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        防止保障性住房市場(chǎng)化

        2008-05-30 13:15:03湯敏軒
        南風(fēng)窗 2008年13期
        關(guān)鍵詞:經(jīng)適房廉租房置業(yè)

        湯敏軒

        對(duì)于保障性住房的市場(chǎng)交易,不論其轉(zhuǎn)讓理由,都應(yīng)予以禁止,而不能僅從設(shè)置5年過渡期、補(bǔ)繳地價(jià)款等方面進(jìn)行限制,因?yàn)橐坏┩ㄟ^市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓,經(jīng)適房將不再是經(jīng)適房,其性質(zhì)由福利產(chǎn)品變?yōu)榧兯饺素?cái)產(chǎn),結(jié)果是化公為私,無法再由政府重新分配。

        近期實(shí)施的《北京市限價(jià)商品住房管理辦法(試行)》規(guī)定,“限價(jià)房5年內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓”。與此相類似,去年9月底發(fā)布的《北京市經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法(試行)》規(guī)定“購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房不滿5年的,不得上市交易,確需轉(zhuǎn)讓的,可向購(gòu)買人戶口所在區(qū)縣住房保障管理部門申請(qǐng)回購(gòu);滿5年的,出售時(shí)應(yīng)交納土地收益等價(jià)款,并由政府優(yōu)先回購(gòu)”。

        從上述政策條文的字里行間不難讀出,“僅供自住、限制交易”是北京保障性住房政策目前的取向。但是經(jīng)過全面分析,就會(huì)發(fā)現(xiàn)僅僅是“限制交易”對(duì)于保證保障性住房的功能發(fā)揮是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。保障性住房定位于社會(huì)保障功能,禁止進(jìn)入產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)進(jìn)行市場(chǎng)化交易,才應(yīng)該是它存在的本來形式。

        理想與現(xiàn)實(shí)模式

        當(dāng)一個(gè)市民暫時(shí)無力支付由市場(chǎng)確定的商品房?jī)r(jià)格,為了避免他露宿街頭,政府應(yīng)提供保障性住房供其申請(qǐng)居住,這是政府為克服“市場(chǎng)失靈”和實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”基本目標(biāo)而采取的公共福利行為。既然是公共福利,那么首要考慮因素自然是公共利益,而不是私人產(chǎn)權(quán),因此,置業(yè)需求不應(yīng)該由保障性住房來滿足,并且私人的置業(yè)需求也不應(yīng)該向公共財(cái)政索取保障。簡(jiǎn)單地說,在保障居住與長(zhǎng)久置業(yè)這兩類需求構(gòu)成的天平兩端,保障性住房自然要傾向于前者。

        如果一個(gè)市民通過奮斗逐步改善自身經(jīng)濟(jì)條件,具備了購(gòu)買商品房能力并有置業(yè)需求的話,此時(shí)政府應(yīng)離場(chǎng),由市場(chǎng)滿足其置業(yè)需求,保障性住房由政府收回并繼續(xù)提供給其他無力購(gòu)房者居住,從而形成一個(gè)“政府保障低收入者居住需求,市場(chǎng)滿足中高收入者置業(yè)愿望,社會(huì)鼓勵(lì)個(gè)人奮斗實(shí)現(xiàn)階層躍遷”的良性循環(huán)。在這個(gè)循環(huán)中,保障性住房的產(chǎn)權(quán)始終屬于公共權(quán)力的代表機(jī)構(gòu),不能以市場(chǎng)化的方式轉(zhuǎn)讓交易。如此,充分體現(xiàn)出保障居住的初設(shè)功能,也可稱之為保障性住房供應(yīng)的“理想模式”。

        上述理想模式的好處顯而易見。由于保障性住房不涉及產(chǎn)權(quán)交易,政府與市場(chǎng)在住房問題上的職能邊界十分清晰:政府負(fù)責(zé)保障性住房的供應(yīng)與分配,市場(chǎng)負(fù)責(zé)商品房的供給與買賣,各負(fù)其責(zé)、各行其道,腐敗將大大減少。然而,理想模式在現(xiàn)實(shí)中卻遇到了障礙。

        最大的障礙是:在房?jī)r(jià)高漲的今天,很大一部分中等收入群體的置業(yè)需求怎樣滿足?在一個(gè)追求和諧的社會(huì)中,顯然不能因?yàn)槟硞€(gè)群體經(jīng)濟(jì)收入不夠高(尤其是該群體人數(shù)眾多)而被剝奪了置業(yè)需求。為了“尊重傳統(tǒng)”,理想模式下完全廉租化的保障性住房被分出帶有產(chǎn)權(quán)的經(jīng)適房和限價(jià)房(這兩類保障性住房是否應(yīng)合二為一有待討論),以滿足民眾的置業(yè)需求。對(duì)此,可以稱其為“現(xiàn)實(shí)模式”。

        表面上,現(xiàn)實(shí)模式既保障了短期居住需求,又滿足了長(zhǎng)久置業(yè)需要,是對(duì)理想模式的一種修正。但是,經(jīng)過多年實(shí)踐,現(xiàn)實(shí)模式在實(shí)際操作中引發(fā)了很多問題。

        最大的問題是,由于經(jīng)適房和限價(jià)房的產(chǎn)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓,政府除了負(fù)責(zé)供應(yīng),還要負(fù)責(zé)從眾多申請(qǐng)者中挑選銷售對(duì)象,而這原本屬于市場(chǎng)功能。這種職能邊界不清的結(jié)果就是,在經(jīng)適房分配過程中存在大量權(quán)錢交易等腐敗行為。其常見表現(xiàn)包括:經(jīng)適房小區(qū)里停放著為數(shù)不少的奔馳、寶馬等高檔轎車;經(jīng)適房審批表、售房號(hào)被公開叫賣;此外還有一種比奔馳寶馬(它們的主人畢竟還在自住)更可怕的表現(xiàn)是,大量投機(jī)性資金通過種種不正當(dāng)渠道買進(jìn),再通過出租、轉(zhuǎn)讓等手段攫取暴利。這種炒作經(jīng)適房行為比炒作商品房行為的危害更大,社會(huì)影響也更加負(fù)面。雖然政策規(guī)定5年內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓,5年后有條件地轉(zhuǎn)讓,但由于轉(zhuǎn)讓成本不夠高,炒房客在巨大的利益驅(qū)使下仍在頻繁炒作??傊,F(xiàn)實(shí)模式的運(yùn)行結(jié)果是:真正需要的人往往無法獲得保障性住房,與此同時(shí)商品房?jī)r(jià)格一路高漲。

        未來導(dǎo)向的扭轉(zhuǎn)

        理想模式無法滿足置業(yè)需求、現(xiàn)實(shí)模式無法避免管理漏洞,這就是當(dāng)前保障性住房面臨的尷尬境地。如今,北京限價(jià)房即將開賣,保障性住房是重走現(xiàn)實(shí)模式的老路,還是要探索一種新的“未來模式”?探索無疑是必要的。雖然還需經(jīng)過實(shí)踐的不斷檢驗(yàn),但經(jīng)過前述分析,未來的整體政策應(yīng)該向?qū)崿F(xiàn)保障性住房保障功能的方向扭轉(zhuǎn)。

        首先。廉租房在保障性住房中的比例需要大幅提高。根據(jù)北京市公布的住房建設(shè)計(jì)劃,2008年計(jì)劃新建政策性住房1150萬平方米,其中廉租房50萬平方米,所占比例為4.35%;2009年計(jì)劃新建政策性住房1230萬平方米,其中廉租房、經(jīng)適房、限價(jià)房、政策性租賃房(一種新型保障性住房)850萬平方米(未公布各類住房具體數(shù)量)以及其他政策性住房(究竟何種性質(zhì)未作說明)380萬平方米。據(jù)了解,2009年廉租房仍將維持50萬平方米的水平,占全年保障性住房的4.07%,比2008年略有下降,但由于多出一種政策性租賃房,雖不清楚其具體性質(zhì)和數(shù)量,不過從名稱上判斷應(yīng)該類似于廉租房,這樣算下來的比例將會(huì)略有增長(zhǎng)。但不管怎樣,以廉租房在整個(gè)保障性住房中僅占5%左右的比例,與理想模式相差何止千里,更不用說其在全部住房中不到2%的比例,遠(yuǎn)不能滿足迫切的基本居住需求。

        未來模式下,亟待提高廉租房比例,雖然這一比例的恰當(dāng)數(shù)字還需論證,但一個(gè)基本的判斷是,從5%逐步擴(kuò)大到50%之前的過程應(yīng)該都是利多弊少的。其中一個(gè)引申的利多是,廉租房不涉及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓,很難被炒房客惦記,也就更容易租給真正需要的人。

        此外,要降低帶有產(chǎn)權(quán)的保障性住房在全部住房中的比例。由于“其他政策性住房”能否買賣尚不清楚,目前帶有產(chǎn)權(quán)的保障性住房即指經(jīng)適房和限價(jià)房。2008年計(jì)劃新建經(jīng)適房300萬平方米、限價(jià)房450萬平方米,占全部新建住房2750萬平方米的27.3%。從“要加大力度推進(jìn)政策性住房建設(shè)”等承諾推測(cè),27.3%的比例極有可能會(huì)進(jìn)一步提高。這就意味著,每1000套新房中將至少有273套是由政府、而不是由市場(chǎng)賣出的。在改革開放30周年的今天,還由政府來組織如此大規(guī)模的交易行為既超出了宏觀調(diào)控的范疇,又模糊了好不容易才劃出的政府與市場(chǎng)的職能邊界。越界的結(jié)果是,保障性住房變相成為滿足高收入人群對(duì)房產(chǎn)的占有欲或炒房客對(duì)暴利的投機(jī)欲,而非低收入人群迫切的居住需求。因此,未來模式下,經(jīng)適房、限價(jià)房的絕對(duì)數(shù)量或許會(huì)增加,但相對(duì)于全部住房的比例應(yīng)逐步下降,降至10%是一個(gè)合理的幅度。

        同時(shí)需要禁止保障性住房除政府回購(gòu)以外的轉(zhuǎn)讓以及其他各類非自住用途。轉(zhuǎn)讓分為兩種,一種由政府回購(gòu),另一種通過市場(chǎng)交易。對(duì)于第一種轉(zhuǎn)讓,不論其轉(zhuǎn)讓原因,都應(yīng)予以支持,因?yàn)榛刭?gòu)以后還可以再分配

        給其他需要者,實(shí)際上是歸還公共福利;對(duì)于第二種轉(zhuǎn)讓,不論其轉(zhuǎn)讓理由,都應(yīng)予以禁止,而不能僅從設(shè)置5年過渡期、補(bǔ)繳地價(jià)款等方面進(jìn)行限制,因?yàn)橐坏┩ㄟ^市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓,經(jīng)適房將不再是經(jīng)適房,其性質(zhì)由福利產(chǎn)品變?yōu)榧兯饺素?cái)產(chǎn),結(jié)果是化公為私,無法再由政府重新分配。除了轉(zhuǎn)讓,非自住用途還包括轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)借、出租、出借等。這些用途之所以都要禁止,亦是保障性住房本意使然,否則就會(huì)縱容“有人露宿街頭的同時(shí),有人在利用保障性住房牟一己私利”的極端不公平現(xiàn)象,徹底偏離了公共福利的基本出發(fā)點(diǎn)。

        保障性住房結(jié)構(gòu)也需要簡(jiǎn)化而非細(xì)化。目前,北京市保障性住房包括;廉租房、政策性租賃房、經(jīng)適房、限價(jià)房以及所謂其他政策性住房。與前些年僅有經(jīng)適房相比,保障性住房結(jié)構(gòu)正呈現(xiàn)出細(xì)化趨勢(shì)。表面上,這樣做可以滿足被保障人群多層次需求,使公共福利更加多元化,但其帶來的負(fù)面影響也是多元的。一是政策方案的模糊空間增大。隨著保障性住房分類的細(xì)化,相應(yīng)政策勢(shì)必隨之復(fù)雜。例如:政策性租賃房與廉租房有何區(qū)別?其他政策性住房與經(jīng)適房、限價(jià)房有何區(qū)別?甚至,經(jīng)適房與限價(jià)房究竟有沒有本質(zhì)區(qū)別?上述疑問在帶來政策解釋權(quán)和自由裁量權(quán)增大的同時(shí),也為尋租行為提供了天然良壤。二是政策執(zhí)行的彈性空間增大。某一新型保障性住房政策在執(zhí)行之初即磨合期的彈性空間較大,“鉆政策空子”等問題難以避免。三是政策的制定成本和執(zhí)行成本上升。由于內(nèi)容模糊空間和執(zhí)行彈性空間同時(shí)增大,將導(dǎo)致政策制定和執(zhí)行成本上升。雖然這兩項(xiàng)成本難以準(zhǔn)確計(jì)算,但從近年有關(guān)住房保障的機(jī)構(gòu)和人員編制迅速增加來看,政策復(fù)雜化所帶來的社會(huì)福利遠(yuǎn)抵不上為此付出的社會(huì)成本。未來模式下,保障性住房應(yīng)按照產(chǎn)權(quán)的有無僅分為兩類,一類沒有產(chǎn)權(quán),可稱作廉租房;另一類有產(chǎn)權(quán),如稱作經(jīng)適房,其產(chǎn)權(quán)只能政府回購(gòu),不能進(jìn)入市場(chǎng)交易。

        以上勾勒出未來模式的輪廓,雖然是粗線條的,但其導(dǎo)向很明顯,那就是“讓政府的歸政府、讓市場(chǎng)的歸市場(chǎng)”。至于高房?jī)r(jià)問題,政府與市場(chǎng)的各歸其位將為其最終解決奠定基石。

        (作者供職于北京市政府辦公廳,為北京大學(xué)管理學(xué)博士。)

        最大的問題是,由于經(jīng)適房和限價(jià)房的產(chǎn)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓,政府除了負(fù)責(zé)供應(yīng)。還要負(fù)責(zé)從眾多申請(qǐng)者中挑選銷售對(duì)象,而這原本屬于市場(chǎng)功能。這種職能邊界不清的結(jié)果就是,在經(jīng)適房分配過程中存在大量權(quán)錢交易等腐敗行為。

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