趙靈敏

“新特區(qū)”在很大程度上承載了人們變革現(xiàn)有不合理利益格局和發(fā)展模式的夢想。這是“新特區(qū)”可以承受之重嗎?制度創(chuàng)新會成為“新特區(qū)”的第一選擇嗎?“新特區(qū)”的主政者顯然更清楚自己要的是什么。

自2005年6月到2007年12月，我國已經(jīng)產(chǎn)生了四種類型的綜合配套改革試驗區(qū)：上海浦東、天津濱海新區(qū)、成都重慶全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)、武漢城市圈和長株潭城市群的資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(簡稱“兩型社會”)建設(shè)綜合配套改革試驗區(qū)。為區(qū)別于深圳等1980年代確立的老特區(qū)，這四類綜合配套改革試驗區(qū)被統(tǒng)稱為“新特區(qū)”。2008年2月，國務(wù)院正式批準(zhǔn)實施《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，于是，作為目前國內(nèi)面積最大的國際、國內(nèi)多區(qū)域合作示范區(qū)，廣西沿海地區(qū)也成為“新特區(qū)”的一員。

由于實施時間很短，中央對于“新特區(qū)”的改革目標(biāo)、思路等顯然還處于摸著石頭過河的階段，并無公之于眾、系統(tǒng)成套的解釋和說明，但坊間的評論早已鋪天蓋地，普遍的看法是，“新特區(qū)”不再以GDP的高低論成敗，而是要綜合解決市場經(jīng)濟(jì)深層次的問題，實施制度創(chuàng)新；經(jīng)濟(jì)增長將不再是壓倒一切的“硬道理”，而是要服從以人為本的原則，以不擴(kuò)大貧富差距、城鄉(xiāng)差距，不損害環(huán)境為前提，統(tǒng)籌兼顧和涉及社會管理體制、行政管理體制和政治體制等方面的改革。

顯然，在改革共識已見分歧的當(dāng)下，人們把對合理新秩序的期待一股腦地加給了“新特區(qū)”。“新特區(qū)”在很大程度上承載了人們變革現(xiàn)有不合理利益格局和發(fā)展模式的光榮和夢想，但是，這是“新特區(qū)”可以承受之重嗎?在GDP崇拜和經(jīng)濟(jì)決定論仍然甚囂塵上的時候，制度創(chuàng)新會成為“新特區(qū)”的第一選擇嗎?在改革日益部門化、利益博弈錯綜復(fù)雜的今天，“新特區(qū)”的體制創(chuàng)新試驗到底能走多遠(yuǎn)呢?

新在何處?

改革開放之前，我國長期實行計劃經(jīng)濟(jì)，與西方很少經(jīng)濟(jì)往來。1970年代后期，黨和政府逐漸把工作重點轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來。

由于資源、物質(zhì)條件有限，也為了把萬一失敗后的負(fù)面效應(yīng)減至最低，國家選擇的是非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，選擇區(qū)位優(yōu)勢明顯的省市集中配置資源。讓一部分人(地區(qū))先富起來：先東部后中西部，而東部領(lǐng)風(fēng)氣之先的地位，又集中體現(xiàn)在幾個經(jīng)濟(jì)特區(qū)所享有的優(yōu)惠政策上。

和今天人們的想象不同，當(dāng)時高層對經(jīng)濟(jì)特區(qū)的前景并無把握，內(nèi)部意見也不盡一致。事實上，直到1985年6月29日，鄧小平在會見阿爾及利亞民族解放陣線代表團(tuán)時還說：“深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)是個試驗，路子走得是否對，還要看一看。它是社會主義的新生事物。搞成功是我們的愿望，不成功是一個經(jīng)驗嘛。”

在這樣一種沒有十足信心的預(yù)期之下，選擇的經(jīng)濟(jì)特區(qū)就不會是那些經(jīng)濟(jì)實力很強、牽一發(fā)動全身的地區(qū)，比如工業(yè)重鎮(zhèn)上海，而恰恰必須是經(jīng)濟(jì)實力不足的地區(qū)，因為一隅之地，若敗不至在全國產(chǎn)生多大的影響；而如果成功，卻對大局有示范意義。同時，由于要發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)，特區(qū)必須要放在沿海；另外，由于此時中英談判已經(jīng)開始，中國政府開始考慮不久的將來對港、澳收回主權(quán)，并希望能影響臺灣。顯然，要讓港澳臺同胞對國家產(chǎn)生認(rèn)同，和它們毗鄰的那些地區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r也不能太寒酸了。

而這些條件，深圳、珠海、汕頭、廈門四個經(jīng)濟(jì)特區(qū)都具備：計劃經(jīng)濟(jì)時代它們長期被視作戰(zhàn)備前沿，投資嚴(yán)重不足，在全國經(jīng)濟(jì)中的比重微不足道；它們處于沿海地區(qū)，并分別毗鄰香港、澳門和臺灣，汕頭則是著名的僑鄉(xiāng)，有眾多成就卓著的海外同鄉(xiāng)，人脈廣泛。顯然，這些地區(qū)在改革開放中的先發(fā)優(yōu)勢，并不是建立在其自身資源稟賦的基礎(chǔ)之上，而更多是因為自身的區(qū)位優(yōu)勢和國家權(quán)力的強力推動。

經(jīng)過近30年的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)特區(qū)確實起到了在原有體制之外“殺出一條血路來”的示范作用。尤其是深圳特區(qū)的改革創(chuàng)新，有力地推動了全國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和思想解放，功莫大焉，并收獲了大量基于對外開放、吸引外資的“外向型”經(jīng)驗。但此時，中國的改革開放經(jīng)歷了狂飆突進(jìn)式的發(fā)展之后，也開始暴露出矛盾和危機，主要表現(xiàn)為：政府管理的效能不高，管治危機時有發(fā)生；區(qū)域發(fā)展不平衡，東部和中西部之間的差距不斷擴(kuò)大；沿襲已久的粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式?jīng)]有得到改變，資源浪費和環(huán)境污染問題嚴(yán)重；城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)雖廣受詬病，但仍然根深蒂固……而且這其中每一個問題的解決，沿用以前慣用的單項突破式改革模式已經(jīng)行不通，因為它們廣泛牽扯到社會管理體制、行政管理體制和政治體制等方方面面的改革。

在此情況下，國家再次祭起了試點的大旗，從2005年65起設(shè)立綜合配套改革試驗區(qū)。盡管有很多學(xué)者對在加入WTO的情況下設(shè)立新特區(qū)的合理性提出質(zhì)疑，但顯然，在某項政策大面積推行之前進(jìn)行試點，這已經(jīng)成為國家決策的路徑依賴；而在發(fā)展進(jìn)入一個需要觸及更深層次利益格局的時候，國家同樣需要規(guī)避風(fēng)險，減少失敗可能的沖擊。

而在綜合配套改革試驗區(qū)的名稱之下，各地的側(cè)重點是不同的。成渝是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、武漢和長株潭則是“兩型社會”，而浦東和濱海新區(qū)的綜合配套改革試驗區(qū)之前雖然沒有定語，但其側(cè)重點通過其后的一系列文件體現(xiàn)出來：前者是政府職能的轉(zhuǎn)變，后者偏重金融改革和自主創(chuàng)新。而這六地，沿海兩個、中部兩個、西部兩個(不包括最新的北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū))，這顯示改革開放從地理空間來說已由東向西推進(jìn)，對改變目前的區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局意義重大。

顯然，這些都暗合了目前改革過程中的難點和重點，顯示了中央改變現(xiàn)狀的決心和力度。只是許多人寄予厚望的體制創(chuàng)新和政治改革，并沒有在名稱上明確表達(dá)出來，雖然它們是“綜合”、“配套”的題中之意，但其實際的實現(xiàn)程度，還要看中央到底能賦予多大的試驗權(quán)，以及屆時的政治氛圍。顯然，這其中充滿了不確定性。

“新”的吸引力

2007年下半年，國內(nèi)曾經(jīng)掀起一輪爭奪“新特區(qū)”的熱潮，有六個地區(qū)提出了申請，各地的造勢手法可謂五花八門，有的借助媒體，有的搭建專門班子、精心策劃，有的請出人大代表、政協(xié)委員助陣等等，可謂無所不用其極。那些地位已經(jīng)明確的“新特區(qū)”無不歡欣鼓舞，而落敗者則深感失落。此情此景，與深圳當(dāng)年成為第一個特區(qū)時如履薄冰、其后不斷遭受各方質(zhì)疑的遭遇形成了鮮明對照。

其中一個根本原因是，中國的市場經(jīng)濟(jì)改革雖然已經(jīng)觸及多方面的矛盾，但中央掌控資源配置權(quán)限、自上而下配置資源的體制并沒有觸動，并且集中表現(xiàn)在金融、土地、稅收、財政等政策資源上。隨著一些關(guān)鍵部門管理權(quán)的逐步上收和事權(quán)的逐步下放，地方的政策創(chuàng)新十分有限，地方政府在政策實施上普遍趨于保守。而一個地區(qū)如果能設(shè)立為“綜合配套改革試驗區(qū)”，上述政策環(huán)境的約束就會得到極大改善，可以更多發(fā)揮地方的自主性。

“新特區(qū)”的一個被廣為宣傳的亮點是：中央并未給予試驗區(qū)更多的實體優(yōu)惠政策，而是賦予其“先試先行權(quán)”。比如，中央對浦東綜合配套改革試點采取的是“三不”政策，即一分錢不給、一個項目都沒有、一條財稅優(yōu)惠政策都沒有。但即便如此，由于中國仍是一個政策主導(dǎo)的國家，政治地位決定經(jīng)濟(jì)地位，國家層面的青睞和眷顧是可以轉(zhuǎn)化為巨大的經(jīng)濟(jì)利益的。這一點已經(jīng)在深圳的發(fā)展過程中得到證明：一開始建立深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)時，中央就是“只給政策不給錢”，截至1985年，50億基本建設(shè)投資，國家撥款僅1.3億元，銀行貸款12億元，其余都是外商和內(nèi)地省市在深圳的投資。

相反，如果國家的興趣點轉(zhuǎn)移了，即便不取消任何稅收優(yōu)惠，仍可以對一個地區(qū)的發(fā)展產(chǎn)生極大的負(fù)面效應(yīng)，這一點同樣可以從深圳金融業(yè)的起落沉浮中獲得證明：深圳證券交易所是我國第一個證券交易所，突破重重阻力大膽創(chuàng)建的股票交易市場帶動了深圳與股票交易相關(guān)的金融業(yè)的大發(fā)展。但到了1997年，中國證監(jiān)會決定，在企業(yè)發(fā)行新股時，不再由企業(yè)自主選擇在深圳還是上海上市，而采取“上海先上一家，深圳再上一家”的做法；到2000年，深交所失去了發(fā)行A股的權(quán)利；緊接著，在央行進(jìn)行總分行體制改革之后，深圳由原來的一級分行降格為二級分行。在香港回歸后的4年間，深圳唯一爭取到的有價值的金融創(chuàng)新就是銀行利率市場化的試點。在此情勢下，深圳的金融業(yè)陷入危機，大量的投資銀行、基金等金融機構(gòu)的總部遷往上海，曾經(jīng)的金融中心夢已成明日黃花。

“精英治國”的策略，是“民不可與慮始，而可與樂成”(開始時不需要和人民討論，成功時再和他們一起歡慶)。從實踐看，以“精英”為代表的“新權(quán)威”，在涉及重大利益調(diào)整時，排斥民主、自以為是，公眾甚少能夠參與。

在這樣的背景下，各地對于“新特區(qū)”名額的趨之若鶩，并不一定是好事，而恰恰成為我國市場經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、行政權(quán)力沒有得到有效制衡的一個集中表現(xiàn)。在申請“新特區(qū)”的過程，一些地區(qū)津津樂道于“幾易其稿”的不易，卻不會想到去征求轄區(qū)內(nèi)人們?nèi)罕姷囊庖姟６谥醒雽用?，對“新特區(qū)”的意義、步驟、措施、結(jié)果的說明也嫌不足，這就使得這一牽涉全局性利益格局調(diào)整的重大決策，尤其顯得不透明。一份由地方政府起草和提交的申報文件，在從地方到中央的行政系統(tǒng)里封閉運行幾個來回之后，某地就成為“新特區(qū)”。顯然，這樣的“新特區(qū)”要實現(xiàn)人們所期待的制度創(chuàng)新，仍然任重而道遠(yuǎn)。

新的經(jīng)濟(jì)增長極

顯然，過去30年深圳等特區(qū)的超常規(guī)發(fā)展，在許多人的心里形成了這樣一種樂觀的預(yù)期：改革試驗區(qū)等于優(yōu)惠政策等于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人人都認(rèn)為，給我改革的特權(quán)，我就可以給你改革成果的回報。所以，成為“新特區(qū)”是穩(wěn)賺不賠的事，不但不必再擔(dān)心政治風(fēng)險，而且風(fēng)光無限，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的捷徑。

但人們忘了，由于經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的層次并不相同，并非所有的地方都能承接相關(guān)改革任務(wù)。深圳的輝煌固然令人難忘，但珠海、汕頭、廈門和海南過去的發(fā)展卻一直不盡如人意，甚至比不上許多并非特區(qū)的城市和地區(qū)。時至今日，還有幾個人記得它們是特區(qū)?而深圳的成功，固然是深圳人奮斗和創(chuàng)新的結(jié)果，但也離不開香港的輻射和示范作用。甚至可以說，毗鄰繁華的香港，是深圳成功的決定性因素。即便如此，伴隨著國家改革開放重心的轉(zhuǎn)移，深圳近年一直籠罩在“被拋棄”的巨大陰影下。所以，那種認(rèn)為成了特區(qū)、有了優(yōu)惠政策就一定會成功的想法完全是想當(dāng)然。

當(dāng)下的情況是，現(xiàn)在中央和各級地方政府都沒有一個綜合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)改革全局的部門，改革在某種程度上是由國家各部門從各自角度推進(jìn)和實施的，這就不可避免地要摻進(jìn)本部門的利益，不可避免地具有一定的局限性，具有與其他部門利益的沖突性和與全局不協(xié)調(diào)的可能。大家都在講改革，但改革與改革之間互相打架，部門與部門之間互相扯皮，這成為現(xiàn)在推進(jìn)改革面臨的一個主要問題。在這種情況下，新特區(qū)要進(jìn)行配套改革，要先行先試，一定會觸動不同部門的不同利益，引發(fā)不同部門對改革措施的不同反應(yīng)，這將使一些改革措施在中央各部門很難取得共識和一致的認(rèn)可批準(zhǔn)，而一項改革措施不能得到上面的認(rèn)可，在下面推行是很困難的。

況且，先行先試不等于“想試就試”，重大創(chuàng)新舉措仍需要通過中央的認(rèn)可。就特區(qū)所應(yīng)該具有的自主權(quán)或改革開放的“特權(quán)”而言，最終能從中央那里取得多少?又會被各部門有形無形的阻力切割多少?看來，綜合配套改革試驗區(qū)能否成功，關(guān)鍵在于中央能不能給這些地區(qū)一定的空間，允許這些地區(qū)推進(jìn)的某些改革措施突破現(xiàn)行制度、法規(guī)、政策和有關(guān)國家管理部門的限制。

而且，即便擺脫了上述條件的掣肘，“新特區(qū)”也很有可能走上東部地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的老路，即仍以GDP增長為目標(biāo)，引進(jìn)大量東部轉(zhuǎn)移過來的勞動密集型和高污染產(chǎn)業(yè)，以經(jīng)濟(jì)增長為先。綜合配套改革試驗區(qū)更有可能成為一個增長極，而不是一個體制創(chuàng)新的推動者，至少在開始的若干年很可能如此。其中的原因，自然有官員創(chuàng)造政績的沖動——畢竟GDP的增長客觀可測，而且容易見效，而體制創(chuàng)新的難度很大，成果不易測量。

另外，還有更為深層的原因。耶魯大學(xué)陳志武教授日前談到了中國作為發(fā)展中國家的“后發(fā)劣勢”：因為可以輕便地模仿，一下就能快速搞經(jīng)濟(jì)，所以會缺乏動力去改革自己的制度。正由于來得太輕松、能以技術(shù)替代制度變革，就沒動力在根本性制度上做有利于長久發(fā)展的變革，結(jié)果犧牲了長久繁榮的機會，后發(fā)便利反成了“劣勢”。所以“北京共識”者豪氣干云得出結(jié)論，經(jīng)濟(jì)發(fā)展跟產(chǎn)權(quán)制度無關(guān)、跟體制改革無關(guān)、跟私有還是公有無關(guān)、跟民主無關(guān)。

事實上，這種“后發(fā)劣勢”貫穿于改革開放的全過程，沒有跡象表明，“新特區(qū)”就會避免類似的命運。現(xiàn)在各地爭奪試驗區(qū)政策的潛臺詞，仍是能夠獲得經(jīng)濟(jì)方面的政策傾斜，占第一位的仍是稅收優(yōu)惠帶來的財政支援，目的是吸引更多的公司來投資，形成更快的GDP速度。這從幾個“新特區(qū)”官員的表態(tài)中就能看出來：天津的主事者就認(rèn)為，天津還處于工業(yè)化的擴(kuò)張階段，高成長是我們的特點，所以我們要開放門戶，大力發(fā)展金融業(yè)、現(xiàn)代制造業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)等等。一句話，我們的主要任務(wù)是促進(jìn)發(fā)展。而武漢市市長李憲生更是直言不諱：“如果說20年前的投資機會在深圳、10年前的投資機會在上海，那么現(xiàn)在最好的投資機會就在武漢?！憋@然，雖然人們對“新特區(qū)”有種種美好的期待，但那里的人們更清楚自己想要什么。

另外，中西部在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中越來越不利的局面也會促使“新特區(qū)”選擇以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為先的策略。進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，改革開放全方位展開，東南沿海地區(qū)的一些特殊優(yōu)惠政策減少或取消，國家在東、西預(yù)算投資中的份額差距開始縮小。但是，沿海地區(qū)對中西部和東北地區(qū)的增長優(yōu)勢并沒有因國家投資與體制差異的縮小而減弱，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)差距比前10年進(jìn)一步擴(kuò)大。盡管國家在中西部地區(qū)投入很多，但是總體上來看，經(jīng)濟(jì)總量、經(jīng)濟(jì)要素仍然在向東部發(fā)達(dá)地區(qū)集中。

著名發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主岡納·繆爾達(dá)爾對此的解釋是：如果某一地方一開始就獲得了一種競爭優(yōu)勢，從動態(tài)過程來看，其后的發(fā)展機會本身還具有某種“乘數(shù)效應(yīng)”，即機會創(chuàng)造機會。顯然，由于國家采取了非均衡的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，從而導(dǎo)致東南沿海地區(qū)取得了制度創(chuàng)新和市場化改革的先發(fā)優(yōu)勢，而這種優(yōu)勢一經(jīng)形成便具有自我強化和完善的趨勢。

所以，中西部地區(qū)奮起直追、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的要求是很迫切的，而要實現(xiàn)這一目標(biāo)，最簡便可行的就是重復(fù)東部地區(qū)的發(fā)展路徑，承接?xùn)|部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，屆時，“新特區(qū)”之特將可能成為爭資金、爭項目的以鄰為壑的優(yōu)惠政策，“新特區(qū)”的成功恐怕仍會用GDP增長率等硬指標(biāo)來衡量，而體制創(chuàng)新和新增長模式的探索，很有可能被推到更遙遠(yuǎn)的將來。