劉麗英　成為民

摘要：公共事業(yè)腐敗是指提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的各類公共事業(yè)組織及其工作人員，利用組織資源、自己的特權(quán)為個(gè)人或小集團(tuán)牟取非法利益的行為，具有復(fù)合性、隱蔽性等特點(diǎn)。公共事業(yè)組織作為聯(lián)系政府和社會(huì)的中介機(jī)制，起著不可或缺的溝通和協(xié)調(diào)作用，它在社會(huì)服務(wù)中的作用日益重要。近年來，我國公共事業(yè)組織得到了迅速的發(fā)展，取得了顯著成績，但是腐敗問題也日趨嚴(yán)重，治理公共事業(yè)腐敗問題必須成為我們共同關(guān)注的焦點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：公共事業(yè)；公共管理；腐敗

中圖分類號(hào)：F281文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X(2008)08-0190-02

一、公共事業(yè)腐敗的表現(xiàn)

1違規(guī)營利。不以營利為目的是公共事業(yè)組織與其它私營組織的最大差別所在。但在具體實(shí)施中，公共事業(yè)組織往往違背其非營利性原則，從事以營利為目的的商業(yè)活動(dòng)。如有的學(xué)校利用教學(xué)便利謀取私利、以組織活動(dòng)、統(tǒng)一做校服等形式亂收費(fèi)。更為嚴(yán)重的是，收來的各種費(fèi)用并未納入學(xué)校財(cái)務(wù)統(tǒng)一使用，而是流入了個(gè)人的腰包，中飽私囊，違規(guī)營利現(xiàn)象十分嚴(yán)重。

2財(cái)務(wù)管理混亂。長期以來，由于受傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響及環(huán)境等諸多因素制約，公共事業(yè)組織的財(cái)務(wù)管理一直比較薄弱，財(cái)務(wù)監(jiān)督是我國公益機(jī)構(gòu)監(jiān)督中最為薄弱的環(huán)節(jié)，由此造成了財(cái)務(wù)管理混亂和財(cái)務(wù)違規(guī)現(xiàn)象。目前，公益機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)違規(guī)和腐敗主要體現(xiàn)為：一是公益機(jī)構(gòu)的違規(guī)籌款；二是挪用公益基金及捐贈(zèng)物資從事不符合其宗旨的活動(dòng)和事業(yè)；三是侵占或貪污捐贈(zèng)物款；四是逃稅漏稅；五是日常管理中的財(cái)務(wù)浪費(fèi)。

3官僚化傾向。由于我國的公共事業(yè)組織多數(shù)“脫胎”于傳統(tǒng)的體制。政府的行為方式及運(yùn)作規(guī)范對(duì)公共事業(yè)組織影響巨大?！罢撡Y排輩”和“官本位”在公共事業(yè)組織中留下輕重不同的痕跡。隨著某些公共事業(yè)組織基金規(guī)模的拓展，機(jī)構(gòu)的不良傾向也就開始滋生，如許多公共事業(yè)組織的辦公條件和設(shè)備的提高與其業(yè)績不成比例。

4“道德滑坡”。當(dāng)前，我國正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，傳統(tǒng)道德逐漸失去其存在的社會(huì)基礎(chǔ)，但新的社會(huì)倫理規(guī)范卻未能形成。在社會(huì)道德出現(xiàn)“真空”的情況下，中國社會(huì)出現(xiàn)了令人驚詫的“道德大滑坡”現(xiàn)象，對(duì)公共事業(yè)組織造成不良影響。道德素質(zhì)較差的公共事業(yè)組織和個(gè)人就漸漸的浮出水面。如原荊門市博物館館長王必勝和王傳富盜掘古墓、非法出售館藏文物案，原新疆博物館珍貴文物流失案……均是考古部副主任黃小江監(jiān)守自盜。這些事件的發(fā)生嚴(yán)重影響了公共事業(yè)組織在社會(huì)上的形象，也給社會(huì)未來的發(fā)展埋下了隱患。

5雙重俘獲。行政主管部門對(duì)社團(tuán)的“俘獲”主要表現(xiàn)為主管部門將社團(tuán)作為其鞏固和擴(kuò)大既得利益的工具。具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部兼任社團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；社團(tuán)成為安置閑散人員的分流渠道；社團(tuán)活動(dòng)空間的大小取決于主管部門的開明程度。主管部門對(duì)社團(tuán)的“俘獲”實(shí)際上是干預(yù)過多的結(jié)果。但是，主管部門的“俘獲”往往是以自身“被俘獲”為代價(jià)的，在主管部門和社團(tuán)相互“博弈”的過程中，在社團(tuán)的公關(guān)攻勢(shì)下，主管部門被“俘獲”了。這種“俘獲”的結(jié)果必然是監(jiān)督的疲軟，助長了腐敗的滋生。

二、公共事業(yè)腐敗的原因分析

1法律缺失。迄今為止，中國還沒有專門的公共事業(yè)組織法，規(guī)范事業(yè)組織行為的主要是國務(wù)院制定的三個(gè)行政管理?xiàng)l例和中國人民銀行的一個(gè)暫行規(guī)定。這就是說，對(duì)公共事業(yè)組織的外部監(jiān)督在中國依托的是不完善、不健全的法規(guī)框架?！胺扇笔А辈粌H表現(xiàn)為立法上的“作為不足”即導(dǎo)致對(duì)公益機(jī)構(gòu)實(shí)施外部監(jiān)督時(shí)“無法可依”，而且表現(xiàn)為“作為失當(dāng)”的限制競(jìng)爭，在客觀上削弱了公益機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)公共責(zé)任的外部約束

2倫理觀念錯(cuò)位。公共事業(yè)管理本身蘊(yùn)含著深刻的倫理道德內(nèi)容。公共事業(yè)組織倡導(dǎo)社會(huì)公平、注重社會(huì)利益。要求其工作人員要有良好的倫理道德品質(zhì)。可以說，公共事業(yè)組織工作人員缺乏公共倫理的現(xiàn)象，是導(dǎo)致所有腐敗現(xiàn)象的最根本原因。

3監(jiān)督薄弱，主要表現(xiàn)在：

(1)組織缺位。即官方監(jiān)督主體的多元化與激勵(lì)不足。具體表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：第一，監(jiān)督主體多，監(jiān)督合力弱，造成了“虛監(jiān)、弱監(jiān)、漏監(jiān)”現(xiàn)象；第二，管理力量相對(duì)不足；第三，監(jiān)督主體責(zé)任意識(shí)缺乏。(2)社會(huì)監(jiān)督體系薄弱。我國的公眾監(jiān)督和新聞?shì)浾摫O(jiān)督都沒能發(fā)揮應(yīng)有的作用。另外。在發(fā)達(dá)國家，公共事業(yè)組織的社會(huì)監(jiān)督還體現(xiàn)為一些專門性的社會(huì)團(tuán)體對(duì)公共組織的監(jiān)督。這些社會(huì)團(tuán)體對(duì)公共事業(yè)組織的監(jiān)督不僅僅表現(xiàn)在對(duì)低層次公共責(zé)任的監(jiān)督上，它們對(duì)公共事業(yè)組織高層次公共責(zé)任的評(píng)估和監(jiān)督也能做出貢獻(xiàn)。在我國，這方面的組織缺失是顯而易見的。

4“逐利”心理。由于“自養(yǎng)”的問題，使得籌措活動(dòng)經(jīng)費(fèi)成為一個(gè)公共事業(yè)組織存在和發(fā)展的關(guān)鍵問題。而任何經(jīng)營活動(dòng)都要盈利。因而非營利組織和營利組織的實(shí)際界限往往就容易混淆。特別是對(duì)于一些社會(huì)團(tuán)體，政府還給予某些特許政策，允許進(jìn)行一定的營利活動(dòng)，使得這個(gè)問題變得更加復(fù)雜。

另外，公共事業(yè)組織作為公益機(jī)構(gòu)，講求奉獻(xiàn)和服務(wù)，但是奉獻(xiàn)和回報(bào)的不對(duì)稱性的存在，也是促使公共事業(yè)組織趨于盈利性，走向腐敗的原因之一。

5市場(chǎng)約束軟化。我國公共事業(yè)組織監(jiān)督的外部制度中一個(gè)重要特點(diǎn)是國家人為的限制公共事業(yè)組織之間的競(jìng)爭。這種限制主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是分級(jí)管理所帶來的地域上限制競(jìng)爭。二是在同一行政區(qū)域內(nèi)，不允許設(shè)立相同或相.似的社團(tuán)。這樣造成了社團(tuán)的壟斷地位?？陀^上削弱了公共事業(yè)組織實(shí)現(xiàn)公共責(zé)任的外部約束。

三、國外事業(yè)反腐的實(shí)踐及對(duì)我國的啟示

國外事業(yè)反腐實(shí)踐主要采取兩種模式。即英國“行政監(jiān)督模式”和美國的“非管制模式”。以監(jiān)督專員或慈善委員會(huì)為主的監(jiān)督機(jī)制是英國的特點(diǎn)，對(duì)公共事業(yè)組織的監(jiān)督控制具有主動(dòng)性特點(diǎn)和行政規(guī)制的特征。與英國的制度化的行政監(jiān)督模式不同，美國對(duì)慈善機(jī)構(gòu)的政府管理實(shí)施的是“胡蘿卜加大棒”的政策?！昂}卜政策”是主要手段，其主要形式是稅收優(yōu)惠、賦予其他特權(quán)以及各級(jí)政府對(duì)慈善機(jī)構(gòu)的直接和間接支持?！按蟀粽摺敝饕袃刹糠謽?gòu)成：一是特權(quán)特別是稅收優(yōu)惠的剝奪，二是司法調(diào)查及相應(yīng)的處罰。

國外事業(yè)反腐措施對(duì)我國有以下借鑒：

1事業(yè)反腐必須加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)管。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，對(duì)公共事業(yè)組織進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督和管理是保證公共事業(yè)組織公共責(zé)任實(shí)現(xiàn)的重要手段。我國對(duì)公共事業(yè)組織的財(cái)務(wù)監(jiān)督應(yīng)該著重以下幾個(gè)方面：第一，對(duì)非營利性的約束；第二，對(duì)受贈(zèng)財(cái)產(chǎn)支出比例約束；第三，強(qiáng)化財(cái)務(wù)公開制度。

2事業(yè)反腐必須加強(qiáng)立法約束。從發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗(yàn)看，普遍非常重視法律與法規(guī)建設(shè)。必須在充分借鑒國際經(jīng)驗(yàn)、充分結(jié)合中國國情的基礎(chǔ)上，盡快建立并逐步完善各種法律法規(guī)體系，提前構(gòu)筑適應(yīng)未來不同類型機(jī)構(gòu)運(yùn)行所必須的制度平臺(tái)，為分類改革奠定法制基礎(chǔ)。

3事業(yè)反腐必須引進(jìn)競(jìng)爭機(jī)制。競(jìng)爭機(jī)制的引入與完善是提高公共事業(yè)組織服務(wù)水平和質(zhì)量的根本之道。必須打破

壟斷格局，建立競(jìng)爭機(jī)制，激勵(lì)公共事業(yè)組織不斷改善業(yè)績，由社會(huì)來評(píng)價(jià)各個(gè)組織的業(yè)績，由業(yè)績來決定它的命運(yùn)，在競(jìng)爭中實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。

四、治理我國公共事業(yè)腐敗的對(duì)策建議

1完善公共事業(yè)組織立法。首先要抓緊研究和制定這方面的法律、法規(guī)，形成配套的法律法規(guī)體系；同時(shí)，還要抓緊制定專門的公共事業(yè)組織法，針對(duì)公共事業(yè)組織行為的實(shí)體內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)范，增強(qiáng)法律規(guī)范的操作行和針對(duì)性，搞好法律體系的銜接和法律規(guī)范的配套，抓緊制訂懲戒公共事業(yè)組織違規(guī)行為的法律，以使監(jiān)督懲戒有法可依，確實(shí)起到警示、教育的作用。對(duì)現(xiàn)有有關(guān)的法律法規(guī)要進(jìn)行清理，凡過時(shí)的法律條款要予以修訂或廢止，不合理的和重復(fù)的要予以取代，沖突的要予以理順。

2加強(qiáng)公共事業(yè)倫理道德建設(shè)。加強(qiáng)公共事業(yè)倫理道德建設(shè)的途徑就是從道德驅(qū)動(dòng)的自律到制度化的自律。在此過程中，政府應(yīng)該起著非常重要的作用。這種作用不是簡單的強(qiáng)化控制和監(jiān)督，而是保障有效制度的持續(xù)完善和執(zhí)行，為公共事業(yè)組織制度化自律形成創(chuàng)造條件。

3建立健全監(jiān)督機(jī)制。第一，完善并強(qiáng)化多元化的監(jiān)督體系。充分發(fā)揮社會(huì)力量的監(jiān)督作用，既是發(fā)達(dá)國家成功的歷史經(jīng)驗(yàn)，又反映了公共事業(yè)組織公共責(zé)任機(jī)制的發(fā)展趨勢(shì)。多元化的監(jiān)督體系包括輿論監(jiān)督機(jī)制、市場(chǎng)監(jiān)督機(jī)制和客戶(公益機(jī)構(gòu)的服務(wù)對(duì)象)監(jiān)督機(jī)制。

第二，加強(qiáng)日常監(jiān)督。在適當(dāng)放寬對(duì)公共事業(yè)組織的登記控制后，同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)公共事業(yè)組織運(yùn)作期間的監(jiān)督，以保證其公共責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，尤其要注意以下幾個(gè)方面：(1)增強(qiáng)年檢的可操作性；(2)加強(qiáng)公共事業(yè)組織的財(cái)務(wù)監(jiān)督；(3)對(duì)公共事業(yè)組織財(cái)政優(yōu)惠的制度化。

第三，完善自律機(jī)制。在政府管制加強(qiáng)、社會(huì)監(jiān)督強(qiáng)化和競(jìng)爭日趨激烈的大環(huán)境下，公共事業(yè)組織自律機(jī)制的強(qiáng)化是重要的發(fā)展趨勢(shì)。公共事業(yè)組織的自律機(jī)制包括兩個(gè)部分：行業(yè)監(jiān)督約束機(jī)制和公共事業(yè)組織內(nèi)部的法人自律機(jī)制。

4持續(xù)深入的開展事業(yè)單位改革。事業(yè)單位改革應(yīng)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和我國加入世貿(mào)組織的變化，積極推進(jìn)政事分開、事企分開，促進(jìn)事業(yè)單位體制調(diào)整與機(jī)構(gòu)改革、人事制度改革的整體協(xié)調(diào)推進(jìn)，進(jìn)一步釋放事業(yè)單位的能量，激發(fā)參與市場(chǎng)競(jìng)爭的活力。同時(shí)，要認(rèn)真履行機(jī)構(gòu)編制管理職責(zé)，加強(qiáng)管理和監(jiān)督工作，嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)規(guī)定。鞏固機(jī)構(gòu)改革成果。

五、結(jié)語

本文對(duì)于公共事業(yè)腐敗及其對(duì)社會(huì)精神文明建設(shè)的消極影響、治理公共事業(yè)腐敗方法的探討，是以肯定和贊賞公共事業(yè)組織已經(jīng)取得的巨大成就和成績?yōu)榍疤岬?。只要能糾正對(duì)公共事業(yè)組織屬性認(rèn)識(shí)的錯(cuò)位，避免營利化和官僚化，就能逐步提高公共事業(yè)組織成員的倫理道德素質(zhì)水平，弘揚(yáng)公共事業(yè)組織的本質(zhì)和宗旨，建設(shè)良好的、健康的事業(yè)文化，進(jìn)而獲得治理公共事業(yè)腐敗問題的良方，使我國的公共事業(yè)能夠建立在文明的思想基礎(chǔ)上，為社會(huì)前進(jìn)貢獻(xiàn)力量。

[責(zé)任編輯杜娟]