官衛(wèi)華

摘要:欠發(fā)達(dá)地區(qū)的城市要靠自身的經(jīng)濟(jì)積累。最終達(dá)到一個(gè)相對(duì)發(fā)達(dá)的發(fā)展水平幾乎是難以實(shí)現(xiàn)的。因此，其城市化發(fā)展戰(zhàn)略注重由內(nèi)生增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變內(nèi)外力量的協(xié)同并重，而依托于自身優(yōu)勢(shì)資源，積極承接區(qū)域中心城市產(chǎn)業(yè)的梯度轉(zhuǎn)移和功能擴(kuò)散，形成專業(yè)化的地方競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，融入?yún)^(qū)域一體化分工網(wǎng)絡(luò)，是實(shí)現(xiàn)區(qū)域振興、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。以江蘇省淮安市為例，在深入剖析其發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，基于封閉型和開放型城市化兩個(gè)視角分別對(duì)淮安城市化發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行預(yù)測(cè)，通過分析比較，進(jìn)一步明確了具有淮安特色的新型城市化發(fā)展路徑，并以此提出在空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、要素集聚、勞務(wù)產(chǎn)業(yè)化、特色塑造、制度創(chuàng)新等若干方面的戰(zhàn)略舉措。

關(guān)鍵詞:欠發(fā)達(dá)地區(qū)；都市圈；勞務(wù)產(chǎn)業(yè)化；淮安

中圖分類號(hào):F127文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2008)08-0140-06

我國(guó)城市化發(fā)展區(qū)域不平衡，主要表現(xiàn)為東中西三大地區(qū)的差異，但即使在東部發(fā)達(dá)地區(qū)內(nèi)部也存在這個(gè)問題，這主要?dú)w結(jié)于我國(guó)特定經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段下“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”分割與城際協(xié)作分工程度不高而造成地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)組織程度不高。區(qū)域一體化發(fā)展，關(guān)鍵在于中心城市及其腹地之間的有效對(duì)接，形成結(jié)構(gòu)合理、功能互補(bǔ)、整體效益最優(yōu)的城市網(wǎng)絡(luò)體系?；窗彩凶鳛榻?jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的蘇北地區(qū)的重要城市之一，近幾年來(lái)在日趨激烈的城市競(jìng)爭(zhēng)中，逐漸為南京都市圈和徐連經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展所“邊緣化”，具有明顯的經(jīng)濟(jì)低谷地區(qū)城市的發(fā)展特征。究其內(nèi)因，主要?dú)w結(jié)于長(zhǎng)期以來(lái)淮安封閉型的發(fā)展導(dǎo)向，主要表現(xiàn)為城市自我消費(fèi)型增長(zhǎng)。同時(shí)，隨著宏觀形式的趨緊，以土地投入換經(jīng)濟(jì)規(guī)模的粗放型發(fā)展模式已難以為繼。所以，今后切實(shí)轉(zhuǎn)變城市發(fā)展的戰(zhàn)略思路，積極融入長(zhǎng)三角城市群和南京都市圈，關(guān)乎淮安城市發(fā)展的未來(lái)。

一、淮安城市化發(fā)展現(xiàn)狀剖析

(一)淮安城市發(fā)展概況

1.空間區(qū)位

淮安位于我國(guó)東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的沿海發(fā)展軸和沿江發(fā)展軸的交匯地帶，蘇北平原中部。在歷史上隨京杭大運(yùn)河而興起，曾作為漕運(yùn)要道、綱鹽樞紐，被譽(yù)為“京杭通衙、江淮咽喉”?；窗矕|靠鹽城，南連揚(yáng)州，西與西南接安徽省，北距徐州210公里，東北距連云港市120公里，南距南京市190公里，東南距上海市400公里(見圖1)。

2文化淵源

淮安歷史文化悠久，有1600多年的建城史，秦時(shí)置縣，一度為漕運(yùn)樞紐、鹽運(yùn)要沖。鼎盛時(shí)期，與揚(yáng)州、蘇州、杭州并稱大運(yùn)河沿線的“四大都市”?；窗沧匀簧剿v史文化、革命遺跡等自然和人文資源豐富，為全國(guó)著名的革命教育基地。

3經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

淮安自古就是南北水運(yùn)的樞紐，商業(yè)、手工業(yè)、紡織業(yè)、釀酒業(yè)、鑄造業(yè)、造船業(yè)都很發(fā)達(dá)。改革開放以來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展以及區(qū)域交通環(huán)境日益便捷化，淮安逐漸發(fā)展成為全國(guó)農(nóng)副產(chǎn)品產(chǎn)加銷基地和重要的水陸交通樞紐。2004年全市實(shí)現(xiàn)GDPS00.97億元，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例為22.3:47.1:30.6。呈現(xiàn)“二、三、一”的發(fā)展態(tài)勢(shì)。在蘇北五市中，淮安經(jīng)濟(jì)總量居第三位，相當(dāng)于徐州的45.7％，鹽城的57.5％，與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的蘇南地區(qū)則差距更大(見表1)。全市人均地區(qū)生產(chǎn)總值9 597元，低于全省、長(zhǎng)三角地區(qū)和全國(guó)的平均水平，僅占全省平均水平的45.9％。

4資源環(huán)境

淮安市地處暖溫帶向亞熱帶的過渡地區(qū)，屬溫帶季風(fēng)氣候，兼具有南北氣候特征，四季分明，氣候宜人，雨量充沛且光熱水整體配合較好。轄區(qū)內(nèi)自然資源十分豐富，土地肥沃，擁有耕地40萬(wàn)公頃、可供開發(fā)的黃河故道和灘涂近7萬(wàn)頃。有水面約400萬(wàn)畝，另外，淮安非金屬礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量可觀，已探明的巖鹽儲(chǔ)量達(dá)1 300億噸，居世界首位；凹凸棒土儲(chǔ)量達(dá)8 000萬(wàn)噸，占全國(guó)的70％以上。

5人口城市化與城鎮(zhèn)體系

2004年淮安市轄4區(qū)4縣，包括92個(gè)鎮(zhèn)和24個(gè)鄉(xiāng)，總面積1.01萬(wàn)平方公里，總?cè)丝?24.06萬(wàn)。自2000年以來(lái)淮安的城市化進(jìn)程以年均提高1個(gè)百分點(diǎn)的速度推進(jìn)，2004年末淮安全市城鎮(zhèn)人口達(dá)到190.47萬(wàn)人，城市化水平為36.35％。已經(jīng)進(jìn)入快速城市化階段。從淮安市城鎮(zhèn)等級(jí)規(guī)模結(jié)構(gòu)可以看出，淮安市城鎮(zhèn)體系發(fā)育不健全，目前尚無(wú)20·50萬(wàn)人口的中等城市，10～20萬(wàn)人的城鎮(zhèn)僅有2個(gè)，而1萬(wàn)人以下的城鎮(zhèn)占較大比重(見表2、表3)。

(二)淮安市城市化發(fā)展SWOT分析

1優(yōu)勢(shì)(Strength)(見表4)

淮安具有深厚的歷史文化底蘊(yùn)，擁有眾多的人文景觀和豐富的旅游資源，旅游景區(qū)、景點(diǎn)達(dá)60多處；勞動(dòng)力資源豐富。有利于淮安大力發(fā)展勞務(wù)輸出，吸引外來(lái)投資，特別是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的投資?；窗铂F(xiàn)有5所高校和16所中等專業(yè)學(xué)校，每年培養(yǎng)各類專業(yè)人才3萬(wàn)多人；隨著京滬、淮連、寧宿徐等高速公路和新長(zhǎng)鐵路的建成以及京杭大運(yùn)河、蘇北灌溉總渠、淮河及其入江人海水道等航道的貫通，淮安以高等級(jí)公路為主骨架、水陸并舉的交通網(wǎng)絡(luò)已初步形成，成為蘇北地區(qū)重要的交通樞紐；淮安農(nóng)副產(chǎn)品數(shù)量多、污染少、質(zhì)量?jī)?yōu)，有發(fā)展綠色、有機(jī)、無(wú)公害產(chǎn)品的比較優(yōu)勢(shì)，尤其是加工增值的潛力極大；儲(chǔ)量豐富的巖鹽、芒硝、凹凸棒土等非金屬礦產(chǎn)資源為淮安發(fā)展鹽化工業(yè)、擴(kuò)大招商引資提供了得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。此外，近年來(lái)，積極接受長(zhǎng)三角產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移，區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)開始逐步調(diào)整和優(yōu)化，吸納和集聚了一定量的浙江、廣東等民間資本生產(chǎn)要素。

2劣勢(shì)(Weakness)

淮安的自然資源雖然較為豐富，但缺乏煤炭、鋼鐵等能源、原材料，也缺乏出海深水港口，加上本身環(huán)境承載力有限，不利于工業(yè)的發(fā)展，制約了淮安城市化進(jìn)程。如淮安市水資源總量在江蘇省13個(gè)地級(jí)市中居末位，僅占全省總量的3％；淮安經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)仍比較薄弱，產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)力有限，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展層次較低?；窗彩须m然第一產(chǎn)業(yè)所占比重過大，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平低，一產(chǎn)從業(yè)人員占全市從業(yè)人員的43.7％，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)效率不高。工業(yè)化發(fā)展滯后，工業(yè)從業(yè)人員占全市從業(yè)人員的10.6％，尚處于工業(yè)化初期向中期過渡階段；此外，淮安市城鎮(zhèn)體系不健全，層次落差較大，城市化發(fā)展水平低，遠(yuǎn)低于江蘇48.2％的平均水平。而且小城鎮(zhèn)總體上數(shù)量較多、發(fā)展規(guī)模小、特色與專業(yè)分工不明顯，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的門檻過高，城市化支撐體系不完善(見表5)。

3機(jī)遇(Opporunity)

目前，長(zhǎng)三角地區(qū)已成為經(jīng)濟(jì)全球化，產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、資金國(guó)際轉(zhuǎn)移的重要地區(qū)，區(qū)域一體化趨勢(shì)日趨明顯。近年來(lái)伴隨著南京區(qū)域中心城市功能的不斷完善，南京都市圈獲得廣泛認(rèn)同，其東承上海等城市的輻射，并通過自身的組織傳遞至外圍廣闊的空間地域，成為長(zhǎng)三角向外輻射的“增壓站”和“傳感器”?；窗参挥陂L(zhǎng)三角北翼邊緣，是南京都市圈的重要腹地。盡管淮安市距北部的徐連經(jīng)濟(jì)區(qū)較近，但南部的長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)區(qū)實(shí)力強(qiáng)大，吸引力更大。所以，長(zhǎng)三角和南京都市圈的迅速成長(zhǎng)必然成為未來(lái)淮安加快發(fā)展的重大機(jī)遇。同時(shí)，

為實(shí)現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展、全面建設(shè)小康社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)，江蘇省委省政府日益重視以蘇北地區(qū)為突破口實(shí)施區(qū)域共同發(fā)展戰(zhàn)略，以加快工業(yè)化、城市化、經(jīng)濟(jì)國(guó)際化進(jìn)程，推進(jìn)蘇北地區(qū)的全面發(fā)展。另外，作為事關(guān)區(qū)域全民福址的重要設(shè)施——南水北調(diào)工程的建設(shè)，為淮安的發(fā)展進(jìn)一步提供了廣闊的空間。

4挑戰(zhàn)(Threat)

首先，在當(dāng)前激烈的城市和區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中，淮安在空間上位于長(zhǎng)三角“邊緣地帶”的不利位置，而且與其相距較近的城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱，缺乏強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)區(qū)位帶動(dòng)，長(zhǎng)期以來(lái)處于一種封閉、單一的經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，造成資源、要素不斷被周邊中心城市吸引，這種“回波效應(yīng)”的強(qiáng)力制約以及區(qū)域協(xié)作與協(xié)調(diào)機(jī)制的缺乏，使得淮安難以發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，在新一輪的城市競(jìng)爭(zhēng)中面臨巨大壓力。其次，蘇南蘇北之間逐步拉大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距引發(fā)了地區(qū)間在消費(fèi)方式、價(jià)值觀念、城市設(shè)施、人居環(huán)境等方面差距也同步擴(kuò)大，這些都是影響城市競(jìng)爭(zhēng)力的重要因子。“強(qiáng)者越強(qiáng)、弱者越弱、不進(jìn)則退”的發(fā)展陷阱使淮安城市發(fā)展面臨巨大挑戰(zhàn)。

(三)淮安城市化發(fā)展滯后的深層次原因分析

1體制約束

長(zhǎng)期以來(lái)受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響使得淮安一直未能擺脫短缺經(jīng)濟(jì)的困擾，造成淮安經(jīng)濟(jì)體系發(fā)展不健全、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留下來(lái)的制度性門檻如戶籍制度、城鄉(xiāng)收入分配等障礙，再加上長(zhǎng)期以來(lái)思想觀念不解放，缺乏創(chuàng)新活力，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展主動(dòng)性、創(chuàng)造性不夠，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)起步晚、規(guī)模小，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村工業(yè)化水平低，城市化發(fā)展受到嚴(yán)重影響。

2城鄉(xiāng)二元分割

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出，城鄉(xiāng)發(fā)展不對(duì)接。一方面，淮安的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，自下而上的發(fā)展動(dòng)力不足，同時(shí)，由于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力素質(zhì)普遍較低，阻礙了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。另一方面，淮安市工業(yè)化程度低，缺少非農(nóng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，產(chǎn)業(yè)鏈未得到足夠延伸，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)規(guī)模小，因而對(duì)農(nóng)村剩余勞力的吸納能力和就業(yè)崗位的提供能力不足。同時(shí)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)突出，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)尚未形成，造成勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移渠道不暢通。

3資金來(lái)源短缺

根據(jù)《2002～2003年中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告》，依照城市化“成本—效益”模型分析，每進(jìn)入城市1個(gè)人，需要“個(gè)人支付成本”1.45萬(wàn)元/人，“公共支付成本”1.05萬(wàn)元從，總計(jì)每轉(zhuǎn)變一個(gè)農(nóng)民成為城市居民平均需支付社會(huì)總成本2.5萬(wàn)人，人(2000年不變價(jià)格)。蘇北地區(qū)許多城市的財(cái)政基本上屬于“吃飯財(cái)政”，靠單一財(cái)政投入的做法難以逾越這一門檻。2004年淮安市的財(cái)政收入為22.31億元，如果按照城市化水平年均1個(gè)百分點(diǎn)的速度計(jì)算，淮安市每年增加城鎮(zhèn)人口5萬(wàn)人，需要“公共支付成本”5.25億元。一般來(lái)說(shuō)，城市建設(shè)投入占城市財(cái)政收入的1％，而淮安至少要拿出近1/4的城市財(cái)政收入投入城市建設(shè)，這就顯得非常困難。所以，僅靠財(cái)政資金無(wú)力負(fù)擔(dān)巨額的城市化需求，建設(shè)資金的來(lái)源已成為推進(jìn)淮安城市化的瓶頸制約。

二、淮安城市化發(fā)展戰(zhàn)略

(一)淮安城市化發(fā)展水平預(yù)測(cè)

1基于封閉型本地城市化發(fā)展模式下的城市化水平預(yù)測(cè)

目前，淮安市勞動(dòng)力仍以本地就業(yè)為主，市外就業(yè)比例僅20％左右，即以本地城市化為主。自2000年以來(lái)，淮安市的城市化水平年均增長(zhǎng)速度在1～1.5個(gè)百分點(diǎn)之間，若以每年1個(gè)百分點(diǎn)的增長(zhǎng)速度計(jì)算，至2010年淮安城市化水平將達(dá)到42％左右，至2020年達(dá)到58％。根據(jù)1995至2004年全市總?cè)丝趶?85.22萬(wàn)人增加到524.06萬(wàn)人，年平均增長(zhǎng)0.86％，假設(shè)在未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)淮安勞動(dòng)力仍以市內(nèi)就業(yè)為主的話，運(yùn)用趨勢(shì)外推法預(yù)測(cè)，到2010年，全市總?cè)丝跒?51.69萬(wàn)人，城鎮(zhèn)人口為231.71萬(wàn)人，凈增41.24萬(wàn)人，增長(zhǎng)率為21.65％；農(nóng)村人口為319.98萬(wàn)人，凈減少13.61萬(wàn)人，減少率為4.08％；城市化水平達(dá)到42％。

2基于開放型勞務(wù)輸出條件下的城市化水平預(yù)測(cè)

至2004年底，淮安市共有農(nóng)村勞動(dòng)力213.65萬(wàn)人，占農(nóng)村人口的64.05％，其中，農(nóng)業(yè)就業(yè)勞動(dòng)力102.04萬(wàn)人，半勞動(dòng)力(指在18歲以下、60歲以上仍從事勞動(dòng)的)26.02萬(wàn)人。占農(nóng)村人口的7.8％。2004年實(shí)有耕地總量為589.22萬(wàn)畝。經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)表明，一個(gè)農(nóng)民種20畝地可以保本，種30畝地可以有適當(dāng)?shù)睦麧?rùn)。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，在耕地總量不變的情況下從提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的角度出發(fā)，農(nóng)村還有82.4萬(wàn)剩余勞動(dòng)力，若加上流動(dòng)性較差的半勞動(dòng)力，淮安市農(nóng)村剩余勞動(dòng)力總量為108.42萬(wàn)人。假設(shè)今后淮安將把這些農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力完全轉(zhuǎn)移出去，82.4萬(wàn)人在2010年內(nèi)完全轉(zhuǎn)移到市外的話，每年將勞務(wù)輸出13.73萬(wàn)人，那么淮安市2010年總?cè)丝趯⒋笾孪陆档?69.29萬(wàn)人。2001～2004年，淮安市城鎮(zhèn)人口由169.75萬(wàn)人增加到190.47萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)3.91％，如果仍以這個(gè)速度發(fā)展，那么到2010年淮安市城鎮(zhèn)人口將達(dá)到239.76萬(wàn)人，淮安市的城市化水平則達(dá)到51％左右。大大超出以本地城市化為主導(dǎo)的發(fā)展模式下的預(yù)期水平。

(二)淮安城市化發(fā)展戰(zhàn)略路徑的選擇

綜合前述兩種預(yù)測(cè)結(jié)果，為了實(shí)現(xiàn)淮安與江蘇省整體城市化發(fā)展進(jìn)度相適應(yīng)，到2010年左右達(dá)到江蘇省平均水平的目標(biāo)，就必須將區(qū)內(nèi)的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移出去。年輸出勞動(dòng)力目標(biāo)達(dá)到10萬(wàn)人左右，這是因地制宜地選擇具有淮安特色的城市化發(fā)展道路的根本所在，是加快淮安城市化的有效途徑，也是淮安城市化發(fā)展的必然規(guī)律。這樣，預(yù)計(jì)到2010年，全市實(shí)有總?cè)丝跒?91.69萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)人口為240.93萬(wàn)人，凈增50.46萬(wàn)人，增長(zhǎng)率為26.49％；農(nóng)村人口為250.76萬(wàn)人，凈減少82.83萬(wàn)人，減少率為24.83％；城市化水平達(dá)到49％，年均提高2個(gè)百分點(diǎn)左右。

按照淮安市委、市政府的統(tǒng)一部署，目標(biāo)到2015年淮安要全面實(shí)現(xiàn)小康，即人均GDP達(dá)到30 00美元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達(dá)到2 000美元，農(nóng)村人均純收入達(dá)到1 000美元，城鎮(zhèn)化率達(dá)到50％。筆者認(rèn)為，按照上述城市化發(fā)展模式和路徑，淮安至201 1年前后，城市化發(fā)展水平將達(dá)到小康標(biāo)準(zhǔn)，比預(yù)定目標(biāo)提前近5年，將為蘇北地區(qū)乃至全省實(shí)現(xiàn)小康作出重要貢獻(xiàn)。但是，總體來(lái)看，淮安市的城市化進(jìn)程正處于快速城市化時(shí)期，借鑒國(guó)外城市化的發(fā)展歷程，要達(dá)到穩(wěn)定發(fā)展階段即實(shí)現(xiàn)70％的城市化率，至少還需要15～20年左右的時(shí)間。

(三)淮安城市化發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的對(duì)策措施

為適應(yīng)城市化快速發(fā)展的要求，作為蘇北地區(qū)重要的區(qū)域性中心城市，淮安應(yīng)從區(qū)域一體化發(fā)展的角度人手，合理控制區(qū)域性要素供給導(dǎo)向，并以此有效引導(dǎo)對(duì)城市化發(fā)展需求，具體對(duì)策如下:

1極化城市(鎮(zhèn))

按照區(qū)域統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的總體要求，依據(jù)淮安市區(qū)域空間發(fā)展現(xiàn)狀(見表6)，淮安應(yīng)建立以大城市為主導(dǎo)，以新城

(衛(wèi)星城市)為骨干，以各類專業(yè)化特色小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，構(gòu)建主城——副中心區(qū)——新城一重點(diǎn)中心鎮(zhèn)——般鎮(zhèn)——農(nóng)村集中居住社區(qū)等六級(jí)配套完善、布局合理、各具特色、功能互補(bǔ)的城鎮(zhèn)體系，城市空間發(fā)展形成“一主一副四城、三淮一體”的新格局(見圖4)。其中。一主即淮安主城區(qū)(清河、青浦和淮陰等三區(qū))，一副為淮安的城市副中心地區(qū)即楚州區(qū)，“一主一副”構(gòu)成了淮安中心城市的總體構(gòu)架；四城為四個(gè)新城，即漣水縣、洪澤縣、金湖縣、盱眙縣等四個(gè)縣城鎮(zhèn)?？傊?，“一主一副四城”是淮安城市內(nèi)涵提升與外延發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)，也是今后加速淮安城市化進(jìn)程的重點(diǎn)區(qū)域。

(1)提升中心城市功能?；窗仓行某鞘邪ㄖ鞒菂^(qū)和楚州副中心地區(qū)，在空間形態(tài)上形成“啞鈴型”、雙中心的城市空間發(fā)展格局。目前，淮安市區(qū)面積3171平方公里，建成區(qū)面積約80平方公里.市區(qū)人口近270萬(wàn)，建成區(qū)人口只有80萬(wàn)左右，中心城市的首位度還不高，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的帶動(dòng)作用還未得到有效發(fā)揮。今后，應(yīng)按照大城市標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)中心城區(qū)，逐步完善和提升綜合服務(wù)功能，成為蘇北地區(qū)重要的區(qū)域性中心城市，積極輻射本市范圍的包括漣水縣、洪澤縣等在內(nèi)的各轄縣，同時(shí)還輻射包括淮安周邊的沭陽(yáng)、泅陽(yáng)、灌南等蘇北中部地區(qū)，帶動(dòng)蘇北振興的火車頭。

(2)壯大縣城規(guī)模。目前?；窗踩鄙僦械瘸鞘羞@個(gè)中間強(qiáng)勢(shì)平臺(tái)，不利于城鄉(xiāng)生產(chǎn)力之間的梯度傳遞和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。根據(jù)當(dāng)前淮安市農(nóng)村剩余勞動(dòng)力空間轉(zhuǎn)移的特征，積極建設(shè)中等規(guī)模的新城，是完善淮安城鎮(zhèn)體系，加快淮安城市化進(jìn)程的關(guān)鍵所在。在增強(qiáng)和提升中心城市服務(wù)功能的同時(shí)。應(yīng)有效引導(dǎo)生產(chǎn)功能向外圍的新城或縣城集聚，開發(fā)成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的次級(jí)增長(zhǎng)中心。今后應(yīng)按照中等城市標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)縣城，按照新城功能配置要求建設(shè)縣城，努力把現(xiàn)有4個(gè)縣城培育成為人口規(guī)模超過20萬(wàn)人口的相對(duì)獨(dú)立完整、功能齊全、設(shè)施完善、生態(tài)型的中等城市，成為淮安中心城市向市域輻射帶動(dòng)的重要傳介和支撐節(jié)點(diǎn)。

(3)聚合城鎮(zhèn)。分階段、有重點(diǎn)地開展小城鎮(zhèn)建設(shè)。其一，有重點(diǎn)、有選擇地培育和建設(shè)原有基礎(chǔ)較好、區(qū)域地位較高、發(fā)展?jié)摿^大的重點(diǎn)中心鎮(zhèn)，政府給予足夠的財(cái)政支持和政策扶持，按照小城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，成為功能完善、設(shè)施齊全、環(huán)境優(yōu)美、適宜人居的綜合型片區(qū)中心，使之承擔(dān)起縣域城鄉(xiāng)空間聯(lián)系的樞紐功能，成為帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的極化中心和重要增長(zhǎng)點(diǎn)；其二，對(duì)于那些具有一定經(jīng)濟(jì)活力和人文基礎(chǔ)并具較強(qiáng)發(fā)展?jié)摿Φ奶厣〕擎?zhèn)，可采取市場(chǎng)推動(dòng)、政府政策引導(dǎo)的方針，建設(shè)一批品牌突出、個(gè)性鮮明、功能獨(dú)特、經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的專業(yè)化特色小城鎮(zhèn)，培育成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新增長(zhǎng)點(diǎn)，主要承擔(dān)一定量的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移人員；其三，其余發(fā)展缺乏活力、財(cái)政嚴(yán)重虧損的城鎮(zhèn)或鄉(xiāng)集鎮(zhèn)則不再鼓勵(lì)其發(fā)展城鎮(zhèn)功能，逐步撤并并引導(dǎo)其轉(zhuǎn)化為農(nóng)村集中居住社區(qū)。

(4)村莊整治:加強(qiáng)居民點(diǎn)整理力度，改善住區(qū)環(huán)境和秩序，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。以合理的農(nóng)業(yè)耕作半徑為指導(dǎo)，將分散、無(wú)序、粗放的農(nóng)村聚落通過撤銷、搬遷、合并等方式，提高土地利用效率，建設(shè)適合居住和生產(chǎn)的現(xiàn)代化農(nóng)村社區(qū)。

2要素集聚

按照加速城市化進(jìn)程的要求，在全市城鄉(xiāng)一體化范圍內(nèi)，實(shí)施“三個(gè)集中”發(fā)展策略，即人口向城鎮(zhèn)集中、產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)業(yè)向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中。

(1)人口向城鎮(zhèn)集中

積極引導(dǎo)人口向中心城區(qū)、新城和城鎮(zhèn)集中，對(duì)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要有所傾斜，實(shí)現(xiàn)公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城市化空間布點(diǎn)的有效配合，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住?？芍鸩礁母镟l(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)地方政府，實(shí)行縣級(jí)地方政府直接管理農(nóng)村社區(qū)的模式，按照城鎮(zhèn)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)開展新社區(qū)建設(shè)。

(2)產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中

產(chǎn)業(yè)集群是提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的有效途徑，企業(yè)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)集群化符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律。今后淮安應(yīng)把以企業(yè)為重點(diǎn)的發(fā)展觀轉(zhuǎn)變?yōu)橐援a(chǎn)業(yè)集群為重點(diǎn)的發(fā)展觀，鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，形成具有一定競(jìng)爭(zhēng)能力的產(chǎn)業(yè)集群，實(shí)現(xiàn)由追逐單個(gè)企業(yè)效益的提高轉(zhuǎn)變?yōu)樽分饏^(qū)域產(chǎn)業(yè)集群效益的最大。根據(jù)梯度推移與反梯度理論，在主動(dòng)接受產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的同時(shí)，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)，依托優(yōu)勢(shì)資源和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，重視新技術(shù)開發(fā)與創(chuàng)新，發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工、職業(yè)技術(shù)教育、都市特色農(nóng)業(yè)、休閑觀光旅游和紅色旅游等產(chǎn)業(yè)集群。

(3)農(nóng)田向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中

改變無(wú)序、低效的農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀，推進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，不斷提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平。同時(shí)，淮安農(nóng)業(yè)發(fā)展定位應(yīng)立足于面向周邊大都市的農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)基地和加工基地，特別是利用淮安水域資源，發(fā)展水產(chǎn)品養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，逐步促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式向都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的轉(zhuǎn)變。

3勞務(wù)產(chǎn)業(yè)化

目前，淮安農(nóng)村勞動(dòng)力剩余嚴(yán)重，高達(dá)110萬(wàn)人左右，而且農(nóng)村勞動(dòng)力總體素質(zhì)偏低，初中學(xué)歷以下勞動(dòng)力占總數(shù)的比重高達(dá)85.77％，同時(shí)，勞動(dòng)力仍以本地就業(yè)為主。實(shí)踐證明，資金、勞動(dòng)力的流通是促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)逐步發(fā)展的行之有效的有力手段。例如，20世紀(jì)80年代以來(lái)，從四川、江西、湖南、安徽、廣西等地涌進(jìn)的民工達(dá)650萬(wàn)以上，他們不僅解決了廣東經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)勞動(dòng)力的需求，而且這些外出的民工回鄉(xiāng)后帶回的資金、技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)對(duì)振興欠發(fā)達(dá)地區(qū)起到了重要作用。所以，當(dāng)前大規(guī)模轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力是解決淮安三農(nóng)問題的關(guān)鍵。未來(lái)淮安勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的方向應(yīng)以勞務(wù)輸出為導(dǎo)向，輔以一定的就地轉(zhuǎn)移，形成勞動(dòng)力的雙向轉(zhuǎn)移格局。在發(fā)展思路上，適應(yīng)當(dāng)前長(zhǎng)三角快速發(fā)展和東北老工業(yè)基地振興的重大發(fā)展契機(jī)，立足“南下北上”，以勞務(wù)輸出為切入點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)勞務(wù)產(chǎn)業(yè)化(見圖5)。以城市社區(qū)三產(chǎn)服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、個(gè)私經(jīng)濟(jì)等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)的新增長(zhǎng)點(diǎn)；積極推進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)就業(yè)統(tǒng)一市場(chǎng)；加強(qiáng)勞務(wù)輸出的組織、培訓(xùn)、管理與服務(wù)；加大戶籍、社會(huì)保障、土地流轉(zhuǎn)等制度配套改革力度，形成一條多渠道、多層次復(fù)合型的勞動(dòng)力有序轉(zhuǎn)移之路，將淮安打造成為長(zhǎng)三角技術(shù)工人的孵化基地和供應(yīng)基地。

4特色塑造

城市特色是一座城市的個(gè)性、城市的品牌，是城市競(jìng)爭(zhēng)力不可缺少的條件和標(biāo)志，城市沒有特色就沒有吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力，就失去了城市發(fā)展的根基?；窗矐?yīng)該積極與長(zhǎng)三角地區(qū)周邊中心城市形成“功能互補(bǔ)、分工明確、錯(cuò)位發(fā)展、差異競(jìng)爭(zhēng)”的功能定位，才能不斷提升淮安城市功能和形象，可概括為:以運(yùn)河文化、紅色旅游為主題的全國(guó)知名旅游城市、國(guó)家歷史文化名城、長(zhǎng)三角職業(yè)技術(shù)教育基地、蘇北地區(qū)新型工業(yè)化基地、生態(tài)綠城。今后緊緊圍繞特色塑造，精心打造城市名片，全面提升淮安的城市形象，不斷增強(qiáng)城市競(jìng)爭(zhēng)力和吸引力。

5制度創(chuàng)新

制度創(chuàng)新是當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中加快城市化的重要途徑和關(guān)鍵。其一，調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域，優(yōu)化小城鎮(zhèn)布局?？刂埔话阈〕擎?zhèn)無(wú)序低效擴(kuò)張。今后應(yīng)將現(xiàn)有116個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并到60個(gè)左右的建制鎮(zhèn)，進(jìn)一步提高城鎮(zhèn)的規(guī)模效益和集聚效益。其二，淡化“市管縣”體制，逐步擴(kuò)充縣級(jí)政府的權(quán)利。從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的要求出發(fā)，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展應(yīng)享有更大的自主性。今后，淮安市里應(yīng)重視把一部分審批權(quán)直接下放給縣級(jí)政府，以提高縣級(jí)政府管理的靈活性，同時(shí)，相應(yīng)提高縣級(jí)的財(cái)政能力。此外，對(duì)于重點(diǎn)中心鎮(zhèn)也應(yīng)給予更大的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)。其三，拓寬城市發(fā)展資金來(lái)源，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)機(jī)制創(chuàng)新。一是不斷深化基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)體制改革，開放投資市場(chǎng)，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的政策機(jī)制創(chuàng)新；二是通過盤活現(xiàn)有存量資產(chǎn)，來(lái)解決部分建設(shè)資金，作為重大城市建設(shè)項(xiàng)目的資本金等。

三、結(jié)論

欠發(fā)達(dá)地區(qū)的城市化沒有既有的模式可尋，應(yīng)勇于在發(fā)展中創(chuàng)新，在創(chuàng)新中發(fā)展。欠發(fā)達(dá)地區(qū)的城市要靠自身的經(jīng)濟(jì)積累最終達(dá)到一個(gè)相對(duì)發(fā)達(dá)的發(fā)展水平幾乎是難以實(shí)現(xiàn)的。因此，其城市化發(fā)展戰(zhàn)略注重由內(nèi)生增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變內(nèi)外力量的協(xié)同并重，而依托于自身優(yōu)勢(shì)資源，積極承接區(qū)域中心城市產(chǎn)業(yè)的梯度轉(zhuǎn)移和功能擴(kuò)散，加快勞務(wù)輸出，形成專業(yè)化的地方競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，融入?yún)^(qū)域一體化分工網(wǎng)絡(luò)，應(yīng)該是比較明智的。

就淮安而言，通過市域?qū)用娴纳鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)、空間和政策的合理指引，充分發(fā)揮其后發(fā)優(yōu)勢(shì)，因地制宜地制定具有自身特色的城市化發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)而為城市的可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。其中的關(guān)鍵是要轉(zhuǎn)變城市化發(fā)展的戰(zhàn)略導(dǎo)向與路徑，實(shí)現(xiàn)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”:第一，由依賴發(fā)達(dá)地區(qū)擴(kuò)散的被動(dòng)城市化向與發(fā)達(dá)地區(qū)合理對(duì)接的主動(dòng)城市化轉(zhuǎn)變。如淮安應(yīng)通過積極融入南京都市圈進(jìn)而融入長(zhǎng)三角一體化進(jìn)程，發(fā)揮其腹地職能，融入?yún)^(qū)域分工體系；第二，由封閉型城市化向開放型城市化轉(zhuǎn)變。正確處理好人口與城市發(fā)展的關(guān)系，充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移不能僅局限于本區(qū)范圍內(nèi)，應(yīng)建立剩余勞力向發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移的機(jī)制，將勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略作為城市化發(fā)展戰(zhàn)略的重點(diǎn)；第三，由分散建設(shè)轉(zhuǎn)向集中建設(shè)，更有利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展?；陂_發(fā)建設(shè)的成本一效益原則，而且欠發(fā)達(dá)地區(qū)大多還處于集聚城市化階段，因此應(yīng)強(qiáng)調(diào)集中建設(shè)中心城市、新城和重點(diǎn)城鎮(zhèn)，成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)點(diǎn)，成為帶動(dòng)廣大農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的重要節(jié)點(diǎn)。

[責(zé)任編輯張凌]