尹鴻偉

成渝土地改革揭示了同一個(gè)基本問題：土地市場(chǎng)化走什么路徑?是繼續(xù)沿用國家征地制度；還是讓農(nóng)民以土地要素參與城市化，分享增值收益?成渝兩地政府應(yīng)該放遠(yuǎn)目光，在解決好農(nóng)民問題的同時(shí)把更多的土地儲(chǔ)備起來，承接未來的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

“在中國，過去10年屬于(東部)沿海城市?！?007年末，美國對(duì)沖基金董事長兼首席執(zhí)行官理查德·奇爾頓(Richard Chilion)在訪問了成都和重慶后表示，“未來10年將屬于西部城市?！?/p>

英國《金融時(shí)報(bào)》隨后報(bào)道，資金規(guī)模達(dá)65億美元的對(duì)沖基金新的研究辦事處將落戶成都，這是該公司在中國擴(kuò)張戰(zhàn)略的一部分。

新情況的發(fā)生是有因可尋的。之前不久的2007年6月，中國國家發(fā)展和改革委員會(huì)下發(fā)《關(guān)于批準(zhǔn)重慶市和成都市設(shè)立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的通知》，要求成渝兩市從實(shí)際出發(fā)，全面推進(jìn)各個(gè)領(lǐng)域的體制改革，并在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)率先突破，大膽創(chuàng)新，盡快形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

“成渝統(tǒng)籌城鄉(xiāng)實(shí)驗(yàn)區(qū)探索如何縮小城鄉(xiāng)差距，讓更多農(nóng)民成為市民，它必須總結(jié)出適合在全國推廣的經(jīng)驗(yàn)?！敝貞c大學(xué)可持續(xù)發(fā)展研究院副院長蒲勇健說，“在這個(gè)過程中，成渝兩地將在財(cái)政、金融、通關(guān)、土地、工業(yè)和農(nóng)村等多方面享受利好政策，為外來投資者提供巨大的發(fā)展機(jī)遇與空間?！?/p>

無論城市發(fā)展、農(nóng)民生活、企業(yè)投資還是商業(yè)活動(dòng)，土地資源都是基礎(chǔ)。“土地在中國歷來不僅僅是個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，更是個(gè)政治問題。成渝可以說是中國城鄉(xiāng)并存現(xiàn)狀的一個(gè)縮影。目前討論成渝實(shí)驗(yàn)區(qū)，最該關(guān)注的是土地的命運(yùn)，這里面能夠窺探未來中國土地政策的走向?！逼延陆≌J(rèn)為。

重慶農(nóng)民以承包土地入股

2007年6月，重慶市江津區(qū)李市鎮(zhèn)兩岔村7名村民來到同村的周詳億家，和他簽訂用地合同，讓其在自家的承包土地上種10年果樹。兩岔村地勢(shì)偏遠(yuǎn)、交通不便，外出務(wù)工的人員多，致使許多土地撂荒。為此，李市鎮(zhèn)從2003年起在偏遠(yuǎn)的兩岔村進(jìn)行試點(diǎn)，讓村里的能人來統(tǒng)一經(jīng)營閑置土地，栽種優(yōu)質(zhì)果樹。村民只出土地，樹苗、肥料等一律由經(jīng)營者負(fù)責(zé)；10年內(nèi)的收益歸經(jīng)營者所有，經(jīng)營者不付土地租金，但10年后土地以及所種植的果樹全部歸農(nóng)戶所有。

這是重慶市進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的一種新探索。2007年7月，重慶市工商局出臺(tái)了《服務(wù)重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)施意見》，共50條具體措施中，“允許以農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)出資入股”最引各界關(guān)注。該《意見》稱，支持當(dāng)?shù)靥剿鬓r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新模式，在農(nóng)村土地承包期限內(nèi)、不改變土地用途的前提下，允許以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出資入股設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作社；經(jīng)區(qū)縣人民政府批準(zhǔn)，在條件成熟的地區(qū)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出資入股設(shè)立有限責(zé)任公司和獨(dú)資、合伙等企業(yè)的試點(diǎn)工作。

其實(shí)，在《意見》出臺(tái)之前，重慶早有人先行一步了。

2005年10月，由重慶市江津區(qū)政府2001年引人的澳門恒河果業(yè)集團(tuán)，合資在李市鎮(zhèn)牌坊村成立了重慶第一個(gè)以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出資入股形成的農(nóng)民公司——仁偉果業(yè)有限責(zé)任公司：76戶農(nóng)戶以23年的承包經(jīng)營權(quán)入股，每畝土地承包經(jīng)營權(quán)按每年250元計(jì)，核算注冊(cè)資金為200萬元。這個(gè)以種植、經(jīng)營柑橘為主的公司被形象地稱為“股田制公司”。

重慶市工商局局長王元楷強(qiáng)調(diào)，雖然允許農(nóng)民以承包地經(jīng)營權(quán)入股，但這種農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新模式有兩個(gè)前置條件：一是經(jīng)區(qū)縣人民政府批準(zhǔn)；二是在條件成熟的地區(qū)開展?！皬哪撤N意義上講，農(nóng)民辦的‘土地股份公司只準(zhǔn)成功，不許失敗。”

江津區(qū)圍繞特色支柱產(chǎn)業(yè)推動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，目前全區(qū)建立花椒專業(yè)合作社5個(gè)，50萬畝花椒產(chǎn)業(yè)中，流轉(zhuǎn)耕地面積達(dá)16萬畝，其中經(jīng)營50畝以上的農(nóng)業(yè)企業(yè)、業(yè)主達(dá)350余家，銷售收入達(dá)9.2億元。例如天豪農(nóng)業(yè)公司，其產(chǎn)品收入的70％歸農(nóng)民、30％歸天豪公司，入股農(nóng)民搖身一變成了“老板”。

2007年7月，重慶市涪陵區(qū)江東街道云盤村村民洪明惠領(lǐng)到“土地股二次分紅金”，3畝多地的“股本”給他帶來了6000多元的收益。和洪明惠一樣，該村其他25戶農(nóng)民都是東江養(yǎng)殖公司的股東。之前，公司已向他們發(fā)放了每畝600元的保底收益。東江養(yǎng)殖公司是2006年由重慶桂樓食品公司出資、云盤村農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)和現(xiàn)金入股成立的，國家開發(fā)銀行重慶分行提供了480萬元的5年期貸款。

國家開發(fā)銀行重慶分行透露，截至2007年5月，重慶市已有35家以土地人股的農(nóng)民公司，涉及柑橘、花椒種植和生豬養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。同時(shí)，重慶市財(cái)政局也從涉農(nóng)資金中拿出部分給予補(bǔ)貼。

“這些措施是繼減免賦稅、提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格等方法后，增加農(nóng)民收入的一種良好嘗試。遺憾的是，重慶試驗(yàn)只是在土地管理與使用的方式上發(fā)生了變化，并沒有突破土地產(chǎn)權(quán)的大關(guān)?！逼延陆≌f。

目前，對(duì)于新成立的這些土地入股公司，重慶市各級(jí)政府并不完全放心。長壽區(qū)石堰鎮(zhèn)黨委書記楊通勝就公開表示，公司萬一搞不好，政府要負(fù)責(zé)任，所以政府向所有公司派駐了財(cái)務(wù)管理人員，確保其規(guī)范經(jīng)營。

成都農(nóng)民以土地?fù)Q身份

就在重慶市出臺(tái)政策允許農(nóng)民以土地入股辦公司的同時(shí)，成都市的“農(nóng)民以土地?fù)Q身份”、“農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房破冰”等新土地政策改革嘗試不僅在理論界引起強(qiáng)烈爭(zhēng)論，甚至在全社會(huì)也引起關(guān)注。

事實(shí)上，在成都正式成為試驗(yàn)區(qū)之前，其近郊溫江區(qū)已經(jīng)開始施行“雙放棄”改革：農(nóng)民自愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的，在城區(qū)集中安排居住，并享受與城鎮(zhèn)職工同等的社保待遇。這樣的改革被外界稱為“以土地?fù)Q身份”，也被稱作“拆院并院”。

2007年7月，國家勞動(dòng)和社會(huì)保障部農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)司司長趙殿國在溫江區(qū)調(diào)研時(shí)，對(duì)“雙放棄”給予高度評(píng)價(jià)，稱這一制度有利于加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)程，“甚至同是試驗(yàn)區(qū)的重慶市，也不斷派人前來取經(jīng)”。

現(xiàn)在，溫江區(qū)著名的“花鄉(xiāng)民居”已經(jīng)住進(jìn)了872“雙放棄”戶大約3000人，其在建設(shè)、設(shè)施及物業(yè)管理和安全保衛(wèi)方面，“與城里人的居民小區(qū)一樣”。這些農(nóng)民已經(jīng)全部成為城市居民，享受著城里人的社保和醫(yī)保。經(jīng)濟(jì)收入方面，除了“雙放棄”獲得的補(bǔ)償，每人都在政府留下的部分土地里占有股份，那些土地出租后建蓋了一座“國色天香”游樂場(chǎng)及許多商鋪，給他們提供經(jīng)濟(jì)來源和就業(yè)機(jī)會(huì)。

有專家指出，溫江區(qū)正在嘗試的“土地?fù)Q社?！?，從根本上解除了城市近郊農(nóng)民失去土地后對(duì)養(yǎng)老問題的擔(dān)憂，可以在很大程度上減少因養(yǎng)老問題產(chǎn)生的城市化阻力，其實(shí)質(zhì)上是一種可持續(xù)的城市化，有利于城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障的順利接軌，鋪通一條城鄉(xiāng)一體化基本養(yǎng)老保障制度的道路。

溫江區(qū)有關(guān)官員表示，那些騰出的土地被出租建成“三邑盒景交易中心”、“西部花卉流通中心”、“廣州先鋒園藝盆花生產(chǎn)基地”等，給當(dāng)?shù)貛砹酥苯拥慕?jīng)濟(jì)收益。事實(shí)上，更多騰出的土地，都被開發(fā)商建蓋成了各種樓盤和別墅“出售”。

溫江區(qū)的實(shí)驗(yàn)之前，政府財(cái)政對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)用、為農(nóng)民購買社會(huì)保險(xiǎn)的費(fèi)用、農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)補(bǔ)助費(fèi)、入住規(guī)劃區(qū)農(nóng)民的水電氣和物管費(fèi)等進(jìn)行了先期預(yù)付，大約人均12萬元。由于資金方面存在困難，溫江的“雙放棄”采用了分批實(shí)施的辦法，以使資金逐漸得以流轉(zhuǎn)。

“農(nóng)村土地的非耕地部分大約占農(nóng)地總量的22％～30％，若拆并、搬遷集中修建住宅，將可以騰出2/3的農(nóng)村集體土地的非耕地?！背啥际姓墓賳T稱。而成都市政府近年來實(shí)施了“土地整理”、“金土地工程”和“農(nóng)民集中居住”等新嘗試騰出的大量土地，卻又引發(fā)了新的爭(zhēng)議——“小產(chǎn)權(quán)房”。

這類在農(nóng)村集體所有土地上開發(fā)出來的“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)”的商品房，其購買者目前無法拿到國家有關(guān)部門頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證。但因?yàn)閮r(jià)格優(yōu)勢(shì)明顯，銷售非?；鸨?。在郫縣郫筒鎮(zhèn)、武侯金花鎮(zhèn)、雙流華陽鎮(zhèn)以及龍泉、新都、新津、雙流和溫江等地，都能看到小產(chǎn)權(quán)房的身影。

成都“小產(chǎn)權(quán)房”未來的命運(yùn)，是面臨“政府征地即滅亡”，還是能夠“轉(zhuǎn)正”?目前，政策情況并不完全清晰。

重慶大學(xué)可持續(xù)發(fā)展研究院副院長蒲勇健認(rèn)為：“城市比偏遠(yuǎn)地區(qū)更容易引來投資、引來人才，城市化肯定要圈地，其發(fā)展步伐與房地產(chǎn)有著密切的關(guān)系，類似‘花鄉(xiāng)民居的實(shí)驗(yàn)卻不會(huì)再產(chǎn)生新的城中村問題?！?/p>

農(nóng)村土地改革嚴(yán)重滯后

成都市市長葛紅林表示，2007年底前成都市有4000多農(nóng)民變?yōu)槭忻?，并可享受相?yīng)的社會(huì)保障；從2003年至今，成都已有近27萬農(nóng)民主動(dòng)離開土地，自愿住進(jìn)城鎮(zhèn)或農(nóng)村新型社區(qū)；近30萬失地農(nóng)民享受養(yǎng)老和醫(yī)療等保障。

在重慶，目前農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來的農(nóng)民工已達(dá)700多萬人，實(shí)驗(yàn)區(qū)的改革正大力推動(dòng)這些農(nóng)民工邊緣身份的轉(zhuǎn)變進(jìn)程。重慶市市長王鴻舉表示：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就是要讓農(nóng)民與市民一樣有保障，有就業(yè)，有增收，這是縮小城鄉(xiāng)差距、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的有益探索。

蒲勇健說：“現(xiàn)在重慶的‘土地入股只走了第一步，而成都的‘雙放棄已經(jīng)走到第二步了。但農(nóng)民變成居民并不是成渝實(shí)驗(yàn)區(qū)改革的終極目標(biāo)，重要的是縮小城鄉(xiāng)差距，不可能讓所有農(nóng)民都進(jìn)入城市。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可以采取入股、出租及征用等多種方式，視各地具體情況和農(nóng)民的意見而為?！?/p>

然而，成渝的土地改革已經(jīng)出現(xiàn)了一些不和諧音符，甚至可以說留下了隱患。

重慶市江津區(qū)李市鎮(zhèn)牌坊村的村民周建高說：“我們村里的青壯年年年都出門打工，家里只剩沒有勞動(dòng)力的老人和小孩，其實(shí)許多人家的土地已經(jīng)撂荒許多年了，現(xiàn)在如果有人要我們的土地去經(jīng)營，我們就能得多少錢算多少吧，總比荒著強(qiáng)?！?/p>

許多村民表示，現(xiàn)在政府不允許公司直接找農(nóng)民談土地，必須經(jīng)過村干部甚至鎮(zhèn)里，“誰知道那些干部會(huì)不會(huì)從中吃掉我們的錢，或者伙同那些公司騙我們，明明以后賺了錢卻說沒有賺到，讓我們得不償失，那樣還不如讓土地繼續(xù)荒著省心?！?/p>

成都的情況似乎可以如此解釋：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、社區(qū)居民委員會(huì)乃至村委會(huì)是親手策劃“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)”開發(fā)的主體，這種“類房地產(chǎn)開發(fā)”產(chǎn)生的利益回報(bào)，基層政府可以拿出一部分向農(nóng)民分紅，剩余的用于投資鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡帶來的二元鴻溝。當(dāng)然，運(yùn)作過程如何監(jiān)督，目前還是空白。

四川省委政策研究室副主任李后強(qiáng)表示，成都市的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌總體戰(zhàn)略可以概括為“三個(gè)集中”：工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中。

蒲勇健認(rèn)為成渝兩地的各種土地改革試驗(yàn)都引起了廣泛關(guān)注，意味著中國在探索進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)豐寸土地制度改革上已有共識(shí)，但現(xiàn)實(shí)情況證明農(nóng)村集體建設(shè)用地改革仍然嚴(yán)重滯后，“加上受成渝兩地一些官員的魄力和水平所限，所以試驗(yàn)了半年多還沒有什么建樹”。

中國現(xiàn)行土地制度將土地按所有權(quán)分為國有和集體兩類，但農(nóng)民的集體土地進(jìn)入市場(chǎng)的合法通道至今懸而未決。蒲勇健認(rèn)為成渝土地改革的內(nèi)在聯(lián)系，揭示了同一個(gè)基本問題：土地市場(chǎng)化走什么路徑?是繼續(xù)沿用征地制度，國家取得農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地推向市場(chǎng)；還是讓農(nóng)民以土地要素參與城市化，分享增值收益?

“成渝兩地土地入股實(shí)際上就是一種以農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)為資本的投資行為，而投資本身就是有風(fēng)險(xiǎn)的?！逼延陆≌f，“但農(nóng)民不懂經(jīng)營管理，不能掌控‘投資的盈虧及分利。而唯利是圖的商人們可借土地流轉(zhuǎn)大政策之勢(shì)，以土地入股之名，行轉(zhuǎn)變土地用途、巧妙占用農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)之實(shí)，使農(nóng)民的權(quán)益隨著土地流轉(zhuǎn)而流失，利益隨土地流轉(zhuǎn)而轉(zhuǎn)移?！?/p>

按《公司法》的規(guī)定，股份不能退只能轉(zhuǎn)讓。如果農(nóng)民公司倒閉，按照《破產(chǎn)法》的規(guī)定，債務(wù)人必須用現(xiàn)行所有財(cái)產(chǎn)清償所有債務(wù)。這也就意味著，作為股東的農(nóng)民，土地承包經(jīng)營權(quán)就可能永遠(yuǎn)地失去，由此，農(nóng)業(yè)用地很可能會(huì)變成了建設(shè)用地。例如已有媒體擔(dān)心的，重慶市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股的試點(diǎn)區(qū)九龍坡區(qū)的“榮康農(nóng)業(yè)”從事蔬菜種植，擁有100多畝蔬菜基地。而其主要出資方卻是重慶市一家房地產(chǎn)開發(fā)公司。

由于擔(dān)心“農(nóng)地入股”造成土地流失，2007年8月重慶工商局又“補(bǔ)充”規(guī)定，對(duì)于土地承包經(jīng)營權(quán)入股設(shè)立的公司，股份不能隨意退回，更不能自由流通。另外，重慶工商局建議在“農(nóng)地入股”類公司的經(jīng)營中，引入地方財(cái)政擔(dān)保機(jī)制對(duì)入股農(nóng)地進(jìn)行擔(dān)保。

重慶市綜合經(jīng)濟(jì)研究院院長易小光認(rèn)為，不能把農(nóng)村居民當(dāng)成一般的市場(chǎng)主體來對(duì)待，為防范風(fēng)險(xiǎn)，建立農(nóng)村居民的社會(huì)保障體系尤為重要。

蒲勇健表示：“土地的命運(yùn)將決定成渝試驗(yàn)區(qū)的成敗，政府應(yīng)該把目光放遠(yuǎn)，在解決好農(nóng)民問題的同時(shí)把更多的土地儲(chǔ)備起來，等待承接未來東南沿海的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，等待國內(nèi)外各種大企業(yè)、大財(cái)團(tuán)的投資?！?/p>