàn)實(shí)需要。農(nóng)村信用社改革5年多以來，其經(jīng)營狀況仍未實(shí)質(zhì)改觀。截至2007年底，盡管按四級(jí)分類全國農(nóng)村信用社不良貸款比例為9.3%，比2002年底下降了28個(gè)百分點(diǎn)，但按照五級(jí)分類，農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的不良貸款率依然高達(dá)21%，不良貸款余額為6596億元。一般而言，不良貸款比例超過15%，就難通過自身消化。以2007年底農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)稅后利潤290億元計(jì)算，要完全沖銷不良資產(chǎn)需要20年以上。就算把所有者權(quán)益2606億元全部用來沖銷不良資產(chǎn)，缺口依然高達(dá)3700億元。這些缺口彌補(bǔ)要么依靠央行“二次注資”，要么進(jìn)行第二輪增資擴(kuò)股。前者不能解決產(chǎn)權(quán)虛置這一核心問題，只以起“減負(fù)”作用。所以，引進(jìn)民間戰(zhàn)略投資者勢(shì)在必行。因此，應(yīng)進(jìn)一步放寬單個(gè)法人入股農(nóng)村信用社的比例限制，為真正引入戰(zhàn)略投資者創(chuàng)造政策條件。

(三)加強(qiáng)外部監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，促進(jìn)“花錢買機(jī)制”

1.發(fā)揮人民銀行在專項(xiàng)票據(jù)和專項(xiàng)貸款考核時(shí)的監(jiān)督作用。原有的考核指標(biāo)過于注重時(shí)點(diǎn)上的數(shù)據(jù)，給地方政府和農(nóng)村信用社很大的操作數(shù)據(jù)的空間，地方的這些“短期”行為為后來的退股潮和不良資產(chǎn)反彈埋下了隱患，而對(duì)于更為重要的法人治理結(jié)構(gòu)和經(jīng)營機(jī)制改善卻毫無裨益，使得“花錢買不到機(jī)制”。因此，一是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村信用社資本金合法性、真實(shí)性和穩(wěn)定性的考核，不合法、不真實(shí)和不穩(wěn)定的資本不應(yīng)納入資本充足率考核。二是建立對(duì)農(nóng)村信用社財(cái)務(wù)指標(biāo)的動(dòng)態(tài)考核機(jī)制。法人治理結(jié)構(gòu)的改善與否、以及不良貸款下降和增資擴(kuò)股是否真實(shí)都最終會(huì)體現(xiàn)在后續(xù)會(huì)計(jì)年度財(cái)務(wù)指標(biāo)中?？梢钥紤]在3-5年內(nèi)對(duì)已經(jīng)兌換成功的農(nóng)村信用社在盈利能力、不良資產(chǎn)和資本充足率進(jìn)行連續(xù)達(dá)標(biāo)考核，對(duì)不能達(dá)標(biāo)的農(nóng)村信用社保留撤銷兌換的權(quán)力，促進(jìn)農(nóng)村信用社從長期發(fā)展規(guī)劃中進(jìn)一步改善經(jīng)營機(jī)制。三是建議在專項(xiàng)票據(jù)和專項(xiàng)貸款考核時(shí)以引進(jìn)民間戰(zhàn)略投資者為一個(gè)必要條件之一。

2.發(fā)揮銀監(jiān)部門的金融監(jiān)管導(dǎo)向作用。一是加強(qiáng)農(nóng)村信用服務(wù)“三農(nóng)”的監(jiān)督和引導(dǎo)。中央之所以“花錢買機(jī)制”不僅僅是為了隔離地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)，更為重要的是農(nóng)村信用社涉及到農(nóng)村政治社會(huì)問題。加之農(nóng)村信用社大量不良資產(chǎn)的化解自身不可能解決，需要中央的支持。因此，農(nóng)村信用社必須堅(jiān)持服務(wù)“三農(nóng)”，這不僅是對(duì)“三農(nóng)”的支持，也是對(duì)信用社自身的支持。銀監(jiān)部門應(yīng)建立起農(nóng)村信用社服務(wù)“三農(nóng)”的詳細(xì)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，特別是貸款投放不能離開“三農(nóng)”，并加大對(duì)農(nóng)村信用社脫離“三農(nóng)”服務(wù)方向的懲罰力度。二是將放寬農(nóng)村金融機(jī)制的市場(chǎng)準(zhǔn)入與淘汰劣質(zhì)信用社聯(lián)合起來，增強(qiáng)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)約束，促進(jìn)其良性發(fā)展。國家應(yīng)允許農(nóng)村信用社破產(chǎn)退出，允許跨區(qū)經(jīng)營、并購，大力推進(jìn)村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司市場(chǎng)準(zhǔn)入試點(diǎn)，適應(yīng)增強(qiáng)農(nóng)村金融市場(chǎng)的競(jìng)爭程度和市場(chǎng)約束，促進(jìn)農(nóng)村信用社經(jīng)營機(jī)制的改善，促使地方政府的注意力從對(duì)中央的政策博弈轉(zhuǎn)移到改革農(nóng)村信用社經(jīng)營上來，最終實(shí)現(xiàn)政府從農(nóng)村信用的信譽(yù)擔(dān)保中完全退出。

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The Analysis for the Theoretical Basis，Regulation Defects and Reform Proposals of the Model of Provincial RCCU

Haikou Central Sub-Branch of The People's Bank of China Study Group

Abstract：the introduction to any of the regulations shows the features its historical inheritance and gradual reform ，the model of provincial RCCU established in the vast majority of the provinces has its inevitable the element of “path dependence”，and has a reasonable composition. However，the absent property rights in the model of provincial RCCU leads to the double risk of “Insiders’ control” and “outsiders’ intervention ” ，the successful Probability of the reform of rural credit cooperatives is uncertainty depended on the morality and self-discipline of its management. Therefore，it is inevitable to reform the model of provincial RCCU. The paper，on basis of the reason analysis for the model of provincial RCCU as the objective as well as the target，tries to do superficial discussion of the general idea of the model of provincial RCCU。

Key Words：Provincial RCCU；Rural Credit Cooperatives’ Reform；Property Rights Reform；Strategic Investors