摘要：政策性金融能否與商業(yè)金融有機統(tǒng)一，是地方經(jīng)濟發(fā)展的重要突破口。目前，商業(yè)銀行是地方建設的主要資金來源，政策性金融因為投入不夠，其應該發(fā)揮的社會效益并沒有顯現(xiàn)成效。本文以服務于區(qū)域經(jīng)濟為立足點，提出了加強二者關(guān)聯(lián)的技巧和完善途徑，從而改變現(xiàn)階段地方金融失衡的狀態(tài)。

關(guān)鍵詞：政策金融；地方金融；互動探討

中圖分類號：F832.35 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031(2008)10-0009-04

金融市場是現(xiàn)代市場經(jīng)濟資源配置的主要途徑之一，在金融資源的配置中起著關(guān)鍵作用。但是由于金融市場的不充分競爭、不完全信息、制度變遷與金融機構(gòu)本身的特性，導致金融資源不能有效地配置，即存在著“金融市場失靈”。對于金融資源配置中市場機制失靈的問題，政府可以通過創(chuàng)立政策性金融機構(gòu)來校正，以實現(xiàn)社會資源配置的經(jīng)濟有效性和社會合理性的有機統(tǒng)一。

地方金融作為我國金融體系中的一部分，自20世紀80年代以來，獲得了長足發(fā)展，并日益成為促進地方經(jīng)濟發(fā)展的主力軍，為促進我國民營經(jīng)濟、個體經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)的發(fā)展作出了貢獻。在當前的經(jīng)濟、政治管理體制下，發(fā)展經(jīng)濟是地方政府工作的重中之重。如何將政策性金融與地方金融有機結(jié)合，并合理運用，成為了地方經(jīng)濟發(fā)展新的突破口。

一、政策性金融與地方金融的含義及特征

(一)政策性金融的含義及特征

所謂政策性金融是指在市場經(jīng)濟條件下，社會主體尤其是政府為了彌補市場的缺陷，即“市場失靈”，以國家信用為基礎、國家作為融資主體運用各種特殊的融資手段和融資渠道、為配合國家特定經(jīng)濟與社會發(fā)展戰(zhàn)略而進行的特殊的資金融資行為。通過對金融的含義及其基本分類的分析，政策性金融是與商業(yè)性金融相對應的一個概念，政策性金融是商業(yè)性金融市場失靈的條件下產(chǎn)生的。[1]

政策性金融具有三個本質(zhì)特征：第一，具有特定的政策目標，體現(xiàn)政府的“政策性”意圖，包括培育中小企業(yè)、環(huán)境保護、地方開發(fā)、農(nóng)業(yè)振興、消除貧困等，目的不僅僅在于發(fā)展某些戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，還包括創(chuàng)造就業(yè)機會，促進社會發(fā)展等。因此，政策性金融的政策目標十分明確，大多是政府需要重點扶植，而又很難得到商業(yè)機構(gòu)支持的領域。第二，不單純以利潤最大化為經(jīng)營目標，而是以貫徹政府的社會經(jīng)濟政策，以社會均衡發(fā)展和經(jīng)濟快速發(fā)展為目標。這種政策性目標往往與資金運用的合理性、效率性原則是矛盾的統(tǒng)一體，如何處理好這個關(guān)系，是政策性金融發(fā)展至今仍在摸索的一個關(guān)鍵問題，也是政策性金融的本質(zhì)特征之一。第三，政策性金融主要是通過特定的金融機構(gòu)來運作，這類金融機構(gòu)通常是在政府支持下成立，并通常是以“銀行”實施和發(fā)揮作用的。

而所謂政策性金融機構(gòu)是指那些多由政府創(chuàng)立、參股或保證，不以營利為目的，專門為貫徹、配合政府的經(jīng)濟社會政策或意圖，在特定業(yè)務領域內(nèi)，直接或間接從事政策性融資活動，充當政府發(fā)展經(jīng)濟、促進社會進步、進行宏觀經(jīng)濟調(diào)節(jié)管理工具的金融機構(gòu)。它是各國金融體系兩翼中的一部分，一方面配合一國經(jīng)濟與社會政策目標的不同需要和側(cè)重點，通過各種政策性融資活動充當調(diào)節(jié)經(jīng)濟和管理工具的角色；另一方面，又誘導補充商業(yè)性金融機構(gòu)機制與作用的不足，健全與優(yōu)化一國金融體系的總體功能，充分發(fā)揮其在一國經(jīng)濟與社會發(fā)展中不可取代的重要作用。政策性金融機構(gòu)具有財政“無償撥付”和金融“有償借貸”的雙重性機制，是二者的有機結(jié)合而不是簡單加總。在某種意義上講，政策性金融機構(gòu)是金融與財政、市場性與行政性、宏觀與微觀、間接管理與直接管理，有償與無償?shù)那擅罱Y(jié)合體。

(二)地方金融的含義

地方金融和地方金融機構(gòu)是一個仍存爭議的概念。不同的學者試圖從不同的角度對之加以闡述。概括來看，可歸納為兩類一類是從經(jīng)營地域角度進行界定另一類則從機構(gòu)組成角度進行界定。

第一類的典型定義為，“地方金融是指在一定的行政區(qū)域內(nèi)為地方經(jīng)濟服務的金融組織形態(tài)，它包括國有金融機構(gòu)服務地方經(jīng)濟工作的職能與業(yè)務。[2]

第二類則以全國人大財經(jīng)委副主任周正慶的定義為代表，“地方金融主要是指城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、城市信用社及其他地方金融機構(gòu)?！币肟茖W地定義地方金融機構(gòu)首先要界定地方金融機構(gòu)的內(nèi)涵和外延。

從內(nèi)涵上說，首先地方金融機構(gòu)具有一般金融機構(gòu)的共性，但地方金融機構(gòu)同時又具有其特殊性。首先，地方金融機構(gòu)是屬于地方政府管理的金融機構(gòu)，具有三方面屬性地方稅收屬性、地方業(yè)務屬性和當?shù)卣芾韺傩浴；诖耍疚膶Φ胤浇鹑跈C構(gòu)的內(nèi)涵界定是產(chǎn)權(quán)主體的地方性、控制權(quán)施行的地方性、經(jīng)營活動地方性以及相對簡單的治理結(jié)構(gòu)。地方金融機構(gòu)的特性，使其成為我國金融機構(gòu)中的一個具有特定研究價值的群體。

從外延上說，地方金融機構(gòu)的主體是城市商業(yè)銀行、城鄉(xiāng)信用社、地方性證券公司、地方性保險公司、信托投資公司、財務公司、典當行、擔保公司等。這幾類地方金融機構(gòu)構(gòu)成了本文研究地方金融風險的特定對象。其中，保險公司和證券公司的地方屬性往往并不明顯，但作為一般性研究不排除保險公司和證券公司有很強地方屬性的情況。

一個國家的經(jīng)濟發(fā)展是分層次的，不同層次的經(jīng)濟需要相應層次的金融業(yè)服務與之相對應。就對地方經(jīng)濟發(fā)展的貢獻而言，地方性金融具有獨特的機能和作用，具有一定的比較優(yōu)勢，是全國性金融所不能簡單替代的。地方金融具有連接區(qū)域內(nèi)儲蓄和投資的金融中介機能。從逆向選擇和道德風險的角度來看，因為地方性金融機構(gòu)對于地方企業(yè)、地方經(jīng)濟狀況、地方個人的信用，都具有一定的信息優(yōu)勢，從而在貸款活動中減少由于信息不對稱所引起的逆向選擇和道德風險，并減少由此導致的貸款損失。

二、當前政策性金融與地方金融關(guān)聯(lián)的問題

(一)政策性金融與地方金融嚴重脫節(jié)

根據(jù)《中國金融統(tǒng)計年鑒》(2007年)的資料顯示，截至2006年末，國家開發(fā)銀行資產(chǎn)總額23143億元，本外幣貸款余額20180億元，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行資產(chǎn)總額9325.62億元，其中各項貸款月8843.96億元。

國家開發(fā)銀行的主要任務是對國家基礎設施、基礎產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)提供長期資金支持，引導社會資金投向，緩解經(jīng)濟發(fā)展瓶頸制約。全年國家開發(fā)銀行共向“兩地一支”領域發(fā)放貸款6962億元，占全部貸款的98.8%。支持了三峽總公司金沙江溪洛渡和向家壩水電站、上海城市軌道交通等國家和地方重大項目建設。

值得注意的是，農(nóng)發(fā)行的貸款業(yè)主主要面對的是糧油和棉花信貸。截至2006年末，糧油貸款總額7417億元，商品棉貸款457.42億元，其余的商業(yè)儲備貸款僅為182.32億元。[3]

由以上的數(shù)據(jù)可知地方經(jīng)濟的發(fā)展幾乎沒有享受到金融資源的支持，絕大部分地區(qū)的建設都是依靠地方金融自給自足，金融資源配置的不合理性由此可見一般。

(二)地區(qū)金融結(jié)構(gòu)失衡

現(xiàn)在的地方經(jīng)濟發(fā)展的項目，絕大部分還是依靠商業(yè)銀行的貸款支持，政策性融資并沒有很好的用于地方金融建設。政策性金融所特有的支持基礎設施建設等所提供的優(yōu)惠利率，沒有盡可能地為區(qū)域經(jīng)濟服務，本來應該由政策性金融機構(gòu)支持的項目，由于門檻過高等原因，只能依靠商業(yè)金融的支持才能得以進行，從而形成了資金源頭的逆向機制，這樣很可能加劇產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡的居民。

(三)政策性金融沒有實現(xiàn)對地方金融的配給

商業(yè)性金融的信貸政策是以經(jīng)濟效益為目標，而政策性金融是以社會效益為目標的，兩方面應該互相配合，從而形成社會效益與經(jīng)濟效益的統(tǒng)一體。但是現(xiàn)實中政策性金融支持的項目建設，沒有很好的與地方經(jīng)濟的特色相配合，未能實現(xiàn)政策性金融資本與商業(yè)性金融資本的效能最大化，二者合理的配比沒有形成。

三、政策性金融與地方金融關(guān)聯(lián)的運用技巧及完善思路

(一)在組織上要建立組織領導，建立信息溝通平臺

在對地方資源狀態(tài)分析的基礎上，合理布局金融資源，形成一種銀行戰(zhàn)略聯(lián)盟。銀行戰(zhàn)略聯(lián)盟主要包括以下內(nèi)容：(1)利用各自在境內(nèi)外的收付清算系統(tǒng)，為對方提供支付清算服務。(2)雙方加強本外幣資金拆借業(yè)務、零售業(yè)務和新產(chǎn)品開發(fā)合作與文流。(3)合作為券商提供證券結(jié)算資金劃撥服務，營業(yè)網(wǎng)點之間開展相互代理業(yè)務。(4)在資產(chǎn)業(yè)務、負債業(yè)務、中間業(yè)務和業(yè)務管理方面加強信息交流。(5)開展網(wǎng)上銀行、開放式基金等值息科技合作。(6)貸款合作。國際通行的貸款合作包括貸款出售、貸款經(jīng)紀、貸款參與和銀團貸款。目前國內(nèi)銀行間的貸款合作主要是開展銀團貨款，由一家或幾家銀行牽頭，若干家銀行聯(lián)合起來，按照風險共擔、利益共享原則，以相應條件向借款人提供一筆大的貸款。

在這一方面，遼寧省鐵嶺市政府比較注重金融資源的整合。該市以具體建設項目為載體，以社會主義新農(nóng)村試點鎮(zhèn)、村為重點，探索建立以政府風險補償、政策性保險為保障，形成財政性資金、政策性金融資金、商業(yè)性金融資金、合作性金融資金以及民間資金各有主導、相互融合的融資模式。集中財政性資金重點投入到新農(nóng)村建設中必需的諸如道路、能源、給水、電網(wǎng)、通訊、培訓及信息等公共基礎設施的建設，為金融跟進創(chuàng)造條件；引導政策性金融重點投入到新農(nóng)村建設中風險相對較高的諸如農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)開發(fā)、農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設和大型農(nóng)田水利設施等項目建設方面，發(fā)揮政策性金融的先行帶動作用；推動商業(yè)性金融、合作性金融重點支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目、農(nóng)業(yè)科技項目、農(nóng)產(chǎn)品基地項目及農(nóng)民依托當?shù)刭Y源創(chuàng)建的小型企業(yè)項目和農(nóng)戶維持正常生產(chǎn)經(jīng)營所需的小額貸款需求，發(fā)揮其融資主渠道作用。[4]

(二)建立“信用償還基金”

銀行間可以互相合作，共同出資成立一個“信用償還基金”，當有合適的項目需要資金支持，就使用該基金。如果項目的社會效益前景看好，政策性銀行可以追加資金投入，從而排除政策性銀行與商業(yè)銀行資金不配比的情形。

關(guān)于信用償還基金的管理模式，在建立初期可考慮由國家財政部、國家計委聯(lián)合牽頭，組織銀監(jiān)局等有關(guān)部門制定有關(guān)基金的章程和管理原則，明確基金的性質(zhì)、宗旨、來源、積累、管理和運用等有關(guān)事項，保證基金的正常運作和健康發(fā)展。在此基礎上，再采取委托的方式，交由銀監(jiān)局負責具體的組織管理事宜。

信用償還基金的運用要注意四點：一是堅持正確的使用原則。償債基金的使用必須堅持“先交納、后使用、?？顚Ｓ谩焙汀八袡?quán)不變、管理權(quán)集中、使用權(quán)統(tǒng)一”的原則，為基金的正確使用奠定基礎。二是為了提高基金的使用效益，在保證安全性的前提下，可委托銀行進行拆借和放貸，增值部分除必要而合理的支出外，其余部分應按比例分別進入交納基金單位的“分戶賬”。三是為了增加基金使用的透明度，基金管理部門要定期或不定期地公布基金的具體運行情況，以便于“基金成員戶”的檢查監(jiān)督。四是正確掌握影響基金運用的條件。一般而言，影響信用償還基金運用有三大因素，即基金總額占外債規(guī)模的比重、基金償還和其它款項償還各占一定時期信用償還基金總額的比例、長期貸款的平均年限等。需要針對上述三項因素進行嚴密測算，制定切實可行的各項運用指標，逐漸形成基金的正常運作機制，從而為我國地方經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造必要條件。

(三)運用現(xiàn)代科技信息管理

由于信息技術(shù)與銀行業(yè)務的日益融合，大大節(jié)約了銀行的人力、物力、財力，使得銀行有能力開發(fā)更多的銀行服務項目。商業(yè)銀行已從單純經(jīng)營存款、貸款和匯款業(yè)務的金融機構(gòu)，發(fā)展為集社會服務、信息服務、經(jīng)濟預測與決策于一體的金融“超級市場”；銀行的收入來源由以存貸利差為主，變?yōu)橐蕴峁┬畔⒑徒鹑诜諡橹?；銀行從單純的貨幣經(jīng)營管理，轉(zhuǎn)向信息的提供服務和管理。

銀行風險管理的有效性還取決于風險防范措施和策略的選擇，是在風險識別、風險分析和評價之后的下一個環(huán)節(jié)，是風險管理的實質(zhì)性階段。銀行可采取的風險防范和化解對策一般有：風險控制、風險回避、風險分散、風險轉(zhuǎn)移、風險抑制、風險補償、風險保險、風險自留等。由于信息技術(shù)環(huán)境的相對復雜性及其風險損害的流動性決定了信息技術(shù)風險控制主要是事前控制和內(nèi)部控制為主，同時對由信息技術(shù)風險而引起的相關(guān)商業(yè)風險采取綜合性的風險控制手段。內(nèi)部資源配置為信息技術(shù)風險控制提供物質(zhì)資源、技術(shù)資源、資金資源和人才資源等方面的保證，而所有這些資源將整合為一系列控制信息技術(shù)風險的程序和方案，如對計算機和網(wǎng)絡技術(shù)結(jié)構(gòu)進行管理的程序、對應用系統(tǒng)和技術(shù)環(huán)境進行管理的程序、控制特定用戶進入特定系統(tǒng)的程序、培訓專門人才的程序等。

總之，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政策金融與商業(yè)金融的互動運作是建立適應社會主義市場經(jīng)濟運行機制內(nèi)在要求的、合理高效的資金(這種寶貴、稀缺資源的)配置機制的需要；政策性金融與地方金融的區(qū)別和聯(lián)系為二者互動及運作提供了可能；政策性金融與地方金融互動運作必將使我國的資金配置機制更為合理，必將推動我國的國民經(jīng)濟持續(xù)、健康、快速發(fā)展。

參考文獻：

[1] 張朝方，武海峰.論開發(fā)性金融、政策性金融與商業(yè)性金融的相互關(guān)系[J].商場現(xiàn)代化，2007，(4).

[2] 張吉光.地方金融并購重組路徑分析[J].當代金融家，2007，(1).

[3] 《中國金融年鑒》(2007).

[4] 《鐵嶺市人民政府批轉(zhuǎn)市人民銀行鐵嶺市金融系統(tǒng)支持社會主義新農(nóng)村建設指導意見的通知》(鐵政發(fā)[2006]32號).

The Interactive Pattern of Policy-type Finance and Place Finance and Using Skill Discussion

LU Minfeng1，GAO Wenfang2

(1.hool of Economics，Nanjing University，Nanjing 210098，China；2.College of Economics and Management，Nanjing Agricultural University，Nanjing 210095，China)

Abstract：Whether the policy-type finance organically could unify with the commercial finance，is the provincial economy development important breach. At present，the Commercial bank is the place construction main sources of fund，because the policy-type finance invests insufficiently，its social efficiency does not have effectiveness. This article take serves in the regional economies as a standpoint，proposed strengthen the connection of Policy-type financial and place finance and the using skill strategy，thus change the status of local financial imbalances.

Key Words：Policy-type Finance；Local Finance；Interaction