糜棟煒

目前構(gòu)建和諧社會(huì)遇到的核心問題：一是公益性物品（服務(wù)）供給不足與私益性需求膨脹之間的矛盾；二是保障社會(huì)公平正義的制度不夠完善，不夠成熟①。這是對(duì)社會(huì)主義初級(jí)階段主要矛盾在當(dāng)前形勢(shì)下的具體闡釋，檔案工作也存在這樣的問題，值得我們重視和警惕。

一、政策思路的理論基礎(chǔ)與實(shí)踐分析

（一）理論基礎(chǔ)

1、公共政策的特色邏輯

從標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)理論來看，公益產(chǎn)品的供給，政府應(yīng)該發(fā)揮重要作用，而私益產(chǎn)品的供給，市場(chǎng)應(yīng)該發(fā)揮重要作用。不過，這僅僅是經(jīng)濟(jì)學(xué)的規(guī)范理論。從政策角度來看，公益產(chǎn)品的供給除了政府發(fā)揮作用之外,社會(huì)和市場(chǎng)也可以不同程度地介入，而私益產(chǎn)品往往因其有局部的公共性而也有政府作為的空間。這樣做，雖然不符合標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)理論，但更加符合實(shí)際，而這一點(diǎn)，則是公共政策的特色邏輯。

2、政策在檔案工作運(yùn)用中具有人為特色

產(chǎn)品理論可以在規(guī)范意義上讓我們更好地理解檔案工作作為公共服務(wù)的屬性，并以此理解政府的作用。分析表明，檔案工作的公益性和私益性在理論界定上雖然有一定的區(qū)分，但在政策意義上具有不確定性。這使得在規(guī)范意義上政府應(yīng)該發(fā)揮什么作用和如何發(fā)揮作用，有很大的選擇余地，也因此而導(dǎo)致了政策選擇上的人為特色。

（二）實(shí)踐分析

通常人們認(rèn)為檔案工作具有明顯的公益性。保存歷史真實(shí)、服務(wù)社會(huì)大眾是其永恒的基本職能。而就其具體的實(shí)現(xiàn)途徑和方式而言，則不能簡(jiǎn)單地一概而論。

1、檔案產(chǎn)品（服務(wù)）的需求供給分析

從需求方面來說，檔案產(chǎn)品（服務(wù)）對(duì)社會(huì)細(xì)胞而言，是一種比較隨機(jī)的、有彈性的需求。利用檔案，必然要付出時(shí)間和物質(zhì)成本；不利用檔案，會(huì)失去借鑒歷史經(jīng)驗(yàn)的機(jī)會(huì)，需要承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)成本。就個(gè)案而言，這種成本核算存在很大隨機(jī)性，進(jìn)而造成了需求的隨機(jī)性。對(duì)社會(huì)整體而言，檔案產(chǎn)品（服務(wù)）是具有一定剛性的需求。國家和社會(huì)如果沒有檔案資源的積累和利用，是不可想像的。

從供給上來說，檔案產(chǎn)品（服務(wù)）基本上還是一種科學(xué)類的，也是專業(yè)性的產(chǎn)品和服務(wù)。說其科學(xué)，是因?yàn)樗幱谝环N探索嘗試狀態(tài)，存在著很大的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，其責(zé)任機(jī)制也與其他供給責(zé)任存在著差別。檔案工作從本質(zhì)上講，是為未來提供服務(wù)，而未來本身就具有不確定性，這種不確定性使得社會(huì)細(xì)胞不愿意承擔(dān)為未來埋單的責(zé)任，也無力承擔(dān)責(zé)任。兩百年前，托克維爾②就注意到，為利而動(dòng)的美國社會(huì)在“無形的手”的指揮下各項(xiàng)事業(yè)都可以辦得很好，唯獨(dú)檔案事業(yè)甚堪擔(dān)憂。說其專業(yè)性，說明專業(yè)人員在供求關(guān)系上處于一種主導(dǎo)地位。由于其專業(yè)性和體制原因，檔案產(chǎn)品（服務(wù)）的消費(fèi)，存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱。世界各國的檔案工作普遍執(zhí)行封閉期制度，我國也有相應(yīng)的檔案開放利用制度。

2、公益性是檔案工作經(jīng)過有序組織后提高效率和效益的一種升華

檔案工作之所以具有明顯的公益性，首先是因?yàn)闄n案本質(zhì)上屬于信息資源，自身具有不可排他性，多一個(gè)利用者的加入并不影響其他人的使用。其次是檔案工作外部效應(yīng)明顯。做好檔案工作，不僅檔案生產(chǎn)者（或者形成者）受益，而且從長期和整體來看可以促進(jìn)整個(gè)社會(huì)經(jīng)驗(yàn)的有效積累。它有利于經(jīng)濟(jì)增長，也有利于社會(huì)進(jìn)步，更重要的是，還有利于政治穩(wěn)定。

3、私益性是檔案工作存在和發(fā)展的原動(dòng)力

就社會(huì)細(xì)胞來說，相當(dāng)部分檔案產(chǎn)品（服務(wù)）處于自己生產(chǎn)自己使用的狀態(tài)。人們首先是為了自己使用來生產(chǎn)檔案。就一個(gè)組織來說，檔案工作做得好，能夠有效提高組織效率，提高影響力，因此，社會(huì)組織有自發(fā)投資做好檔案工作的積極性。所以說，私益性是檔案工作存在和發(fā)展的原動(dòng)力。

4、檔案產(chǎn)品（服務(wù)）的復(fù)雜性決定了不能單純用市場(chǎng)或行政配置資源

如果由市場(chǎng)來配置資源，往往會(huì)導(dǎo)致很嚴(yán)重的市場(chǎng)類配置的問題。隨著國際化、標(biāo)準(zhǔn)化、現(xiàn)代化程度的提高，做好檔案工作需要投入更大的成本，基層組織不愿意做，也做不好，這是檔案工作市場(chǎng)化的核心阻力。由行政來配置資源，同樣會(huì)導(dǎo)致行政類的配置問題。查檔難——查不到要查的檔案，不能查想查的檔案，就是其中致命的問題。因?yàn)樾姓?dǎo)向的資源配置方案，往往是集中力量辦大事，集中力量辦精品，資源往往會(huì)相對(duì)集中；往往圍繞政治經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)，集中于中心工作，而容易忽視普通的需求，進(jìn)而造成查檔難問題。

檔案產(chǎn)品（服務(wù)）如果性質(zhì)很明確，如國寶級(jí)珍貴檔案以及政府公務(wù)形成的檔案，明顯的是公益物品，其政策意義也很確定，政府可以積極發(fā)揮作用。但是作為性質(zhì)不明確的基層檔案服務(wù)，比如企業(yè)檔案、社區(qū)檔案、農(nóng)村檔案等，其需求和供給方面的復(fù)雜性使得政府的作用很不確定，其政策意義是可以讓市場(chǎng)發(fā)揮作用。從各國的模式來看，存在多樣化的特征，有政府全包下來的，有政府和市場(chǎng)同時(shí)發(fā)揮作用的。因此，檔案產(chǎn)品（服務(wù)）的供給，可以針對(duì)具體情況采取不同的模式。

二、現(xiàn)實(shí)問題及其政策邏輯

在提供公益性的檔案服務(wù)方面，存在著一些基礎(chǔ)性的客觀條件約束，影響政府的政策選擇，導(dǎo)致了一些問題。

首先是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與檔案服務(wù)需求非同步發(fā)展問題。中國目前的經(jīng)濟(jì)水平，已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，但是平均水平還是屬于發(fā)展中國家。在經(jīng)濟(jì)全球化和政治民主化的影響下，人們對(duì)政府提供的檔案服務(wù)的需求越來越高。我們的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)正在日益趨近發(fā)達(dá)國家，無論法律、技術(shù)、物質(zhì)都要和國際接軌，但都存在著薄弱環(huán)節(jié)，不能滿足公眾需求。國際標(biāo)準(zhǔn)高，而國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，其結(jié)果只能是做一些門面工程。如國內(nèi)和國外一樣都有漂亮的檔案網(wǎng)站，而就其服務(wù)的實(shí)在性，即面向公眾提供具體檔案查詢利用服務(wù)，則存在明顯差距。

其次，國家財(cái)政能力有限與檔案工作需求旺盛的矛盾。從公共服務(wù)的普遍性角度來說，政府應(yīng)該盡可能給所有人提供基本的公共服務(wù)。一般來說，國家也應(yīng)該提供普遍的公益性的檔案服務(wù)，這需要強(qiáng)大的財(cái)政力量的支持。公共檔案服務(wù)雖然每個(gè)人都有權(quán)利享有，但是每次提供服務(wù)都需要成本，不可能無限制的使用。要完全做到政府無償提供，以目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政能力，的確存在很大的困難。

再次，投入水平和需求結(jié)構(gòu)之間存在基礎(chǔ)性矛盾。如上分析，高層級(jí)政府部門的檔案工作公益性水平較下級(jí)政府部門高，財(cái)政投入也相應(yīng)分不同檔次。高層級(jí)政府檔案工作部門占有的公共資源（包括財(cái)政資源、人力資源、檔案資源）無論是質(zhì)還是量，都要優(yōu)于下級(jí)檔案工作部門。而實(shí)際上巨大的需求是由基層檔案工作部門直接面向利用者提供服務(wù)而消化的。這就造成了一種結(jié)構(gòu)性的矛盾。解決這個(gè)問題有兩個(gè)辦法：一是擴(kuò)大基層檔案工作部門的財(cái)政能力，二是刺激上級(jí)政府檔案工作部門多做實(shí)體性工作，幫助基層提高水平，為基層分擔(dān)壓力。比如某一類檔案在各區(qū)縣有較大的利用需求，市里就可以考慮建設(shè)一個(gè)統(tǒng)一的具有目錄查詢、原文查閱等功能的系統(tǒng)。

三、典型問題及其政策邏輯

單純的行政性配置有時(shí)具有很大的政策隨意性，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，信息透明度的提高，會(huì)引起一些公共問題。口述檔案工作就是其中的一例。

口述檔案領(lǐng)域存在著典型的公益性產(chǎn)品（服務(wù)）供給不足與私益性需求膨脹之間的矛盾。以前，這個(gè)領(lǐng)域是國家大包大攬，搞幾次搶救歷史的運(yùn)動(dòng)，比如憶苦思甜、續(xù)廠史等，成果有限，由于是國家調(diào)控，整體性需求不高，在當(dāng)時(shí)并不是嚴(yán)重的問題?，F(xiàn)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)繁榮，個(gè)性化需求旺盛，有的地方想提供口述檔案服務(wù)，卻面臨著一些難題。公共資源總是有限，而需求又是普遍性的。社會(huì)各個(gè)階層都有記錄自己歷史的愿望，重點(diǎn)是面向國家干部，還是企業(yè)家，還是工人農(nóng)民？有的地方在選擇口述檔案服務(wù)對(duì)象上遵循“歷史價(jià)值”原則，即優(yōu)先搶救瀕于失傳的珍貴口述歷史，但在實(shí)際操作上很難把握。其一，從時(shí)間上講，40年代的口述歷史比50年代的更易于失傳，要優(yōu)先搶救。但是這種選擇造成工作很被動(dòng)，每次都優(yōu)先選擇瀕于滅絕的，每次又只能挽回一小部分。為什么不能先從50年代、60年代或者90年代后開始做？工作為什么不能常規(guī)化、制度化？其二，從質(zhì)量上講，何為珍貴歷史？這涉及到歷史觀和價(jià)值判斷，缺少一個(gè)比較歷史事件價(jià)值的指標(biāo)系統(tǒng)。同為40年代的口述歷史，革命戰(zhàn)爭(zhēng)、學(xué)生運(yùn)動(dòng)、地下組織活動(dòng)和民族工業(yè)發(fā)展，英雄人物事跡和底層百姓生活，哪一個(gè)更為珍貴？對(duì)于這些難題，有關(guān)部門未及細(xì)細(xì)考量，運(yùn)用一些臨時(shí)性隨意性政策來處理，想為和諧社會(huì)建設(shè)、為太平盛世多留下一點(diǎn)東西，主觀愿望是美好的，但由于在公共資源分配上的不合理，反而埋下了隱患。

難題要解決，不能光靠檔案工作部門，還要依靠政府、社會(huì)和市場(chǎng)三方面的力量，需要各自發(fā)揮自己的作用。對(duì)政府而言，主要工作在于建立合理的制度安排，促使這項(xiàng)工作整體上達(dá)到公平、正義。根據(jù)政府層級(jí)合理調(diào)整口述檔案專項(xiàng)資金的力度，特別是要加強(qiáng)專業(yè)機(jī)構(gòu)和基層工作部門的財(cái)政能力。對(duì)于弱勢(shì)群體的口述檔案工作，可以采用結(jié)構(gòu)性補(bǔ)貼的思路，設(shè)立固定資金和其他政策優(yōu)惠，鼓勵(lì)弱勢(shì)群體和社會(huì)普通群眾參與口述檔案工作。對(duì)社會(huì)而言，主要在于培育良好的輿論氛圍，促進(jìn)口述檔案知識(shí)的傳播和觀念的轉(zhuǎn)變。對(duì)市場(chǎng)而言，就要努力發(fā)揮自發(fā)調(diào)節(jié)作用，為滿足各種個(gè)性化需求提供多樣性的選擇，促進(jìn)建立合理的口述檔案服務(wù)定價(jià)機(jī)制，為政府核算公益性口述檔案服務(wù)的成本提供參考。

四、結(jié)論

總之，從理論上來看，檔案工作性質(zhì)是復(fù)雜的，公益性決定了政府的主導(dǎo)地位，但并不是惟一確定不變的屬性，其私益性的特征容易引發(fā)分配不公的矛盾，引導(dǎo)社會(huì)和市場(chǎng)發(fā)揮作用是必然選擇。在和諧社會(huì)建設(shè)進(jìn)程中，這個(gè)領(lǐng)域存在的很多問題將逐漸浮出水面，并成為檔案界和社會(huì)關(guān)注的新的熱點(diǎn)問題，使得我們不得不認(rèn)真對(duì)待，并給予足夠的回應(yīng)。這個(gè)領(lǐng)域存在的基礎(chǔ)性的問題，又制約著政府能夠作出的有限的政策選擇。本文試圖從理論和政策層面理解檔案工作有關(guān)問題的本質(zhì)，以及相關(guān)的政策邏輯，希望有助于更好地理解這些問題的難點(diǎn)，并有助于針對(duì)這些問題給予適當(dāng)?shù)恼呋貞?yīng)，以保障檔案事業(yè)在構(gòu)建和諧社會(huì)的正確軌道內(nèi)順利發(fā)展。

注釋：

①溫家寶：《關(guān)于社會(huì)主義初級(jí)階段的歷史任務(wù)和我國對(duì)外政策的幾個(gè)問題》，2007年2月26日。

②《美國的民主》的作者。

參考文獻(xiàn)：

1、毛壽龍：《公益物品供給中的熱點(diǎn)問題：理論、現(xiàn)實(shí)及其政策邏輯》。

2、馬從敏, 譚王爭(zhēng)培：《檔案事業(yè)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的政策選擇》，《浙江檔案》2005年第11期。

3、衛(wèi)秀利：《落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀是檔案工作發(fā)展的客觀需要》，《山西科技》2005年第06期。

4、徐萍：《試論檔案部門管理中的“和諧”問題》，《蘭臺(tái)世界》2006年第20期。

5、薛匡勇：《論檔案館的公益性》，《北京檔案》2002年第10期。

作者單位：北京市石景山區(qū)檔案局