劉承波

［摘 要］ 中國公立高校的治理機制形成于計劃經濟時期，體現了以政府為主導的特征，較少 社會參與。計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌，以及近年來高等教育發(fā)展與改革面臨的新形 勢，都要求高等學校治理中必須要有社會參與。為此，政府應轉變職能，改變角色定位；吸 收社會力量參與政府決策及管理；大力發(fā)展 和完善各種教育中介組織，發(fā)揮其在高等教育管理中的中介及協調作用；積極探索社會力量 參與高校決策、管理的新形式，加強高校與企業(yè)、行業(yè)部門的合作關系；高等學校應建立廣 泛的社會監(jiān)督、信息公開制度，加強社會監(jiān)督。

［關鍵詞］高校治理；社會參與

ぃ壑型擠擲嗪牛軬647［文獻標識碼］Ａ［文章編號］1672-0717（２００８）05-0028-05

隨著社會主義市場經濟體制的確立，高等學校與社會的關系日益密切，高校治理中越來越 需要社會的參與；高等教育近年來的發(fā)展與變革，也對高校治理應當具有更高的社會參與度 提出了要求。本文在對現狀與問題分析的基礎上，對社會如何參與高校治理進行了探討。

一、中國高校治理的宏觀背景

中國公立高校治理機制形成于計劃經濟時代，行政主導是其主要特征，而較少社會參與。主 要表現為高校不僅在宏觀層面上直 接受教育行政機構的領導、管理，而且在學校內部事務以及學校發(fā)展與改革方面受到行政力 量的主導。遠的如上世紀五十年代初期大規(guī)?！霸合嫡{整”，近的如上世紀九十年代以來所進行的“院 校 合并”。1950年代初，大學的設立、院系專業(yè)的設置、招生分配，甚至教什么、如何教，都 受各級教育行政（科層）機構的直接管理。當時新成立的高等教育部對高等學校教學過 程實施全面控制。上世紀九十年代以來的院校合并，也是在政府主導之下進行的。這項 被稱為建國以來的“第二次院系大調整”涉及高校900 多所，有597所高等學校合并組建為2 67 所高等學校；原來國務院有關部門直接管理367所普通高校，改革后只有120所左右，其他大 多數高校實行了省級政府管理、地方與中央共建的體制。90年代中后期以來，國家實施了“ 211工程”、“985工程”等重點建設，推動高水平大學的發(fā)展；開展了普通高校教學評估， 實施了 “質量工程"，進一步推動本科教學工作等。在這些工程中，政府的主導性作用也都 直接滲透到學校的學科建設、課程改革和師資建設等教學環(huán)節(jié)。

應當說，這種以行政主導為顯著特征的治理結構，在一定歷史條件下對中國高等教育的發(fā)展 與改革發(fā)揮了重要作用。但是，隨著計劃經濟體制向市場經濟體制的轉軌，高等學校治理將 越來越需要社會力量的參與，以使辦學能更好地了解社會需求，及時掌握市場信息。1992年 十四大明確提出經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制；1995年十四屆五中全會 提出實現兩個根本性轉變，“一是經濟體制從傳統的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制 轉變，二是經濟增長方式從粗放型向集約型轉變"，到2010年中國要建立起比較完善的社會 主義市場經濟體制；到2000年底，經過不斷的實踐探索和理論創(chuàng)新，社會主義市場經濟體制 作為中國的基本經濟制度，已經初步確立。經濟體制的轉軌深刻影響到包括教育在內的社會 事 業(yè)各個方面。在市場經濟條件下，具有培養(yǎng)專門人才、發(fā)展科學、服務社會等職能的高等 學校必然與勞動力市場、知識商品市場、科技市場和各產業(yè)部門等建立起更密切的聯系，產 、學、研受到市場活動的直接調節(jié)，需要非常清楚社會的需求，并通過自己的服務得到社會 的廣泛支持。在制度層面加強社會對高校事務的參與，能夠使高校更好地了解社會和用人單 位的需求。

尤其進入21世紀，在知識經濟背景下，大學已漸漸走進經濟社會的中心。大學是經濟社會發(fā) 展的“人才庫"、“知識庫"和“思想庫"，是新型產業(yè)的孵化器。高校與社會的結合更加緊 密，經濟社會的發(fā)展必須要依靠大學力量，大學的發(fā)展也需要社會的深度參與。

二、 高等教育發(fā)展改革的新形勢要求社會參與高校治理

如果說市場經濟、知識經濟是促使高校治理機制發(fā)生變革

的宏觀背景，那么近年來高等教育 的發(fā)展與改革則是推動這一進程的直接因素。

1．中國高等教育已從精英階段進入大眾化階段，按照高等教育發(fā)展的 一般規(guī)律，高校治理中將有更多的社會因素的參與

1999年，中國政府作出大幅度擴大高等教育招生規(guī)模的重大決策，2002年毛入學率達到15% ，邁入國際公認的高等教育大眾化階段。經過過去幾年的發(fā)展，2007年底中國高等教育毛入 學率達23％，高等教育總規(guī)模已超過2 700萬人，在絕對數上已成為世界高等教育大國。根 據 美國學者馬┒?特羅對高等教育發(fā)展不同階段特征的分析，從精英教育到大眾化階段， 不僅 僅是毛入學率數量指標的變化，更意味著高等教育在若干方面所發(fā)生的質的變化。其中，高 等學校與社會的關系也將發(fā)生根本性的變化。下表中對高等教育社會參與程度進行了簡單比 較，可見高等教育從精英到大眾、乃至普及階段，社會參與度是依次增強的。

2．隨著近年來政府對高等教育支持力度的加大以及高水平大學建設的推進 ，高等學校承載著更高的社會期望和更多的社會責任，社會也更加關注高等教育發(fā)展

近年來，高等教育規(guī)模日益擴大，高等教育投資迅速增加。2006年，作為普通高等教育投入 的主渠道，全國普通高校財政預算內撥款1 207億元，占普通高等教育總投入的41.07%，是1 9 98年財政預算撥款335億元的3.58倍，年均增長17.4%。政府還加大重點投入力度，集中建設 世界一流大學、高水平大學和一批重點學科，“211工程"建設項目和“985工程"建設項目都 各已累計投入達300億元左右。正在推進的“高等學校本科教學質量和教學改革工程"，2006 至 2 010年，中央政府也計劃投入25億元 。由于政府投入力度的加大，大學首先必須向公眾說明 大量投入的公共經費的使用情況，政府也開始尋求各種途徑把高等教育撥款與高校業(yè)績評估 聯系起來；其次，高校必須遵循社會法律制度，接受社會的監(jiān)督審計，而不能獨立于社會之 外；第三，應減少或避免重復建設，增強公共資源的有效利用。要做到這些方面，必須要有 社會力量的積極參與。

3．上世紀90年代以來，中國的高等教育管理體制、投資體制、畢業(yè)生 就業(yè)制度等發(fā)生了根本變化，也對社會參與高校治理提出了要求

如中央和省兩級管理、以省級管理為主的體制的形成，高等學校被更多地要求為地方發(fā)展服 務 ，要以服務求支持，以貢獻求發(fā)展。社會參與高校治理，能使高校更加了解經濟社會發(fā)展的 需求，更好地為國家和地方建設服務。再如，經費來源多樣化也是近年來高教領域發(fā)生的重 要變革。除政府投入外，來自學生家庭和社會的支持也為高等教育的發(fā)展做出了重大貢獻。 根據成本分擔原則，學費已成為高校收入的重要來源，目前學費已占高?？偸杖氲?0%以上 。高等學校也通過服務社會來尋求更多的支持。因此高校辦學要更多地面向消費者，面向市 場，面向社會。又如高校畢業(yè)生就業(yè)問題，隨著近年來“市場導向、政府調控、學校推薦、 學生與用人單位雙向選擇"就業(yè)制度的確立，中國高校也要改變長期以來和社會聯系比較弱 的狀況，在大學制度建設中，要考慮吸收社會力量的參與，以改變自身 “封閉運行" 的現 狀，使人才培養(yǎng)更好地滿足社會需求。

總之，面對新的環(huán)境，高校與社會聯系更加緊密，高等教育更多承擔社會的責任，社會也更 加關注高等教育的發(fā)展。高校治理中必須要有社會力量的參與、介入或干預。

三、高校治理的社會參與

那么，在中國公立高校治理中如何實現社會參與？本文試圖從涉及政府、社會與高校關系的 若干方面加以探討。

1．政府應轉變職能，改變角色定位

按照治理理論，公共管理的行動者應由包括政府在內的眾多機構和個人組成。政府并不是公 共管理的單一中心，而是眾多機構和個人以自己的方式參與公共管理。政府不應天然壟斷公 共事務的管理權。事實上，在某些領域，非政府組織和個人甚至比政府擁有更大的優(yōu)勢。政 府在治理中的主要責任不再是直接生產和提供公共物品和服務，而是制定與其他社會單元合 作的規(guī)則并執(zhí)行規(guī)則。

這一理論對政府全面控制社會、壟斷一切公共事務的管理方式提出了挑戰(zhàn)，要求政府下放 權 力，收縮控制范圍，將權力充分授予下級、非政府組織乃至企業(yè)、個人，呼吁社會團體、公 共機構、私人機構、各種協會、個人積極參與社會公共事務的管理，并且成為公共管理的重 要權威和主體，以形成國家、社會共同管理公共事務和提供公共服務的模式。高校治理屬于 公共事務管理范疇，根據上述理論，政府要從細微的、具體的管理工作中退出，教育行政部 門的主要職能在于制定教育法律、法規(guī)，從宏觀上把握高等教育的方向和質量，為高等教育 的健康發(fā)展培養(yǎng)一個適宜的充滿活力的環(huán)境，當好“掌舵者"的角色。只有政府職能從微觀 管理轉向宏觀調控，才能為社會參與高等教育管理提供“權力空間”。

2．吸收社會力量參與政府決策及管理

一是充分發(fā)揮社會各界參與教育決策的作用，聽取其對高等教育的建議和意見，使重大決策 經過科學的研究和論證。這是決策科學化民主化的必然要求。回顧1985年《中共中央關于教 育體制改革的決定》和1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》等重大戰(zhàn)略決策的出臺，都經過 了廣泛征求社會意見的過程。如《中共中央關于教育體制改革的決定》文件起草過程中，曾 召開多次座談會和學術研討會，經過了多次討論，并征求了中央有關部門、部分省市自治區(qū) 負責教育工作的同志、部分高校的院校長、教育專家、許多民主黨派人士及一些美籍華裔學 者的意見，決策過程科學，取得了很好的成效。鄧小平指出“教育體制改革的決定草案是個 好 文件"。1986年，為適應教育事業(yè)發(fā)展與改革的需要，經國務院批準，成立了國家教育發(fā)展 研 究中心這一教育宏觀決策咨詢研究機構，其中還下設了由國內知名專家學者組成的專家咨詢 委 員會，建立了定期舉行專家學者咨詢活動的機制。這一機制為近年來的教育決策發(fā)揮了積極 作用，做出了積極貢獻。隨著高等教育與社會關系的日益密切，教育決策更離不開社會的參 與，要有社會各界人士參與決策過程。決策不僅要聽取教育界學者專家的建議，也應征求教 育界以外人士的意見，要通過多種渠道了解和聽取社會各界對高等教育的建議和意見，并將 這些建議轉化到政策的制定中。決策咨詢與政策研究機構也應不斷完善業(yè)已建立起來的 決策咨詢機制，嘗試吸收教育界以外專家學者參與決策咨詢。

二是在政府管理層面，嘗試在高等教育行政機關設立委員會，吸收社會力量直接參與管理， 如邀請企業(yè)家、社會學者和個人等社會各界人士擔任委員，委員會的意見和建議可以作為政 府行政的重要參考。美國公立高等教育的管理或可為我們提供借鑒。美國公立高等教育是由 州政府通 過州高等教育協調委員會（或管理委員會）來進行協調和管理的(盡管各州情況不一)，各委 員會成員有許多是社會各界人士。以得克薩斯州高等教育協調委員會為例，該委員會是根據 1965 年州議會立法而設立的“本州公立高等教育最高管理機構”。委員會董事會由來自州內各地 的18名成員組成，每位成員由州長任命，任期6年。主席與副主席亦由州長任命。成員們 不得在教育機構任職，亦不可在社區(qū)學院的董事會兼職。這一吸收更多社會其他人 士參與委員會的做法對我們有所啟示。

3．大力發(fā)展和完善各種教育中介組織，發(fā)揮其在高等教育管理中的中 介及協調作用

從國外經驗看，教育中介性組織在高等教育管理中發(fā)揮著多種作用：協調高等院校與政府的 關系，實現政府管理和高等教育自治的有機結合；確立高等院?；救雽W資格，促成高等教 育與 中等教育的銜接；規(guī)范高等院校及其專業(yè)設置基準，維護高等教育質量，整合高等教育系統 ；維護教師的權益，促進教師專業(yè)化；研討高等教育問題，捍衛(wèi)高等學校的自治權；開展調 查研究，為教育決策和改革提供咨詢和建議等。美國高等學校的教育質量和學術標準就是由 社會中介機構來進行評估的。在美國有多 個這類機構，除了新英格蘭、西部、西北部、南部、中部和中北部六個地區(qū)的評估機構外， 全國還有70多個全國性的教育和專業(yè)協會等評估組織，包括各種基金會、學術團體等。這些 機構制定高等學校本科和研究生的課程標準，確定評價高等學校課程的手段。通過評價 和不斷的檢查，定期公布達到標準的學校，以保證高等學校的教學質量。聯邦政府和州政府 依靠這些評估機構的評估結果，確定給哪些學校資助和投資，并將評估結果上網公布，供學 生和家長查詢。新聞媒體也組織對大學進行排行，政府不干預這些事情，讓家長和學生選擇 參考公布的結果。始于1983年的《美國新聞與世界報道》（U．S．News ＆ World Report） 對全美大學的排名，具有廣泛的影響力，對教育決策與撥款發(fā)揮了重要作用，并影響著學生 的擇校行為和社會資金的流向，更對高校的發(fā)展起到了積極的促進作用。正是由于這些社會 評估對高等學校的聲譽、財政收入、學生生源都有直接的影響，因此受到社會和學校的普遍 重視，客觀上成為一種對高等教育調節(jié)的重要手段。

中國的教育中介性組織顯然發(fā)展得還很不夠。1994年國務院關于《中國教育改革和發(fā)展綱要 》實施意見就已經明確指出，“要建立健全社會中介組織，包括教育決策咨詢研究機構、高 等學校設置和學位評議與咨詢機構、教育評估機構、教育考試機構、資格證書機構等…… ”。目前這些機構許多源自上世紀九十年代的政府機構改革，其性質還有待明晰，運作也有 待規(guī)范。而一些民間力量對教育管理的參與目前還得不到政府的認可，如近年來在中國興起 的大學排行，其應有的作用還沒有發(fā)揮出來。因此，根據中國國情，一方面要厘清現有的組 織 機構的性質，明確其定位，另一方面也要制定相應的法律、法規(guī)和政策等，鼓勵和規(guī)范具有 民間性質的社會中介組織的發(fā)展。

4．積極探索社會力量參與高校決策、管理的新形式，加強高校與企業(yè) 、行業(yè)部門的合作關系

中國高校實行的是黨委領導下的校長負責制。為加強高校與社會的聯系，也應探討在此基礎 上，如何吸收社會力量參與高校的決策和管理。國外高校由社會人士參與的董事會或理事會 制度 為我們提供了借鑒。此制度有助于高校走出基本封閉的運行狀態(tài)，對社會的需求及時做出反 應；也有助于加強社會對高校的監(jiān)督，有效地避免高校內部利益群體對高校事務的控制，使 高校更好地履行好自己的社會┰鶉?。?/p>

近年來，許多高校為促進產學研合作，加強與企業(yè)社會的聯系，拓展發(fā)展空間，在制度層面 已 進行了一些有益的嘗試，開始成立具有中國特色的董事會或理事會制度。如華北電力大學理 事會，有包括國家電網公司、南方電網公司、華能集團等在內的多家理事單位；北京交通大 學董事會有包括北京鐵路局、鐵通集團、北方集團、南車集團等在內的61家董事會成員；江 南大學董事會的董事單位包括海爾集團、中國信托投資公司、茅臺酒廠、青島啤酒等全國百 余家知名企業(yè)等。這些董事會或理事會制度在高校發(fā)展中所發(fā)揮的作用不盡相同，但不外 乎以下方面：其一，加強高校與董事單位的合作，使高校依托行業(yè)，尋求到更多的社會支持 。這些大學在歷史上多為原行業(yè)部委高校，和相關的行業(yè)關系密切，上世紀九十年代管理體 制改革后，經劃轉，其服務面向有所調整，與產業(yè)間聯系必然受到削弱。通過董事會或理事 會 制度可以繼續(xù)保持高校與產業(yè)間的“聯盟"關系，實現雙贏。其二，董事會或理事會對大學 的 辦學方向、發(fā)展規(guī)劃、學科建設、科學研究、科技開發(fā)以及產業(yè)發(fā)展等進行咨詢、審議、監(jiān) 督、指導或參與學校發(fā)展規(guī)劃的實施。同時通過科研合作協議或培訓協議等，董事會或理事 會單位也可獲得學校新的科研成果和技術，進行在職人員培訓及錄用畢業(yè)生等。

當然，在當前階段，董事會或理事會的作用或職能還不能與國外大學的董事會制度相比，在 很 大程度上是為了聯絡高校與企業(yè)的關系、感情。因此，還應積極探索高校與企業(yè)、行業(yè)部門 合作的其他機制。一些職業(yè)院校走在了實踐的前列，其做法值得借鑒。如湖州職業(yè)技術學院 在“湖州市產學合作聯席會議”的基礎上，組建了由學院、骨干企業(yè)、行業(yè)協會、以及相關 企事業(yè)單位參與的區(qū)域性職教集團，整合科技、勞動、工業(yè)、商貿旅游等行業(yè)部門的優(yōu)勢， 以專業(yè)群為紐帶，通過政府、市場、學校、企業(yè)多方位、多層次的合作，形成多種產 學研合作的機制。在這一合作機制或平臺下，學校與社會、企業(yè)等實際是融為一體的， 社會的參與是題中應有之義。通過這種深度的合作，既有助于推動學校的長足發(fā)展，也有 助于更好地為區(qū)域經濟和社會發(fā)展服務。

5．高等學校建立廣泛的社會監(jiān)督、信息公開制度，加強社會監(jiān)督

應當看到，在新的形勢下，高等學校管理中也暴露出一些突出的問題。例如一些高校的財務 管理制度很不完善，經濟案件時有發(fā)生，高校資產財務方面風險加大，債務負擔沉重。再如 招生工作，雖然近年來實施“陽光工程"，但一些違規(guī)現象仍時有發(fā)生，損害了高校在公眾 面 前的形象。要杜絕這些現象，除了應當加強學校自律和政府對高校的審計監(jiān)管外，還必須建 立更為廣泛的社會監(jiān)督、信息公開制度。因為單靠學校的自我約束和政府的監(jiān)控，是遠遠不 夠的。學校自己約束自己，現存的許多問題反映出其在制度建設方面存在的不足；政府監(jiān)控 幾百所公立本科院校，其能力也未必能及。只有加強社會力量的監(jiān)督，彌補單純的行政主管 部門監(jiān)督所存在的不足，才能使監(jiān)督更為充分有效，從而保證監(jiān)督結果的客觀性和公信力。在許多國家，大學接受社會監(jiān)督、披露相關信息是一項成熟的制度。在中國大學建立這樣的 制度，需要有個漸進的過程，如可以嘗試吸收學生家長代表和社會監(jiān)督員（可由企事業(yè)單位 、行業(yè)部門、政府、政協、人大、新聞單位等推薦）對學校實行監(jiān)督，甚至進一步向聯系更 為緊密的校外咨詢委員會（其職能可以和目前一些高校已經存在的董事會、理事會等結合） 方向發(fā)展。社會監(jiān)督員被授予檢查權、批評權和建議權，可以對學校工作提出批評意見及建 議 。學校與社會監(jiān)督員定期舉行座談，溝通情況，聽取意見。還可以通過建立高校信息披露機 制，由代表社會公眾利益的公共媒體或專職社會中介機構對高校進行第三方監(jiān)督。通過社會 力量對高校的監(jiān)督，一方面能使高校了解更多、更廣泛的來自于社會的需求，不斷改進自己 的工作，使辦學更好地反映社會要求；另一方面也對高校起到積極的宣傳作用，有助于溝通 高校與社會的關系，取得社會的理解支持，提升學校的社會聲譽。

(責任編輯 李震聲)

The Social Involvement in TEIs' GovernanceおLIU Cheng-boぃ∟ational Center for Educational Development Research，Beijing 100816,China）Abstract: China's public higher education institutions were created in the perio d of planned economy with the characteristics of government was the main role an d little society involvement. With the planned economy switching to market econo my, and the development and reform of higher education, however, the TEIs' gover nance needs social involvement. The paper explores how the society participatesin the TEIs' governance. Most importantly, the government should change its func tion and role-orientation, assimilate society to participate in the management a nd decision-making of government, develop all kinds of educational intermediaryorganizations and make them play the role of intermediation and coordination inTEIs' governance. We should find out new ways for the society to participate inthe TEIs' decision-making and governance, strengthen the relations between TEIsand enterprises and industries, establish extensive supervising and informationopening mechanism in TEIs and strengthen society supervising.

Key words:TEIs' governance; social involvement