湯敏軒

對(duì)于保障性住房的市場(chǎng)交易，不論其轉(zhuǎn)讓理由，都應(yīng)予以禁止，而不能僅從設(shè)置5年過渡期、補(bǔ)繳地價(jià)款等方面進(jìn)行限制，因?yàn)橐坏┩ㄟ^市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓，經(jīng)適房將不再是經(jīng)適房，其性質(zhì)由福利產(chǎn)品變?yōu)榧兯饺素?cái)產(chǎn)，結(jié)果是化公為私，無法再由政府重新分配。

近期實(shí)施的《北京市限價(jià)商品住房管理辦法(試行)》規(guī)定，“限價(jià)房5年內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓”。與此相類似，去年9月底發(fā)布的《北京市經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法(試行)》規(guī)定“購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房不滿5年的，不得上市交易，確需轉(zhuǎn)讓的，可向購(gòu)買人戶口所在區(qū)縣住房保障管理部門申請(qǐng)回購(gòu)；滿5年的，出售時(shí)應(yīng)交納土地收益等價(jià)款，并由政府優(yōu)先回購(gòu)”。

從上述政策條文的字里行間不難讀出，“僅供自住、限制交易”是北京保障性住房政策目前的取向。但是經(jīng)過全面分析，就會(huì)發(fā)現(xiàn)僅僅是“限制交易”對(duì)于保證保障性住房的功能發(fā)揮是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。保障性住房定位于社會(huì)保障功能，禁止進(jìn)入產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)進(jìn)行市場(chǎng)化交易，才應(yīng)該是它存在的本來形式。

理想與現(xiàn)實(shí)模式

當(dāng)一個(gè)市民暫時(shí)無力支付由市場(chǎng)確定的商品房?jī)r(jià)格，為了避免他露宿街頭，政府應(yīng)提供保障性住房供其申請(qǐng)居住，這是政府為克服“市場(chǎng)失靈”和實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”基本目標(biāo)而采取的公共福利行為。既然是公共福利，那么首要考慮因素自然是公共利益，而不是私人產(chǎn)權(quán)，因此，置業(yè)需求不應(yīng)該由保障性住房來滿足，并且私人的置業(yè)需求也不應(yīng)該向公共財(cái)政索取保障。簡(jiǎn)單地說，在保障居住與長(zhǎng)久置業(yè)這兩類需求構(gòu)成的天平兩端，保障性住房自然要傾向于前者。

如果一個(gè)市民通過奮斗逐步改善自身經(jīng)濟(jì)條件，具備了購(gòu)買商品房能力并有置業(yè)需求的話，此時(shí)政府應(yīng)離場(chǎng)，由市場(chǎng)滿足其置業(yè)需求，保障性住房由政府收回并繼續(xù)提供給其他無力購(gòu)房者居住，從而形成一個(gè)“政府保障低收入者居住需求，市場(chǎng)滿足中高收入者置業(yè)愿望，社會(huì)鼓勵(lì)個(gè)人奮斗實(shí)現(xiàn)階層躍遷”的良性循環(huán)。在這個(gè)循環(huán)中，保障性住房的產(chǎn)權(quán)始終屬于公共權(quán)力的代表機(jī)構(gòu)，不能以市場(chǎng)化的方式轉(zhuǎn)讓交易。如此，充分體現(xiàn)出保障居住的初設(shè)功能，也可稱之為保障性住房供應(yīng)的“理想模式”。

上述理想模式的好處顯而易見。由于保障性住房不涉及產(chǎn)權(quán)交易，政府與市場(chǎng)在住房問題上的職能邊界十分清晰：政府負(fù)責(zé)保障性住房的供應(yīng)與分配，市場(chǎng)負(fù)責(zé)商品房的供給與買賣，各負(fù)其責(zé)、各行其道，腐敗將大大減少。然而，理想模式在現(xiàn)實(shí)中卻遇到了障礙。

最大的障礙是：在房?jī)r(jià)高漲的今天，很大一部分中等收入群體的置業(yè)需求怎樣滿足?在一個(gè)追求和諧的社會(huì)中，顯然不能因?yàn)槟硞€(gè)群體經(jīng)濟(jì)收入不夠高(尤其是該群體人數(shù)眾多)而被剝奪了置業(yè)需求。為了“尊重傳統(tǒng)”，理想模式下完全廉租化的保障性住房被分出帶有產(chǎn)權(quán)的經(jīng)適房和限價(jià)房(這兩類保障性住房是否應(yīng)合二為一有待討論)，以滿足民眾的置業(yè)需求。對(duì)此，可以稱其為“現(xiàn)實(shí)模式”。

表面上，現(xiàn)實(shí)模式既保障了短期居住需求，又滿足了長(zhǎng)久置業(yè)需要，是對(duì)理想模式的一種修正。但是，經(jīng)過多年實(shí)踐，現(xiàn)實(shí)模式在實(shí)際操作中引發(fā)了很多問題。

最大的問題是，由于經(jīng)適房和限價(jià)房的產(chǎn)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，政府除了負(fù)責(zé)供應(yīng)，還要負(fù)責(zé)從眾多申請(qǐng)者中挑選銷售對(duì)象，而這原本屬于市場(chǎng)功能。這種職能邊界不清的結(jié)果就是，在經(jīng)適房分配過程中存在大量權(quán)錢交易等腐敗行為。其常見表現(xiàn)包括：經(jīng)適房小區(qū)里停放著為數(shù)不少的奔馳、寶馬等高檔轎車；經(jīng)適房審批表、售房號(hào)被公開叫賣；此外還有一種比奔馳寶馬(它們的主人畢竟還在自住)更可怕的表現(xiàn)是，大量投機(jī)性資金通過種種不正當(dāng)渠道買進(jìn)，再通過出租、轉(zhuǎn)讓等手段攫取暴利。這種炒作經(jīng)適房行為比炒作商品房行為的危害更大，社會(huì)影響也更加負(fù)面。雖然政策規(guī)定5年內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓，5年后有條件地轉(zhuǎn)讓，但由于轉(zhuǎn)讓成本不夠高，炒房客在巨大的利益驅(qū)使下仍在頻繁炒作?？傊，F(xiàn)實(shí)模式的運(yùn)行結(jié)果是：真正需要的人往往無法獲得保障性住房，與此同時(shí)商品房?jī)r(jià)格一路高漲。

未來導(dǎo)向的扭轉(zhuǎn)

理想模式無法滿足置業(yè)需求、現(xiàn)實(shí)模式無法避免管理漏洞，這就是當(dāng)前保障性住房面臨的尷尬境地。如今，北京限價(jià)房即將開賣，保障性住房是重走現(xiàn)實(shí)模式的老路，還是要探索一種新的“未來模式”?探索無疑是必要的。雖然還需經(jīng)過實(shí)踐的不斷檢驗(yàn)，但經(jīng)過前述分析，未來的整體政策應(yīng)該向?qū)崿F(xiàn)保障性住房保障功能的方向扭轉(zhuǎn)。

首先。廉租房在保障性住房中的比例需要大幅提高。根據(jù)北京市公布的住房建設(shè)計(jì)劃，2008年計(jì)劃新建政策性住房1150萬平方米，其中廉租房50萬平方米，所占比例為4．35％；2009年計(jì)劃新建政策性住房1230萬平方米，其中廉租房、經(jīng)適房、限價(jià)房、政策性租賃房(一種新型保障性住房)850萬平方米(未公布各類住房具體數(shù)量)以及其他政策性住房(究竟何種性質(zhì)未作說明)380萬平方米。據(jù)了解，2009年廉租房仍將維持50萬平方米的水平，占全年保障性住房的4．07％，比2008年略有下降，但由于多出一種政策性租賃房，雖不清楚其具體性質(zhì)和數(shù)量，不過從名稱上判斷應(yīng)該類似于廉租房，這樣算下來的比例將會(huì)略有增長(zhǎng)。但不管怎樣，以廉租房在整個(gè)保障性住房中僅占5％左右的比例，與理想模式相差何止千里，更不用說其在全部住房中不到2％的比例，遠(yuǎn)不能滿足迫切的基本居住需求。

未來模式下，亟待提高廉租房比例，雖然這一比例的恰當(dāng)數(shù)字還需論證，但一個(gè)基本的判斷是，從5％逐步擴(kuò)大到50％之前的過程應(yīng)該都是利多弊少的。其中一個(gè)引申的利多是，廉租房不涉及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，很難被炒房客惦記，也就更容易租給真正需要的人。

此外，要降低帶有產(chǎn)權(quán)的保障性住房在全部住房中的比例。由于“其他政策性住房”能否買賣尚不清楚，目前帶有產(chǎn)權(quán)的保障性住房即指經(jīng)適房和限價(jià)房。2008年計(jì)劃新建經(jīng)適房300萬平方米、限價(jià)房450萬平方米，占全部新建住房2750萬平方米的27．3％。從“要加大力度推進(jìn)政策性住房建設(shè)”等承諾推測(cè)，27．3％的比例極有可能會(huì)進(jìn)一步提高。這就意味著，每1000套新房中將至少有273套是由政府、而不是由市場(chǎng)賣出的。在改革開放30周年的今天，還由政府來組織如此大規(guī)模的交易行為既超出了宏觀調(diào)控的范疇，又模糊了好不容易才劃出的政府與市場(chǎng)的職能邊界。越界的結(jié)果是，保障性住房變相成為滿足高收入人群對(duì)房產(chǎn)的占有欲或炒房客對(duì)暴利的投機(jī)欲，而非低收入人群迫切的居住需求。因此，未來模式下，經(jīng)適房、限價(jià)房的絕對(duì)數(shù)量或許會(huì)增加，但相對(duì)于全部住房的比例應(yīng)逐步下降，降至10％是一個(gè)合理的幅度。

同時(shí)需要禁止保障性住房除政府回購(gòu)以外的轉(zhuǎn)讓以及其他各類非自住用途。轉(zhuǎn)讓分為兩種，一種由政府回購(gòu)，另一種通過市場(chǎng)交易。對(duì)于第一種轉(zhuǎn)讓，不論其轉(zhuǎn)讓原因，都應(yīng)予以支持，因?yàn)榛刭?gòu)以后還可以再分配

給其他需要者，實(shí)際上是歸還公共福利；對(duì)于第二種轉(zhuǎn)讓，不論其轉(zhuǎn)讓理由，都應(yīng)予以禁止，而不能僅從設(shè)置5年過渡期、補(bǔ)繳地價(jià)款等方面進(jìn)行限制，因?yàn)橐坏┩ㄟ^市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓，經(jīng)適房將不再是經(jīng)適房，其性質(zhì)由福利產(chǎn)品變?yōu)榧兯饺素?cái)產(chǎn)，結(jié)果是化公為私，無法再由政府重新分配。除了轉(zhuǎn)讓，非自住用途還包括轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)借、出租、出借等。這些用途之所以都要禁止，亦是保障性住房本意使然，否則就會(huì)縱容“有人露宿街頭的同時(shí)，有人在利用保障性住房牟一己私利”的極端不公平現(xiàn)象，徹底偏離了公共福利的基本出發(fā)點(diǎn)。

保障性住房結(jié)構(gòu)也需要簡(jiǎn)化而非細(xì)化。目前，北京市保障性住房包括；廉租房、政策性租賃房、經(jīng)適房、限價(jià)房以及所謂其他政策性住房。與前些年僅有經(jīng)適房相比，保障性住房結(jié)構(gòu)正呈現(xiàn)出細(xì)化趨勢(shì)。表面上，這樣做可以滿足被保障人群多層次需求，使公共福利更加多元化，但其帶來的負(fù)面影響也是多元的。一是政策方案的模糊空間增大。隨著保障性住房分類的細(xì)化，相應(yīng)政策勢(shì)必隨之復(fù)雜。例如：政策性租賃房與廉租房有何區(qū)別?其他政策性住房與經(jīng)適房、限價(jià)房有何區(qū)別?甚至，經(jīng)適房與限價(jià)房究竟有沒有本質(zhì)區(qū)別?上述疑問在帶來政策解釋權(quán)和自由裁量權(quán)增大的同時(shí)，也為尋租行為提供了天然良壤。二是政策執(zhí)行的彈性空間增大。某一新型保障性住房政策在執(zhí)行之初即磨合期的彈性空間較大，“鉆政策空子”等問題難以避免。三是政策的制定成本和執(zhí)行成本上升。由于內(nèi)容模糊空間和執(zhí)行彈性空間同時(shí)增大，將導(dǎo)致政策制定和執(zhí)行成本上升。雖然這兩項(xiàng)成本難以準(zhǔn)確計(jì)算，但從近年有關(guān)住房保障的機(jī)構(gòu)和人員編制迅速增加來看，政策復(fù)雜化所帶來的社會(huì)福利遠(yuǎn)抵不上為此付出的社會(huì)成本。未來模式下，保障性住房應(yīng)按照產(chǎn)權(quán)的有無僅分為兩類，一類沒有產(chǎn)權(quán)，可稱作廉租房；另一類有產(chǎn)權(quán)，如稱作經(jīng)適房，其產(chǎn)權(quán)只能政府回購(gòu)，不能進(jìn)入市場(chǎng)交易。

以上勾勒出未來模式的輪廓，雖然是粗線條的，但其導(dǎo)向很明顯，那就是“讓政府的歸政府、讓市場(chǎng)的歸市場(chǎng)”。至于高房?jī)r(jià)問題，政府與市場(chǎng)的各歸其位將為其最終解決奠定基石。

(作者供職于北京市政府辦公廳，為北京大學(xué)管理學(xué)博士。)

最大的問題是，由于經(jīng)適房和限價(jià)房的產(chǎn)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，政府除了負(fù)責(zé)供應(yīng)。還要負(fù)責(zé)從眾多申請(qǐng)者中挑選銷售對(duì)象，而這原本屬于市場(chǎng)功能。這種職能邊界不清的結(jié)果就是，在經(jīng)適房分配過程中存在大量權(quán)錢交易等腐敗行為。