陳統(tǒng)奎

問題不在于政府能否使用慈善組織利用公信力募集的善款，而是政府只能跟慈善組織協(xié)商，而且提出詳細(xì)項(xiàng)目預(yù)算，由慈善組織議決，而不是“一切服從指揮，聽從命令政府叫你怎么做你就怎么做”。因?yàn)樯瓶畈⒎钦摹皽?zhǔn)稅收”，必須尊重捐贈(zèng)人的意愿。

7月11日，《參考消息》摘登路透社的一則消息稱，由于擔(dān)心中國大陸對(duì)四川地震捐款的管理“缺少透明度”，臺(tái)灣方面將暫不捐獻(xiàn)10多億新臺(tái)幣(約合3300萬美元)的賑災(zāi)資金，正為這筆資金尋找“安全”的捐獻(xiàn)渠道。

臺(tái)灣“陸委會(huì)”副主任委員、發(fā)言人劉德勛向本刊記者證實(shí)，確有其事。劉德勛說，這筆善款掛在“陸委會(huì)”賬號(hào)底下，其中7億為臺(tái)灣地區(qū)政府捐款，近4億為民間捐款，由于一些捐款者提醒“陸委會(huì)”“不要只捐現(xiàn)金”，所以“現(xiàn)在就是等項(xiàng)目”，“希望能夠有一些具體協(xié)助的項(xiàng)目”。

汶川大地震后第二天，即5月14日，扁政府時(shí)代的臺(tái)灣“行政院”總辭，就在這一天，臺(tái)灣地區(qū)政府做出了巨資支援大陸抗災(zāi)的決定，其中第一階段為8億新臺(tái)幣，包括政府動(dòng)用第二預(yù)備金7億元的現(xiàn)金捐款，及價(jià)值1億元的物資。當(dāng)日，“陸委會(huì)”公布捐款賬號(hào)，呼吁臺(tái)灣民眾踴躍捐款。

不過，募集來善款，如何轉(zhuǎn)捐給大陸卻讓“陸委會(huì)”頗費(fèi)周折。

5·20后馬英九執(zhí)政，臺(tái)灣地區(qū)新政府上臺(tái)，兩岸關(guān)系趨緩，“陸委會(huì)”首先通過海基會(huì)正式致函大陸海協(xié)會(huì)，詢問巨款捐獻(xiàn)路徑。6月11日，“江陳會(huì)”在北京舉行，兩會(huì)復(fù)談，海基會(huì)董事長江丙坤又向海協(xié)會(huì)會(huì)長陳云林口頭詢問此事。

“大陸那邊給了兩個(gè)窗口，紅十字總會(huì)和中華慈善總會(huì)，都是捐款的方式，我們就是轉(zhuǎn)賬而已，這樣，我們就覺得這兩個(gè)窗口不是那么適當(dāng)?！眲⒌聞渍f，“江炳坤希望，因?yàn)榕_(tái)灣有9·21地震的經(jīng)驗(yàn)，是不是可以給一些具體的項(xiàng)目，讓我們10多億集中使用。”

一開始，“陸委會(huì)”想捐助治理堰塞湖，并提出可以捐助治理山體滑坡、學(xué)校重建、醫(yī)療衛(wèi)生、心理援助等具體項(xiàng)目，但紅十字會(huì)和中華慈善總會(huì)均答復(fù)“沒有計(jì)劃，只收錢”。劉德勛說，既然一些捐款戶提醒“不要只捐現(xiàn)金”，“陸委會(huì)”必須遵守捐款人的意愿，“我們要面對(duì)很多捐款人”。臺(tái)灣出版協(xié)會(huì)一位友人向記者坦誠，這次她沒有向四川地震災(zāi)區(qū)捐款就是因?yàn)閾?dān)心“透明度”問題。

而且，臺(tái)灣地區(qū)政府的錢，是臺(tái)灣納稅人的錢，“要接受‘立法院監(jiān)督，就要有預(yù)結(jié)算的過程”。否則，如果“陸委會(huì)”直接把錢“轉(zhuǎn)賬”給大陸某個(gè)慈善機(jī)構(gòu)，這筆錢最后用到哪個(gè)項(xiàng)目上不清楚，被“立法院”問起來“陸委會(huì)”答不出，質(zhì)詢場(chǎng)面就難堪了。“我們現(xiàn)在不講你透明不透明，我們只是說，如何給我一個(gè)具體項(xiàng)目，那就OK，回頭我們跟‘立法院說，資金到點(diǎn)了。”劉德勛說。

雖然不是專業(yè)慈善機(jī)構(gòu)，但在尊重捐款人意愿方面，“陸委會(huì)”很注意誠信。劉德勛告訴記者，有一位臺(tái)灣民眾想向“陸委會(huì)”捐8000多萬新臺(tái)幣，但他指定這筆錢只能用在刀刃上——校舍復(fù)建，原來10多億就等著項(xiàng)目一直沒動(dòng)，“陸委會(huì)”一時(shí)無法跟大陸方面協(xié)調(diào)出具體項(xiàng)目來，到現(xiàn)在也不敢收他的錢。

“如果到時(shí)候，大陸方面提供不了這樣一個(gè)項(xiàng)目，我就沒辦法做到了(實(shí)現(xiàn)捐款意愿)，8000多萬我還要退給他?！眲⒌聞渍f，“否則，我就沒辦法對(duì)他負(fù)責(zé)了?！?/p>

現(xiàn)在，“陸委會(huì)”依然透過?；鶗?huì)和海協(xié)會(huì)的磋商，積極尋找捐助項(xiàng)目，“項(xiàng)目確定了錢就走”?！瓣懳瘯?huì)”希望項(xiàng)目規(guī)劃中能夠涵蓋校舍復(fù)建，為的就是滿足上述“準(zhǔn)捐贈(zèng)人”的意愿。劉德勛詢問這位“準(zhǔn)捐贈(zèng)人”，如果臺(tái)灣援助一攬子項(xiàng)目里有校舍復(fù)建，他是否愿意捐獻(xiàn)，“他對(duì)這個(gè)還在考慮，他說可以，我才能收”。

至于暫緩轉(zhuǎn)捐的10多億善款，“具體用到哪里，捐款戶沒有意見，他們就是要求具體?！眲⒌聞捉榻B說，“你只要用在災(zāi)區(qū)，就行了?！睋?jù)悉，臺(tái)灣地區(qū)在四川地震發(fā)生后共捐獻(xiàn)了大約22億新臺(tái)幣，而“陸委會(huì)”“暫時(shí)擱置”這部分占近一半。

善款淪為“二財(cái)政”?

巧合的是，7月21日，記者在上海慈善基金會(huì)也聽到抗震救災(zāi)善款“暫時(shí)不動(dòng)”的消息，當(dāng)然緣由跟臺(tái)灣“陸委會(huì)”風(fēng)馬牛不相及，但從現(xiàn)代慈善精神來拷問，二者反映的恰是兩個(gè)向度——上海慈善基金會(huì)要等的是“政府統(tǒng)一規(guī)劃”。

截至7月21日，上海慈善基金會(huì)已經(jīng)募集善款4.22億元人民幣，其中7月初，上海慈善基金會(huì)已經(jīng)向公眾公布了1：22億善款的支配情況，資金到點(diǎn)，項(xiàng)目具體，其中包括3000萬元援建綿陽市綜合性社會(huì)福利機(jī)構(gòu)，3800萬元重建江油市精神病醫(yī)院等項(xiàng)目。這份公告特別提及，“按照捐贈(zèng)方的意愿”，3400萬元將用于新建或重建中小學(xué)校和職業(yè)學(xué)校。

上海市慈善基金會(huì)副會(huì)長郭開榮在上海媒體上介紹說，上海慈善基金會(huì)還成立了各個(gè)建設(shè)項(xiàng)目組，監(jiān)督資金使用情況和項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量，值得一提的是，捐贈(zèng)人也派人參加項(xiàng)目組，“這樣可以有效地監(jiān)督善款使用情況，在使用資金時(shí)，將充分聽取捐贈(zèng)者的意見?！?/p>

遺憾的是，這個(gè)良好開端可能面臨中途夭折的危險(xiǎn)，慈善的“自主權(quán)”有可能被公權(quán)力“綁架”，淪為“二財(cái)政”，即善款最后變?yōu)橛烧疀Q策支配，正如一位慈善基金會(huì)工作人員所言：“一切服從指揮，聽從命令，政府叫你怎么做你就怎么做。”

不久前，記者接到一位上海通過募集物資參與救災(zāi)過程的義工的投訴，稱“對(duì)口援建都江堰的上海的公募基金籌集的錢被市政府收上去23億，6月20日之前的都被收掉，之后籌集的還能自己支配”。這位義工指出，現(xiàn)在正是推動(dòng)全國上下認(rèn)識(shí)到慈善本是獨(dú)立于政府公共服務(wù)之外的一項(xiàng)事業(yè)的最佳時(shí)機(jī)。

經(jīng)記者調(diào)查，這位義工的投訴目前并不能得到完全的證實(shí)。上海市政府并未“收掉”公募基金籌集的抗震救災(zāi)善款，準(zhǔn)確的表述應(yīng)該是：上海市政府將這次負(fù)責(zé)籌集抗震救災(zāi)善款的三大平臺(tái)——上海市民政局、上海市紅十字會(huì)和上海市慈善基金會(huì)納入“上海市對(duì)口支援都江堰市災(zāi)后重建工作領(lǐng)導(dǎo)小組”(以下簡稱“領(lǐng)導(dǎo)小組”)，協(xié)調(diào)使用+募款平臺(tái)募集的20多億善款。

在“領(lǐng)導(dǎo)小組”成員中，上海市民政局局長馬伊里作為政府職能部門負(fù)責(zé)人名列其中，非政府公職人員有4位，上海市慈善基金會(huì)會(huì)副理事長、秘書長袁采和上海市紅十字會(huì)第一副會(huì)長馬強(qiáng)位列名單最后兩位。這個(gè)“領(lǐng)導(dǎo)小組”的組長是上海市長韓正，下設(shè)辦公室，是為上海市對(duì)口支援都江堰市災(zāi)后重建指揮部，上海市政府副秘書長沙海林任辦公室主任、總指揮。

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不只是三大募款平臺(tái)，很多并不接受“領(lǐng)導(dǎo)小組”領(lǐng)導(dǎo)的上海草根慈善組織，也主動(dòng)對(duì)口支援都江堰，比如閘北區(qū)的“熱愛家園”就對(duì)口支援都江堰市龍池鎮(zhèn)云華村的災(zāi)后重建，積極配合上海市政府對(duì)口支援都江堰的“重要部署”。

同樣與政府“同舟共濟(jì)”，但對(duì)比之下

卻呈現(xiàn)了這樣一個(gè)事實(shí)：號(hào)稱民間慈善組織的上海市慈善基金會(huì)和上海市紅十字會(huì)作為“領(lǐng)導(dǎo)小組”成員，既參與政府決策又接受政府領(lǐng)導(dǎo)，這兩個(gè)機(jī)構(gòu)的“官方背景”再一次顯山露水。而“熱愛家園”等草根慈善組織，基本上按照自己的意愿選擇慈善行動(dòng)，體現(xiàn)為獨(dú)立于體制之外的另一種向善力量。

在上海市紅十字會(huì)公開的抗震救災(zāi)善款使用原則中，其中便明確“重點(diǎn)援助市政府對(duì)口支援地區(qū)”，即都江堰市。至于上海市民政局，作為市政府的職能部門，其募集的善款自然聽從政府統(tǒng)一安排而無需如此布告。雖然上海市慈善基金會(huì)沒有公開布告，但其余下的3億抗震救災(zāi)善款基本上也會(huì)重點(diǎn)支援都江堰。

其實(shí)，重點(diǎn)支援都江堰本無可厚非，也可以與捐款人協(xié)商調(diào)整捐贈(zèng)意向，但捐款人關(guān)心的是，這個(gè)決策是遵循捐款人的意愿還是遵循政府的意志，這一點(diǎn)作為一個(gè)慈善機(jī)構(gòu)，上海市紅十字會(huì)深知其利害，它的第一條善款使用原則便是“尊重捐贈(zèng)人意愿”，現(xiàn)在需要追問的是，做到了嗎?

創(chuàng)新“官民協(xié)作”機(jī)制

慈善組織在中國社會(huì)的出現(xiàn)乃是社會(huì)進(jìn)步之成果。在服務(wù)上，慈善組織當(dāng)然可以跟政府合作，但并不代表政府可以用公權(quán)力支配慈善組織募集的善款。

“公民社會(huì)是一個(gè)娛樂場(chǎng)，在這里人民自愿結(jié)合起來改進(jìn)共同的利益?！惫裆鐣?huì)一般是以民主參與、分享信息、權(quán)力下放的行為方式表現(xiàn)的。從這個(gè)意義上說，慈善組織的“自主權(quán)”可視為一個(gè)國家公民社會(huì)進(jìn)程的晴雨表。

應(yīng)該指出，慈善組織的“自主權(quán)”指向的正是捐獻(xiàn)人的意愿——公民自我改造社會(huì)生態(tài)、改善群體利益的努力。換言之，政府尊重慈善組織的“自主權(quán)”便是尊重捐獻(xiàn)人的意愿，這是幫助慈善組織樹立公信力。政府可以通過稅收這項(xiàng)強(qiáng)制性公權(quán)力吸納社會(huì)資源，但慈善組織募集社會(huì)資源的核心號(hào)召力便是公信力。

“這不是簡單的尊重慈善組織，這是一個(gè)機(jī)制性問題，是維護(hù)NGO機(jī)制公信力的大問題，如果政府不幫助NGO去維護(hù)公信力，社會(huì)資源匯聚不上來，最后損害的是社會(huì)整體利益?！敝袊鐣?huì)科學(xué)院研究員楊團(tuán)對(duì)記者說，“NGO是用公信力收來的錢，不是用公權(quán)力，公信力就更重要。”

汶川大地震發(fā)生時(shí)，楊團(tuán)正在臺(tái)灣考察學(xué)習(xí)，于是決定實(shí)地考察臺(tái)灣“9·21”抗震經(jīng)驗(yàn)，她聞知的是，NGO的主動(dòng)和全面參與，成了“9·21”抗震的標(biāo)志、臺(tái)灣公民社會(huì)成熟的標(biāo)志。從物資配給、心理咨詢、社會(huì)工作到政策構(gòu)建、捐款監(jiān)督以及發(fā)起成立“9·21”抗震基金會(huì)，臺(tái)灣NGO的組織性、系統(tǒng)性、完善性和快速反應(yīng)能力都超過了政府。

特別讓楊團(tuán)眼睛為之一亮的是，臺(tái)灣NGO已經(jīng)做到“聚散有度、開合有節(jié)”，地震后7天，經(jīng)一位NGO律師提議，一個(gè)覆蓋全臺(tái)的NGO抗震聯(lián)盟的雛形鑄就。第14天，這個(gè)180家NGO參與、簡稱“全盟”的機(jī)構(gòu)就拉開架勢(shì)正式辦公了。全盟是一個(gè)臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，沒有登記注冊(cè)，成立時(shí)就宣布工作做完就解散。大家議定的工作一是服務(wù)協(xié)調(diào)，二是捐款征信統(tǒng)計(jì)。尤其是后者，全盟在頭半年，每月發(fā)問卷給所有給災(zāi)區(qū)捐款捐物的可查機(jī)構(gòu)，不僅向NGO,也向政府機(jī)構(gòu)發(fā)，同時(shí)在網(wǎng)上公布，半年后出了_一份翔實(shí)的捐款及其去向的監(jiān)督報(bào)告。當(dāng)時(shí)，“全盟”的口頭禪是：“我們沒有公權(quán)力，但有公信力。”

為了統(tǒng)合運(yùn)用來自民間社會(huì)的巨額捐款以發(fā)揮最大效能，大約震后半個(gè)多月，1999年10月13日，“財(cái)團(tuán)法人九二一震災(zāi)重建基金會(huì)”簡稱9·21基金會(huì)以公立財(cái)團(tuán)法人的形式被臺(tái)灣行政院批準(zhǔn)設(shè)立。當(dāng)時(shí)的辦公場(chǎng)所、行政費(fèi)用與全盟一樣，都由各個(gè)民間基金會(huì)另行資助，項(xiàng)目資金來自社會(huì)捐贈(zèng)以各種渠道轉(zhuǎn)贈(zèng)給政府的140億元新臺(tái)幣。9·21基金會(huì)這部分巨款是從政府賬戶撥到基金會(huì)賬戶的，“用財(cái)團(tuán)法人的機(jī)制，非常透明地使用這筆巨款”。于是，臺(tái)灣社會(huì)有了兩個(gè)相互配合的職能組織，一個(gè)管理巨額民間捐款的使用，一個(gè)做全社會(huì)包括政府投入的抗震資金的監(jiān)督。這兩個(gè)機(jī)構(gòu)都是工作機(jī)構(gòu)，全盟于震后兩年宣布解散，9·21基金會(huì)于今年6330日完成了歷史使命，亦宣告解散。

楊團(tuán)告訴記者，9·21基金會(huì)其實(shí)是一個(gè)“官民協(xié)作平臺(tái)”，震后重建過程中的很多項(xiàng)目都是政府提出，基金會(huì)配合，不過基金會(huì)有自己的一套項(xiàng)目管理方式，有自己的設(shè)計(jì)與監(jiān)督，所以資金使用的效果要好于政府。“基金會(huì)理事會(huì)開會(huì)討論用款方針，通過后，執(zhí)行長就實(shí)施操作?！痹跅顖F(tuán)看來，問題不在于政府規(guī)劃的項(xiàng)目能否使用善款，而在于政府只能跟慈善組織協(xié)商，項(xiàng)目的實(shí)際操作與管理由慈善組織獨(dú)立運(yùn)行，而不是政府決定一切，要求慈善組織給錢。

“基金會(huì)等民間組織的特點(diǎn)是，每一分錢都要用得清清楚楚，無論政府還是NGO都要開出單子來，如果哪些細(xì)項(xiàng)有疑問，基金會(huì)可以把這部分錢扣下來?！睏顖F(tuán)說。不難看出，多了一個(gè)財(cái)團(tuán)法人的機(jī)制，既是公信力建設(shè)，也讓政府在明明白白中使用善款，達(dá)到“舉全社會(huì)之力”的目的。

反觀上海，三個(gè)募款平臺(tái)雖然被納入“領(lǐng)導(dǎo)小組”旗下，但依然是各走各的路，“領(lǐng)導(dǎo)小組”項(xiàng)目決策后，上海市民政局對(duì)口的是四川省民政廳，上海市慈善基金會(huì)對(duì)口的是四川省慈善總會(huì)，上海市紅十字會(huì)對(duì)口的是四川省紅十字會(huì)，——“轉(zhuǎn)賬”過去，再由對(duì)口單位將基金層層撥付到項(xiàng)目。

嚴(yán)格來講，這并不是一個(gè)整合民間慈善力量與政府力量的機(jī)制，而是政府條塊分割體制下的慣性運(yùn)作。特別是上海市民政局，作為一個(gè)政府部門，接受社會(huì)捐款，卻混同財(cái)政資金一樣使用，直接在政府內(nèi)部使用，雖然亦有審計(jì)部門追蹤審查，但如何開展公眾監(jiān)督，仍未有說法，難免遭受公眾質(zhì)疑。

從臺(tái)灣的經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，楊團(tuán)的建議是，立特別法律，授權(quán)大災(zāi)大難之后，立即啟動(dòng)成立類似“9·21”抗震基金會(huì)這樣的社會(huì)資源統(tǒng)籌使用的機(jī)構(gòu)，“就像國際法規(guī)定地震8級(jí)以上必須國門大開”。

特別法律規(guī)定基金會(huì)的指導(dǎo)原則，比如可以有政府代表，但是不能有政府官員承擔(dān)理事長、秘書長角色。參與的NGO不能只有慈善總會(huì)和紅十字會(huì)兩家，可以確立他們一家為牽頭單位，但不得排除其他機(jī)構(gòu)。此外，基金會(huì)理事會(huì)成員必須包括律師、會(huì)計(jì)等專業(yè)人士，“因?yàn)槟愕冒彦X管好”。且外，其他全國性大型基金會(huì)代表，專家代表、災(zāi)區(qū)代表、企業(yè)家代表等等都應(yīng)入理事會(huì)參與決策，保證這個(gè)基金會(huì)是一個(gè)“非政府、非營利的社會(huì)各界共組的合作機(jī)制”。

“當(dāng)大災(zāi)難的時(shí)候，就像戰(zhàn)爭一樣，需要人人動(dòng)員，而不是單單依靠政府。一種緊急狀態(tài)，就需要有特別法律，做到人人有責(zé)，就像打仗守土人人有責(zé)?！睏顖F(tuán)說，特別法律可以號(hào)令全國，讓全社會(huì)自發(fā)地匯聚資源，并且高效透明地實(shí)施救災(zāi)。救援結(jié)束，解散基金會(huì)，“開合有度”。