陳　靜

摘要：城市拆遷制度是中國(guó)所獨(dú)有的一項(xiàng)法律制度。目前。該制度中拆遷行為不規(guī)范，補(bǔ)償價(jià)位低，權(quán)益不對(duì)等調(diào)換，不利于保護(hù)弱勢(shì)群體等等問(wèn)題日益嚴(yán)重。因此，必須合理構(gòu)建這一制度：通過(guò)在城市拆遷制度中界定公共利益概念和標(biāo)準(zhǔn)、正確確定公權(quán)力在拆遷中的角色和定位，防止公權(quán)力過(guò)多干預(yù)商業(yè)性拆遷、實(shí)行拆遷評(píng)估機(jī)制市場(chǎng)化，從而合理規(guī)范拆遷行為，合理調(diào)解拆遷過(guò)程中公權(quán)力與私權(quán)利的沖突，平衡各方的利益，促進(jìn)對(duì)于公民財(cái)產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利的保護(hù)。

關(guān)鍵詞：城市拆遷；拆遷評(píng)估機(jī)制；拆遷補(bǔ)償

中圖分類號(hào)：DF3文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X(2008)08-0110-04

城市拆遷制度是中國(guó)所獨(dú)有的一項(xiàng)法律制度。城市拆遷工作既是實(shí)施舊城改造，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改變城市面貌的重要手段，又是改善群眾居住條件和人居環(huán)境的有效途徑，具有加速城市化進(jìn)程，滿足重新規(guī)劃發(fā)展城市的需要。優(yōu)化城市生存質(zhì)量，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要意義。

目前，現(xiàn)行房屋拆遷法律規(guī)范主要是由《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)、《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(2001年)和一些相關(guān)的行政法規(guī)、地方性法規(guī)構(gòu)成。由于《拆遷條例》和一些地方性法規(guī)、規(guī)章均制定于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的特殊時(shí)期，因此，不免處處打上計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的烙印。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，以及中國(guó)法治理念的進(jìn)步，這一制度的諸多問(wèn)題都已暴露出來(lái)。如拆遷行為不規(guī)范，補(bǔ)償價(jià)位低，權(quán)益不對(duì)等調(diào)換，不利于保護(hù)弱勢(shì)群體等等，因此，合理構(gòu)建這一制度可以規(guī)范拆遷行為，合理調(diào)解拆遷過(guò)程中公權(quán)力與私權(quán)利的沖突，平衡各方的利益，促進(jìn)對(duì)于公民財(cái)產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利的保護(hù)。

一、城市拆遷制度中存在的主要法律問(wèn)題

1法律體系不完善，法律效力層級(jí)太低。根據(jù)當(dāng)今各國(guó)普遍接受的民法理念，凡涉及到調(diào)整基本民事權(quán)利的制度，一定要以最高立法機(jī)關(guān)通過(guò)法律的形式加以規(guī)定。就我國(guó)現(xiàn)狀而言，城市拆遷管理主要還是依靠行政法規(guī)和地方性法規(guī)、規(guī)章，因此，法律效力層級(jí)太低，權(quán)利體系不完善。2007年10月1日實(shí)施的《物權(quán)法》在第42條明文規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。”但《物權(quán)法》僅僅是對(duì)拆遷的法律性質(zhì)作了一些原則性的規(guī)定，對(duì)何為公共利益、土地補(bǔ)償費(fèi)的具體范圍、補(bǔ)償原則是給予公平補(bǔ)償還是適當(dāng)補(bǔ)償?shù)戎匾h(huán)節(jié)并沒(méi)有深入進(jìn)行具體規(guī)定?！段餀?quán)法》的實(shí)施還必須修改與制定相關(guān)的法律、行政法規(guī)，并結(jié)合相應(yīng)的法律、行政法規(guī)一起適用。

2拆遷許可證程序設(shè)置與物權(quán)絕對(duì)性原則相沖突，物權(quán)保護(hù)制度缺位?！段餀?quán)法》第4條規(guī)定：“國(guó)家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯?！币蛭餀?quán)具有排除他人干涉的效力，在教科書上稱為“物權(quán)的絕對(duì)性原則”，與契約自由原則、過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則并稱為現(xiàn)代民法的三大基本原則。出于社會(huì)公共利益的需要，可以排除物權(quán)絕對(duì)性原則，即排除物權(quán)的“排他性”效力。法律上用來(lái)排除物權(quán)絕對(duì)性原則，排除物權(quán)的排他性效力的制度，一個(gè)是公法上的搜查證制度，一個(gè)是民法上的征收和征用制度。但《物權(quán)法》中關(guān)于征收制度的規(guī)定，是將商業(yè)目的用地排除于國(guó)家征收之外，公共權(quán)力支持下的商業(yè)行為，甚至公共權(quán)力參與的商業(yè)行為，都不可以成為剝奪和限制私有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的根據(jù)。比如，政府為進(jìn)行商業(yè)性開發(fā)所進(jìn)行的拆遷行為，就不能形成為對(duì)私有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)進(jìn)行剝奪和限制的根據(jù)。這種行為應(yīng)該按照購(gòu)買或其他合同方式。

中國(guó)一直以來(lái)實(shí)行的是土地公有制度(或稱土地市場(chǎng)的政府壟斷模式)，同時(shí)，也承認(rèn)公民個(gè)人的私有房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)?！胺繛榈剌d”。公民、法人或其他組織享有自有房屋的所用權(quán)和土地的使用權(quán)，但與此同時(shí)國(guó)家享有房屋賴以建筑存在的土地所有權(quán)，且法律規(guī)定，房屋拆遷之前必須取得土地使用權(quán)。這兩類權(quán)利在一個(gè)物上同時(shí)并存的結(jié)果，就使得被拆遷人所擁有的房屋所有權(quán)實(shí)際上成為一種脆弱的、輕易就會(huì)受到國(guó)家權(quán)力侵犯的權(quán)利。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”(第2條第4款)：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”(第43條)。這樣就隱含著這樣一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)：國(guó)有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，讓受雙方是土地使用者之間的關(guān)系，土地使用權(quán)連同附屬建筑物的轉(zhuǎn)讓一并進(jìn)行。而在房屋將拆而未拆遷之前，該房屋的土地使用權(quán)已被國(guó)家轉(zhuǎn)移或出賣給了他人。這樣國(guó)家在簽訂被拆遷地塊的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同時(shí)，實(shí)際上就已經(jīng)“侵犯”了被拆遷人的合法權(quán)益。在拆遷許可證程序的設(shè)置上，就體現(xiàn)了拆遷人對(duì)被拆遷人物權(quán)絕對(duì)性的侵犯。我國(guó)現(xiàn)行的拆遷框架中，拆遷行為取得合法性的前提是取得房屋拆遷許可證。《拆遷條例》第6條規(guī)定：“拆遷房屋的單位取得房屋拆遷許可證后，方可實(shí)施拆遷?！币簿褪钦f(shuō)拆遷人只要取得了拆遷許可證，就享有交易的強(qiáng)制啟動(dòng)權(quán)。在尚未征求被拆遷人任何意見的情況下，行政機(jī)關(guān)即可向拆遷人發(fā)放拆遷許可證，不論是否經(jīng)被拆遷人同意，交易都已啟動(dòng)。而且拆遷人只要獲得拆遷許可，拆遷雙方就負(fù)有簽約義務(wù)，不管被拆遷人是否情愿，拆遷入就取得強(qiáng)制交易權(quán)。若雙方達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，也不能停止拆遷行為，也只能申請(qǐng)行政管理部門強(qiáng)制裁決，而一旦作出裁決，若被拆遷人拒絕執(zhí)行，拆遷人即可申請(qǐng)行政或法院強(qiáng)制執(zhí)行。因此，拆遷程序嚴(yán)重侵犯了公民的物權(quán)絕對(duì)性原則，是對(duì)人權(quán)的踐踏。

3拆遷項(xiàng)目未按公共利益目的進(jìn)行區(qū)分，“公共利益”概念無(wú)標(biāo)準(zhǔn)可循。我國(guó)《憲法》第10條第3款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”?！锻恋毓芾矸ā返?8條第1款第(1)項(xiàng)規(guī)定，國(guó)家因?yàn)楣怖嫘枰褂猛恋氐模梢砸婪ㄊ栈貒?guó)有土地使用權(quán)。《城市房地產(chǎn)管理法》第19條更規(guī)定，在特殊情況下，國(guó)家可以根據(jù)社會(huì)公共利益的需要.依照法律程序提前收回出讓土地使用權(quán)?！冻擎?zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第42條規(guī)定，在特殊情況下，國(guó)家根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，可以依法收回土地使用權(quán)。顯然，從憲法、法律到行政法規(guī)，“社會(huì)公共利益”都成為了征用土地、收回土地的前提條件，并且在概念使用上都是一致的。然而。在房屋拆遷立法上這一立法宗旨卻悄然發(fā)生著變化?！冻鞘胁疬w管理?xiàng)l例》第1條規(guī)定：“為了加強(qiáng)對(duì)城市房屋拆遷的管理，維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行，制定本條例?！痹摋l款明確地把“保障建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行”作為拆

遷的目的，但未對(duì)城市拆遷項(xiàng)目的性質(zhì)做公益性拆遷和商業(yè)性拆遷區(qū)分，而公益性拆遷和商業(yè)性拆遷具有本質(zhì)的不同，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也必然有所區(qū)別。實(shí)踐中，房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目明顯帶著營(yíng)利性的，卻同樣能以“城市建設(shè)需要”進(jìn)行拆遷，甚至可以借助行政強(qiáng)制措施作保障，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上與市政建設(shè)等公益性項(xiàng)目并無(wú)二樣，在法理上違反了民事活動(dòng)自愿公平、等價(jià)有償?shù)幕揪瘢嗟乇Ｗo(hù)了拆遷入、開發(fā)商的利益，但處于弱勢(shì)方的被拆遷人的合法權(quán)益卻得不到保障。重慶“史上最牛釘子戶”案例中，被拆遷戶就提出了對(duì)拆遷行為屬于商業(yè)拆遷而非公共利益的質(zhì)疑。從世界各國(guó)的立法來(lái)看，各國(guó)的立法也大都規(guī)定征收或征用財(cái)產(chǎn)，必須是為了公共利益。我國(guó)的《憲法》和《物權(quán)法》僅規(guī)定，土地征收的目的應(yīng)為公共利益的需要，但同時(shí)又未對(duì)公共利益做出具體的界定。在我國(guó)，很多拆遷行為(包括一些明顯的商業(yè)拆遷)都掛著公共利益的幌子，使公共利益制度流為拆遷人的工具，這是土地征收制度存在的重大缺陷。

4拆遷補(bǔ)償市場(chǎng)化原則異化，拆遷房屋評(píng)估制度不完善。《城市拆遷管理?xiàng)l例》第24條規(guī)定：“因房屋拆遷對(duì)被拆遷戶進(jìn)行貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定，其具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定?！边@一條款明確規(guī)定了拆遷補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化原則。但《拆遷條例》第31條又規(guī)定：“搬遷補(bǔ)助費(fèi)和臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定”。而根據(jù)“因地制宜”的原則，省、自治區(qū)、直轄市政府制定的拆遷“條例”或“細(xì)則”又往往再行委托下屬市、縣自行掌握。各地實(shí)施該國(guó)務(wù)院法規(guī)的地方性法規(guī)、政府規(guī)章甚至規(guī)范性文件，往往將該市場(chǎng)化補(bǔ)償原則異化為行政機(jī)關(guān)的單方定價(jià)。目前，通行的作法是政府通過(guò)規(guī)章或其他規(guī)范性文件規(guī)定拆遷房屋的土地及房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。不同級(jí)別的土地補(bǔ)償不同的地價(jià)，而房屋的建筑安裝費(fèi)用也有詳細(xì)的規(guī)定，一磚一木均可在地方政府出臺(tái)的拆遷補(bǔ)償辦法中尋求到對(duì)應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，因此市場(chǎng)評(píng)估價(jià)方式形同虛設(shè)，房屋評(píng)估機(jī)構(gòu)及評(píng)估具體辦法的決定權(quán)最終還是掌握在各地方政府手里，被拆遷戶對(duì)此沒(méi)有決定權(quán)或者法律上的請(qǐng)求權(quán)。在這種情況下，行政法規(guī)所設(shè)定的市場(chǎng)補(bǔ)償方式實(shí)際上就異化為行政單方定價(jià)，根本上違反了國(guó)務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定，使得被拆遷人的財(cái)產(chǎn)損失沒(méi)有得到依法補(bǔ)償。另一方面，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范》(下稱《規(guī)范》)對(duì)于征地和房屋拆遷補(bǔ)償估價(jià)，僅有6條原則性的規(guī)定，沒(méi)有給出相應(yīng)的技術(shù)路線和方法，更沒(méi)有從充分保護(hù)被拆遷人的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的角度建立拆遷估價(jià)基礎(chǔ)理論。自2004年1月1日起施行的建設(shè)部頒布的《城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見》(下稱《意見》)，在拆遷估價(jià)機(jī)構(gòu)的選擇、拆遷評(píng)估糾紛的調(diào)處、被拆遷房屋性質(zhì)和面積爭(zhēng)議的處理等方面做出了明確的規(guī)定，有助于規(guī)范城市房屋拆遷估價(jià)行為，從而維護(hù)拆遷當(dāng)事人特別是被拆遷人的合法權(quán)益。但是，《意見》對(duì)于拆遷評(píng)估價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，以及拆遷估價(jià)方法、估價(jià)時(shí)點(diǎn)和技術(shù)路線等方面的規(guī)定，并未在《規(guī)范》基礎(chǔ)上有突破和創(chuàng)新。

5拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未包括對(duì)土地使用權(quán)的補(bǔ)償，被拆遷人的知情權(quán)和參與權(quán)機(jī)制欠缺。城市私產(chǎn)房產(chǎn)權(quán)人依法享有國(guó)有土地使用權(quán)。1990年4月23日國(guó)家土地管理局在給最高人民法院《關(guān)于城市宅基地所有權(quán)、使用權(quán)問(wèn)題的復(fù)函》中指出：“我國(guó)1982年憲法規(guī)定城市土地歸國(guó)家所有后，公民對(duì)原屬于自己的城市土地應(yīng)該自然享有使用權(quán)。”1995年3月11日國(guó)家土地管理局在《確定土地所有權(quán)和土地使用權(quán)的若干規(guī)定》中進(jìn)一步提出：“土地使用者經(jīng)國(guó)家依法劃撥、出讓或解放初期接收、沿用，或通過(guò)依法轉(zhuǎn)讓、繼承、接受土地上建筑物等方式使用國(guó)有土地的，可以確定其國(guó)有土地使用權(quán)”；“土地公有制之前，通過(guò)購(gòu)買房屋土地及租賃土地方式使用私有土地的，土地轉(zhuǎn)為國(guó)有后迄今仍繼續(xù)使用的，可確定現(xiàn)使用者的國(guó)有土地使用權(quán)?！?988年12月29日重新修訂的《土地管理法》第7條規(guī)定：“國(guó)有土地和集體所有的土地可以依法確定給個(gè)人使用”。由此可以看到，有關(guān)的法律法規(guī)對(duì)城市私房產(chǎn)權(quán)人享有國(guó)有土地使用權(quán)是予以確認(rèn)的，盡管規(guī)定不很具體，但原則是明確的。1995年10月31日建設(shè)部“關(guān)于拆遷城市私有房屋土地使用權(quán)是否予以補(bǔ)償問(wèn)題的復(fù)函”中明確：“拆遷城市私有房屋應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行同現(xiàn)行有關(guān)法律和《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，并按照規(guī)定對(duì)拆遷的房屋進(jìn)行安置補(bǔ)償”。這就是說(shuō)，拆遷城市房屋只對(duì)“房屋進(jìn)行安置補(bǔ)償”。對(duì)私有房產(chǎn)權(quán)人所享有的土地使用權(quán)不予補(bǔ)償。2001年10月重新修訂的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》和各省市制定的實(shí)施細(xì)則中關(guān)于土地使用權(quán)在補(bǔ)償問(wèn)題上，大都沿用該原則，土地使用權(quán)被忽略。而《城市房地產(chǎn)管理法》第19條僅僅保護(hù)了一級(jí)土地出讓市場(chǎng)之商業(yè)開發(fā)商的補(bǔ)償權(quán)，對(duì)再轉(zhuǎn)讓后土地使用權(quán)人之保護(hù)卻是空白的。我國(guó)法律明文規(guī)定，土地使用權(quán)人可以轉(zhuǎn)讓土城使用權(quán)，在轉(zhuǎn)讓房屋及地上附著物時(shí)，土地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓。城市拆遷中涉及面很大一部分都是城市私房，房屋所有人獲得房屋所有權(quán)時(shí)都對(duì)土地使用權(quán)支付了相應(yīng)的對(duì)價(jià)，但在拆遷中卻得不到其已支付的土地使用權(quán)的對(duì)價(jià)金補(bǔ)償。特別在商業(yè)性拆遷中，拆遷地段大都商業(yè)價(jià)格較高，舊房的評(píng)估價(jià)值通常不包含土地出讓金、裝修設(shè)施及材料的價(jià)值、搬遷的合理?yè)p失費(fèi)和原居民應(yīng)可獲得的適當(dāng)救濟(jì)補(bǔ)償?shù)取５_發(fā)商興建的商品房的銷售價(jià)格，除土建成本外，通常包含了土地出讓金、市政建設(shè)配套費(fèi)、支付給該居民的補(bǔ)償費(fèi)、裝修成本、經(jīng)營(yíng)成本及開發(fā)商期望得到的利潤(rùn)，舊房補(bǔ)償價(jià)與新房市場(chǎng)價(jià)的不平衡，導(dǎo)致原居民的基本利益受損。拆遷人和被拆遷人本來(lái)是平等民事主體間的民事行為，等價(jià)有償是雙方簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議的基礎(chǔ)，拆遷開發(fā)商卻依據(jù)《拆遷條例》無(wú)償取得土地使用權(quán)，被拆遷方憑補(bǔ)償?shù)降囊稽c(diǎn)房屋重置金根本無(wú)法在商業(yè)價(jià)值極高的拆遷地段重新置業(yè)，嚴(yán)重違背了民事活動(dòng)的基本原則，是對(duì)公民合法財(cái)產(chǎn)的一種侵犯。

另一方面，被拆遷人的知情權(quán)和參與權(quán)機(jī)制欠缺，導(dǎo)致拆遷過(guò)程不公開不透明。房屋拆遷實(shí)踐中由于公示、公眾參與機(jī)制的欠缺，導(dǎo)致拆遷中信息不對(duì)稱，被拆遷人對(duì)拆遷人的所知僅限于拆遷公告發(fā)布的內(nèi)容，拆遷人具體的拆遷計(jì)劃、步驟、給同等情況及其他被拆遷人的補(bǔ)償數(shù)額等關(guān)鍵信息卻知之甚少，被拆遷人權(quán)益保護(hù)的預(yù)防能力弱化，在拆遷人與被拆遷人之間沒(méi)有形成合理的對(duì)抗?fàn)顟B(tài)，產(chǎn)生了不能形成完善的對(duì)行政行為的監(jiān)督機(jī)制等弊端。

二、城市拆遷法律問(wèn)題之對(duì)策

1城市拆遷制度中界定公共利益概念和標(biāo)準(zhǔn)

首先必須明確“公共利益”的涵義。一是須有公共使用的性質(zhì)，二是須有公共利益的用途。在立法上，一些國(guó)家以列舉的方式規(guī)定“公共利益”的范圍。如日本《土地征用法》規(guī)定：“凡因國(guó)防、公益、公立學(xué)校、鐵路、電信、水利、災(zāi)害防治等可征收之，其征收程序?yàn)橄扔蓛?nèi)閣認(rèn)定該土地為公共利益所必

需，再由內(nèi)務(wù)大臣向內(nèi)閣會(huì)議提出認(rèn)定案，經(jīng)二次認(rèn)定后，簽訂征收合同?！币怨怖鏋闃?biāo)準(zhǔn)，可以將城市拆遷劃分為公益性拆遷和商業(yè)性拆遷。如何區(qū)分二者呢?主要從以下幾方面予以區(qū)分：一是看拆遷項(xiàng)目是否以盈利為目的。公益性拆遷以國(guó)家財(cái)政為基本后盾，在經(jīng)濟(jì)上表現(xiàn)為不營(yíng)利或基本保本。商業(yè)性拆遷以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的自有資產(chǎn)為投入，在經(jīng)濟(jì)上追求利潤(rùn)。二是看拆遷項(xiàng)目為何人使用受益。公益性拆遷側(cè)重于服務(wù)大眾，以公共利益為目的，重社會(huì)效益大于經(jīng)濟(jì)效益，具有社會(huì)福利性質(zhì)，而商業(yè)性拆遷以商業(yè)利益為目的，為某個(gè)或某些法人、社會(huì)組織服務(wù)，是純粹的經(jīng)濟(jì)行為，更看重經(jīng)濟(jì)效益。第三看行為的性質(zhì)。公益性拆遷是國(guó)家行為，具體表現(xiàn)為政府的行政行為。商業(yè)性拆遷是經(jīng)營(yíng)行為，無(wú)行政色彩。

其次，根據(jù)城市拆遷項(xiàng)目的性質(zhì)和用途，在立法中采用列舉的方式規(guī)定“公共利益”的范圍，明確規(guī)定凡為國(guó)防設(shè)施、文化設(shè)施、公共道路、公共教育、公共博物館、醫(yī)院、環(huán)境保護(hù)等公共建設(shè)項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、舊城改造等帶有公益性質(zhì)項(xiàng)目的是公益性拆遷，除此之外均為商業(yè)性拆遷，可將國(guó)辦發(fā)(2004)46號(hào)文件中“能源、交通、水利、城市重大公共設(shè)施等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目及重大社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目、危房改造，經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房項(xiàng)目”等列為重要的公益項(xiàng)目，并對(duì)二種拆遷項(xiàng)目區(qū)別對(duì)待，明確政府作為行政機(jī)關(guān)的權(quán)限及相關(guān)程序等，如規(guī)定對(duì)公共利益拆遷項(xiàng)目，政府可以有較多的發(fā)言權(quán)，可以采用行政強(qiáng)制和司法強(qiáng)制的方法來(lái)解決強(qiáng)拆的問(wèn)題。而在公益性拆遷之外的商業(yè)性拆遷，是開發(fā)商為了賺取商業(yè)利潤(rùn)而進(jìn)行的拆遷，這種拆遷應(yīng)結(jié)合城市發(fā)展的需要來(lái)看待其正當(dāng)性，并且必須依照商業(yè)模式而非現(xiàn)在的公益模式來(lái)拆遷，在立法中設(shè)立不同于公益性拆遷的審批程序、原則，如在補(bǔ)償費(fèi)用和安置上應(yīng)給予所有權(quán)人及時(shí)、充分的補(bǔ)償，只能采用司法強(qiáng)制來(lái)解決強(qiáng)遷問(wèn)題。

2正確確定公權(quán)力在拆遷中的角色和定位，防止公權(quán)力過(guò)多干預(yù)商業(yè)性拆遷

拆遷中涉及到被拆遷人利益、社會(huì)利益、開發(fā)商利益和政府利益，而政府利益、拆遷人利益和被拆遷人利益間的利益沖突是最主要的利益沖突?，F(xiàn)行規(guī)定下，政府往往與開發(fā)商結(jié)為利益共同體，而將被拆遷人處于行政與民事雙重力量壓迫下的相對(duì)方，政府以國(guó)家土地所有人的身份，不經(jīng)被拆遷人的同意，單方收回其土地使用權(quán)，界定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，限定拆遷期限，再通過(guò)介入拆遷糾紛，從而圈鎖住被拆遷人的民事法律權(quán)利(知情權(quán)、索償權(quán)、救濟(jì)權(quán)等等)，轉(zhuǎn)而從開發(fā)商處獲得土地出讓金。待開發(fā)完成后再按商業(yè)用地逐年收取稅費(fèi)。從而政府實(shí)現(xiàn)了其成本收益最優(yōu)化，但被拆遷人的合法權(quán)益卻得不到保障。法學(xué)家梁慧星教授預(yù)言的：“《物權(quán)法》將終結(jié)圈地運(yùn)動(dòng)和強(qiáng)制拆遷，使其成為歷史名詞”一言將只能成為紙上預(yù)言，實(shí)現(xiàn)之日遙不可及。因此。必須正確定位國(guó)家這個(gè)公權(quán)力的角色，國(guó)家應(yīng)退出拆遷人和被拆遷人的博弈，而不是與拆遷人分配拆遷利益，不能在拆遷活動(dòng)中直接充當(dāng)拆遷人的角色，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員。薩繆爾森說(shuō)過(guò)，政府的具體經(jīng)濟(jì)職能是什么呢?有三個(gè)作用即效率、平等和穩(wěn)定。在拆遷中政府主要扮演五種角色：第一，被拆遷人基本權(quán)利的保護(hù)者；第二，雙方協(xié)商和公眾參與的促進(jìn)者；第三，拆遷糾紛的調(diào)停者；第四，城市拆遷的規(guī)劃者；第五，公共項(xiàng)目的拆遷者。而目前的拆遷許可證等程序設(shè)計(jì)。把政府?dāng)[在既是否給予房屋拆遷許可的初始界定者，又是判定該拆遷是否為合理拆遷的裁判者，政府壟斷經(jīng)營(yíng)體各環(huán)節(jié)職能不清，缺乏彼此的制約監(jiān)督，嚴(yán)重影響了政府行政行為的公正性和被拆遷人對(duì)其行政行為的公平性的信任。因此，必須明確限定拆遷權(quán)限，促進(jìn)拆遷主體責(zé)權(quán)統(tǒng)一化、實(shí)質(zhì)化，將行政強(qiáng)制拆遷的范圍局限于公益性拆遷項(xiàng)目中，“在商業(yè)性拆遷中。適用行政強(qiáng)制拆遷是對(duì)民法的嚴(yán)重違背和對(duì)民事主體私權(quán)的嚴(yán)重侵犯?！睂?duì)商業(yè)性拆遷項(xiàng)目，要按照市場(chǎng)規(guī)律，實(shí)行意思自治，拆遷人和被拆遷人間是平等的民事主體關(guān)系，政府不能過(guò)多地干預(yù)拆遷人和被拆遷人間的補(bǔ)償安置協(xié)議的談判訂立，更不能適用行政強(qiáng)制的手段來(lái)實(shí)施強(qiáng)制拆遷。拆遷許可只是為拆遷設(shè)定了一種資格，是拆遷活動(dòng)啟動(dòng)的活動(dòng)前提，拆遷活動(dòng)最終能否順利進(jìn)行，關(guān)鍵是要看拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議能否順利達(dá)成，政府公權(quán)力的角色及職能應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變到督促有關(guān)當(dāng)事人遵守法律規(guī)定，維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法制環(huán)境，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求。

3拆遷評(píng)估機(jī)制市場(chǎng)化，保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益

第一，雙方共同確定拆遷估價(jià)機(jī)構(gòu)，并引入公證程序以加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制。建設(shè)部的《指導(dǎo)意見》規(guī)定：“拆遷估價(jià)機(jī)構(gòu)的確定應(yīng)當(dāng)公開、確定，采取被拆遷人投票或拆遷當(dāng)事人抽簽等方式”；“拆遷估價(jià)機(jī)構(gòu)確定后一般由拆遷人委托。委托人應(yīng)當(dāng)與估價(jià)機(jī)構(gòu)簽訂書面拆遷估價(jià)委托合同?！鄙鲜鲆?guī)定一定程度上體現(xiàn)了對(duì)被拆遷人弱勢(shì)群體的保護(hù)，但《指導(dǎo)意見》未對(duì)投票或抽簽活動(dòng)的組織者、組織該活動(dòng)的規(guī)則作具體規(guī)定。缺乏技術(shù)上的操作性。另評(píng)估機(jī)構(gòu)由拆遷人單方面委托，無(wú)法從根本上改變拆遷人操縱評(píng)估結(jié)果的局面。因此，法律應(yīng)明確規(guī)定評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估價(jià)格過(guò)程中組織投票或抽簽活動(dòng)的責(zé)任人，規(guī)定拆遷人或拆遷管理部門作為法定組織者的法律責(zé)任?！盀榇_保評(píng)估機(jī)構(gòu)的確立過(guò)程公正，應(yīng)當(dāng)在拆遷機(jī)構(gòu)的確立過(guò)程中引進(jìn)公證程序，讓公證機(jī)構(gòu)對(duì)被拆遷人投票或拆遷當(dāng)事人抽簽進(jìn)行證明，作出公證書?！痹u(píng)估機(jī)構(gòu)確定后，應(yīng)由拆遷人和被拆人雙方共同委托評(píng)估機(jī)構(gòu)。

第二，承認(rèn)并適當(dāng)補(bǔ)償被拆遷人的土地使用權(quán)。首先，承認(rèn)并適當(dāng)補(bǔ)償被拆遷人的土地使用權(quán)。其次，確立土地使用權(quán)價(jià)格評(píng)估體系和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估時(shí)，應(yīng)對(duì)房屋和土地使用權(quán)分別做出評(píng)估，最后確定的房地產(chǎn)價(jià)格應(yīng)是房產(chǎn)和地產(chǎn)價(jià)格的總和，以確保被拆遷人得到充分補(bǔ)償。再次，對(duì)采取非回遷方式補(bǔ)償?shù)?，還應(yīng)考慮補(bǔ)償拆遷給被拆遷人增加的隱性成本。以“公正的賠償”為賠償基準(zhǔn)和目標(biāo)，使被拆遷人在拆遷安置后能達(dá)到拆遷前的經(jīng)濟(jì)生活條件。

第三，建立拆遷補(bǔ)償安置資金監(jiān)控程序，加強(qiáng)拆遷專項(xiàng)基金監(jiān)管力度。首先。要事先測(cè)算資金監(jiān)控?cái)?shù)額，在發(fā)放拆遷許可證前，政府部門應(yīng)對(duì)拆遷范圍進(jìn)行摸底調(diào)查，結(jié)合房屋產(chǎn)權(quán)管理部門登記的資料，確定監(jiān)控資金數(shù)額，以保障被拆遷人能夠按時(shí)、按標(biāo)準(zhǔn)得到補(bǔ)償安置。其次，指定特定銀行保管并監(jiān)控該資金?？顚Ｓ茫涫褂帽仨毥?jīng)過(guò)三方簽字確認(rèn)。

4引進(jìn)拆遷聽證及公示制度，確保被拆遷人的知情權(quán)與參與權(quán)

外國(guó)一般從土地規(guī)劃階段就引入了公眾參與機(jī)制，并將公開、民主貫穿于征用之始終。例如，英國(guó)將規(guī)劃分為結(jié)構(gòu)規(guī)劃和地方規(guī)劃，前者要由公眾評(píng)議(Public Examination)；后者要由通過(guò)公眾質(zhì)詢(Inquiry)，并在質(zhì)詢階段即引入聽證程序。澳大利亞、新加坡、日本《城市規(guī)劃法》亦規(guī)定了進(jìn)行城市規(guī)劃決定時(shí)，要履行舉行聽證會(huì)、公告方案、提出、聽取相關(guān)市、町、村的意見、提請(qǐng)城市規(guī)劃地方審議會(huì)討論等程序。1987年德國(guó)的《建設(shè)法典》、新加坡1962年頒布的《總體規(guī)劃

條例》和1981年頒布的《開發(fā)申請(qǐng)條例》在這方面也有相應(yīng)的規(guī)定。在拆遷申請(qǐng)階段，也都規(guī)定了先期的公告與質(zhì)詢程序。在我國(guó)，《行政許可法》第47條規(guī)定：“行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機(jī)關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利；申請(qǐng)人、利害關(guān)系人在被告知聽證權(quán)利之日起五日內(nèi)提出聽證申請(qǐng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在20日內(nèi)組織聽證。”為此，建立聽證制度，實(shí)行陽(yáng)光操作，容易找到拆遷中各方當(dāng)事人的利益結(jié)合點(diǎn)。只要是行政機(jī)關(guān)擬進(jìn)行行政強(qiáng)制拆遷的，都要經(jīng)過(guò)聽證程序，目的是要聽取拆遷當(dāng)事人的最后意見，保證強(qiáng)制執(zhí)行的公正性。拆遷聽證會(huì)，并不是僅僅具有單純的程序上的意義，其實(shí)質(zhì)意義是打造公開、公平、公正的拆遷過(guò)程，便于拆遷當(dāng)事人和社會(huì)各界公開發(fā)表意見，動(dòng)員社會(huì)輿論力量推動(dòng)、監(jiān)督拆遷工作，切實(shí)解決因拆遷引起的各類問(wèn)題，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。房屋拆遷管理部門申請(qǐng)行政強(qiáng)制拆遷前，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)有關(guān)管理部門、拆遷當(dāng)事人代表以及具有社會(huì)公信力的代表等，對(duì)行政強(qiáng)制拆遷的依據(jù)、程序、補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算依據(jù)等內(nèi)容，進(jìn)行聽證；如果被征收方對(duì)于征收行為是否符合“公共利益”這一目的提出質(zhì)疑，可以要求舉行聽證會(huì)，政府方應(yīng)當(dāng)在聽證會(huì)上說(shuō)明征收行為的必要性和合理性；房屋拆遷管理部門申請(qǐng)行政強(qiáng)制拆遷，必須經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)集體討論決定后，方可向政府提出行政強(qiáng)制拆遷申請(qǐng)。未達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議戶數(shù)較多或比例較高的，房屋拆遷管理部門在受理裁決申請(qǐng)前，也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽證。同時(shí)，細(xì)化聽證程序的實(shí)施細(xì)則，規(guī)定居民代表的產(chǎn)生辦法、居民代表在聽證會(huì)的人數(shù)比例、是否許可媒體監(jiān)督、居民不滿聽證會(huì)后政府的決定時(shí)應(yīng)有什么樣的救濟(jì)途徑。

確立拆遷評(píng)估結(jié)果公示制度，及時(shí)公布拆遷信息，拆遷信息應(yīng)登報(bào)公告，保護(hù)被拆遷人及時(shí)掌握拆遷進(jìn)程和拆遷人的動(dòng)態(tài)。對(duì)拆遷估價(jià)結(jié)果進(jìn)行公示，讓公眾了解拆遷、監(jiān)督拆遷。定期公告所有房屋拆遷補(bǔ)償項(xiàng)目和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并且在每一次拆遷工程中，拆遷管理部門應(yīng)向拆遷人公告上述事項(xiàng)的具體內(nèi)容，并建立被拆遷人的抗辯機(jī)制，保證被拆遷人對(duì)拆遷補(bǔ)償項(xiàng)目和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不服時(shí)，有權(quán)提出異議。

城市拆遷沖突已經(jīng)成為城市發(fā)展中無(wú)法回避的問(wèn)題，法律制度能調(diào)整、預(yù)防、轉(zhuǎn)化社會(huì)沖突，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，《拆遷條例》中的某些條款已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要，在調(diào)節(jié)拆遷中產(chǎn)生的矛盾和糾紛時(shí)顯露出它的蒼白無(wú)力。因此修改《拆遷條例》中與物權(quán)法相沖突的條款迫在眉睫，只有規(guī)范拆遷行為，化解拆遷中的利益沖突，才能推進(jìn)我國(guó)的城市化進(jìn)程，維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定，并且讓處于弱勢(shì)群體的被拆遷人也能享受到城市化的實(shí)惠，實(shí)現(xiàn)政府利益、拆遷人利益、被拆遷人利益和社會(huì)利益的協(xié)調(diào)一致。

[責(zé)任編輯杜娟]