趙琳琳

十七大報(bào)告中關(guān)于“大部委制”改革的提法，拉開了國(guó)內(nèi)媒體和學(xué)界關(guān)于中央將實(shí)行“大部委制”討論的序幕。 中共中央政策研究室副主任鄭新立日前也明確表示，有關(guān)部門正在抓緊研究大部委制，這將成為明年改革的重點(diǎn)，具體方案正在研究。據(jù)悉，改革方案將提交今年兩會(huì)討論。

學(xué)界這樣解讀大部委制改革：“它的實(shí)質(zhì)是一種權(quán)力結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，政府運(yùn)行體系和運(yùn)行機(jī)制的一種重新確立，不能簡(jiǎn)單理解為部門間的簡(jiǎn)單合并，合并只是形式?！?/p>

大部委制度改革初衷究竟是什么？在明年重點(diǎn)拉開的這一改革調(diào)整走向又將如何？記者就此采訪了相關(guān)專家對(duì)此進(jìn)行深度分析。

“為什么要實(shí)行大部委制呢？舉個(gè)例子，拿農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、水利部來說，果實(shí)長(zhǎng)在草上歸農(nóng)業(yè)部管，長(zhǎng)在樹上是林業(yè)局管、長(zhǎng)在水里是水利部管，一個(gè)家庭如果又種草莓又種蘋果，就要和農(nóng)業(yè)及林業(yè)兩個(gè)部門的執(zhí)法人員打交道?！币晃唤邮懿稍L的專家如此舉例說。

該專家還認(rèn)為，十七大報(bào)告中提出的關(guān)于“大部委制”的改革，將有望改變這種部門林立、機(jī)構(gòu)繁冗、職能交叉的現(xiàn)象；而更為重要的是，實(shí)行大部委制度給中國(guó)的行政體制改革帶來權(quán)力結(jié)構(gòu)、政府的運(yùn)行體系和運(yùn)行機(jī)制的一種新的改變。

大部委制調(diào)整時(shí)機(jī)已成熟

“十七大報(bào)告中，明確提出要實(shí)行大部門管理體制，無論是從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，還是從外部環(huán)境來看，條件已經(jīng)比較成熟?！眳⑴c過新一輪政府機(jī)構(gòu)改革設(shè)計(jì)的國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授汪玉凱在接受記者采訪時(shí)如是說。

他表示，在實(shí)行市場(chǎng)體制后，政府管理部門也在按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求進(jìn)行構(gòu)建和改進(jìn)，實(shí)行大部制的原因主要是基于此。

據(jù)悉，在市場(chǎng)化發(fā)達(dá)的國(guó)家普遍都實(shí)行大部門體制的管理，且多數(shù)國(guó)家只有10多個(gè)部委，日本是12個(gè)，美國(guó)是15個(gè)，英國(guó)是17個(gè)，而我國(guó)國(guó)務(wù)院的組成部門有28個(gè)，達(dá)到某些國(guó)家的2倍到3倍。

“全世界都是十多個(gè)部，只有我們的國(guó)務(wù)院組成部委有幾十個(gè)，再加上環(huán)?？偩帧⒔y(tǒng)計(jì)局、質(zhì)檢總局，以及財(cái)辦、外辦，各類研究室等等，部門就更加繁多?！敝袊?guó)人民大學(xué)行政管理學(xué)系主任毛壽龍對(duì)記者說，實(shí)行大部委制的目的就是為了精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，而這樣做的好處是不用再部門林立，無需再設(shè)立很多協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和各類辦公室，同時(shí)又保持類似部門的職能不至于脫節(jié)，更可減少部門扯皮現(xiàn)象。

汪玉凱分析說，部門過多主要是因?yàn)槲覈?guó)是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制走過來的，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的重要標(biāo)志就是條塊管理，部門設(shè)置非常多。

“經(jīng)過幾十年的改革開放，我們?cè)谥鸩阶呦蚴袌?chǎng)化管理，當(dāng)然，這不可能一步到位，政府的組織架構(gòu)會(huì)經(jīng)過一個(gè)緩慢的轉(zhuǎn)變過程?！彼f，目前，實(shí)行“大部制”的條件已經(jīng)比較成熟。

今年精簡(jiǎn)公共服務(wù)部門

據(jù)悉，我國(guó)對(duì)于機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)從上世紀(jì)末已開始。

“1992年，我國(guó)實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制后，我們的政府管理部門就在按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求進(jìn)行構(gòu)建和改進(jìn)，經(jīng)歷了十多年后，十七大提出了要構(gòu)建‘大部委制體制。”汪玉凱說。

據(jù)了解，上世紀(jì)80年代，我們先是解決了物資領(lǐng)域的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的問題，使鋼筋、水泥等物資市場(chǎng)化了。90年代后，國(guó)有企業(yè)部門開始精簡(jiǎn)，包括化工部等在內(nèi)的許多一級(jí)部、二級(jí)部都在精簡(jiǎn)之列。1998年，部門精簡(jiǎn)開始在國(guó)有企業(yè)的部門推開，國(guó)資委在2003年成立。

毛壽龍分析說，2008年的基本核心改革背景是，對(duì)公共服務(wù)部門進(jìn)行精簡(jiǎn)，而這些公共服務(wù)領(lǐng)域的精簡(jiǎn)不可能完全效仿國(guó)有企業(yè)的做法，將精簡(jiǎn)的部門合并到另外的地方。因此，它的實(shí)質(zhì)是要實(shí)行政事分開，政府和中介組織、政府和事業(yè)單位分開，這樣，很多部門職能轉(zhuǎn)變，管得少了。

“不過要撤銷這些部門很難，可以通過合并的方法促進(jìn)政事分開，2008年的改革就是在這樣的核心背景下進(jìn)行。”他說。

對(duì)于此前有消息稱交通、能源等領(lǐng)域可能是最先實(shí)行大部委制的領(lǐng)域，中共中央政策研究室副主任鄭新立在日前的吹風(fēng)會(huì)上并未予以否認(rèn)，只是表示，相關(guān)方案正在研究，確有專家如此提議。在談到金融領(lǐng)域時(shí)，鄭新立表示：“按照原則應(yīng)當(dāng)包括。”

金融領(lǐng)域可能最先被整合

一位專家告訴記者，金融可能最先被納入“大部委制”的改革領(lǐng)域，主要是因?yàn)榻鹑谠谑袌?chǎng)化過程中作用重要，如果內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不合理會(huì)影響行業(yè)本身發(fā)展。

而能源行業(yè)內(nèi)，煤炭、石油、電力等都分屬發(fā)改委、電監(jiān)會(huì)等不同部門管理，這樣的管理架構(gòu)已無法適應(yīng)我們的能源需求和管理局面，大部委制不可能一步到位，但是它可能會(huì)在問題突出、社會(huì)反應(yīng)強(qiáng)烈、下一步市場(chǎng)化改革發(fā)展和政府管理最密切相關(guān)的有博弈的領(lǐng)域內(nèi)整合，因此，能源、交通、金融將有可能是最先被整合的三個(gè)領(lǐng)域。

另一位專家則表示，對(duì)于交通領(lǐng)域來說，整合的最大問題是鐵道的問題，航空業(yè)通過改革重組市場(chǎng)化步伐相對(duì)較快，公路方面，許多國(guó)有大企業(yè)也已歸于國(guó)資委管理，“而大鐵路最大的問題是到目前為止依然是政企不分，整合交通最主要是要加快鐵路自身的改革步伐，一旦整合，就可能組建運(yùn)輸部，把所有運(yùn)輸?shù)牟块T，甚至包括郵政都整合進(jìn)來。”

改革不只是合并機(jī)構(gòu)

從形式上看，大部委制的實(shí)行似乎只是將職能相關(guān)的機(jī)構(gòu)和部門合并，“但如果單純認(rèn)為大部委制就是簡(jiǎn)單地把部門合并在一起，這樣的理解有失偏頗。”汪玉凱對(duì)記者強(qiáng)調(diào)說，它不是個(gè)簡(jiǎn)單的合并，而是貫穿著一種理念。

它是將職能相近、業(yè)務(wù)雷同的部門整合在一起，使它們更好地對(duì)社會(huì)進(jìn)行宏觀管理，減少對(duì)經(jīng)濟(jì)的微觀干預(yù)，它的實(shí)質(zhì)是按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督這三者相互協(xié)調(diào)、相互制約的原則來構(gòu)建政府的組織結(jié)構(gòu)，使這三種組織功能相對(duì)分化，相互協(xié)調(diào)和監(jiān)督。

“目前所見的很多論調(diào)都將它曲解為目前的行政體制改革就是大部委制改革。在我看來，最大限度減少部門間的職能交叉只是實(shí)行大部委制改革的一個(gè)初衷，實(shí)行大部委制也只是我們對(duì)決策、執(zhí)行、監(jiān)督進(jìn)行功能整合和分化中的一個(gè)部分。它的實(shí)質(zhì)是一種權(quán)力結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，政府運(yùn)行體系和運(yùn)行機(jī)制的重新確立，不能單純理解為部門間的簡(jiǎn)單合并，合并只是形式?！?/p>

有專家分析說，目前，我們的政府部門功能并未分化。拿政府采購來說，政府采購要遵循《政府采購法》，由財(cái)政部來行使政府采購的決策權(quán)；而政府采購的執(zhí)行權(quán)卻不由財(cái)政部掌控，而是由國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局來代管。

那么，未來改革當(dāng)中這些錯(cuò)綜交叉的權(quán)力如何重構(gòu)？政府運(yùn)行體系和機(jī)制如何重新確立？一位專家向記者大概描摹其輪廓說，未來可能形成的體制會(huì)是，一級(jí)政府中，政府各個(gè)部門的功能要相對(duì)分化，有些部門專門行使決策權(quán)，有些部門專門行使執(zhí)行權(quán)，還有些部門專門行使監(jiān)督權(quán)，就如同我們的中央紀(jì)委和監(jiān)察部專門行使監(jiān)督權(quán)一樣。

在大部委制內(nèi)部，比如大農(nóng)業(yè)、大交通、大金融等大部門內(nèi)，其內(nèi)部部門功能也要進(jìn)行分化，有的部門專管決策，有的專門執(zhí)行，有些則專司監(jiān)督。

大部委制改革有阻力

具體功能如何進(jìn)行分化呢？這位專家說，可能會(huì)將議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、有行政職能的事業(yè)單位等進(jìn)行改革，與一些部門整合后再進(jìn)行一體化改革。比如，把一些議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)改造成決策機(jī)構(gòu)，把有行政職能的事業(yè)單位改造成執(zhí)行機(jī)構(gòu)，并將部委進(jìn)行整合改革。

“可以看到，強(qiáng)調(diào)用主體方案來推動(dòng)改革，也就是說行政體制的改革首先要制定一個(gè)總體規(guī)劃和方案，我認(rèn)為，這個(gè)方案絕不會(huì)簡(jiǎn)單的是一個(gè)部門合并的問題?！?/p>

汪玉凱教授表示，按照大的行業(yè)管理設(shè)置機(jī)構(gòu)，不要把部門設(shè)置太細(xì)，實(shí)行宏觀管理，減少政府對(duì)微觀領(lǐng)域的過多管理，這是大部委制的最大好處?！按蟛课瘍?nèi)部的協(xié)調(diào)畢竟是內(nèi)部協(xié)調(diào)，比起部門與部門之間的協(xié)調(diào)會(huì)更加容易。”

而一些接受記者采訪的專家也認(rèn)為，大部委制的合并將面臨一些阻力?！皬娜藛T上來看，如果全部完成合并，可能會(huì)減少10個(gè)左右的副部長(zhǎng)，甚至可能會(huì)少一個(gè)國(guó)務(wù)委員，這可能會(huì)是最大的阻力之一?！泵珘埤埛治稣f，同時(shí)還要削減一些權(quán)力，因?yàn)椴课喜⒖隙ㄊ且鉀Q政府職能轉(zhuǎn)變等問題，要?jiǎng)儕Z一些人的權(quán)利就會(huì)有阻力。此外，在合并中，也會(huì)有一個(gè)不適應(yīng)的過程，過去管了很多，現(xiàn)在忽然不管了，社會(huì)、市場(chǎng)是否跟得上？

在汪玉凱看來，除了上述問題，“大部委制”改革還面臨來自幾個(gè)方面的阻力，比如，一個(gè)大的部門在獲得了比以往更多的權(quán)力后，如何對(duì)權(quán)力進(jìn)行約束和監(jiān)督；改革最終必然會(huì)涉及到黨政部門權(quán)力的對(duì)接，如何解決這個(gè)對(duì)接的問題？而最大的阻力還來自于多年以來被強(qiáng)化了的部門利益。在改革的推進(jìn)過程中，改革的策略與方法，有效的權(quán)力約束機(jī)制以及政治體制改革的配合推進(jìn)都是必須進(jìn)一步思考的問題。

“當(dāng)然，2008年和2013年都是個(gè)機(jī)會(huì)，這一次可能不會(huì)全面推開，只做一部分，或者即使全面做，也可能是先搭個(gè)框架，然后慢慢進(jìn)行微調(diào)?！泵珘埤堈f。

大村莊制改革 減少行政村數(shù)量 推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化

就在中國(guó)大部委制度改革討論熱火朝天的時(shí)候，有消息稱，近期中國(guó)正在廣大農(nóng)村推動(dòng)村莊的合并，而這一合并動(dòng)作是繼此前中國(guó)推行的不同省區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并后的又一重大改革措施。有媒體撰文稱，“大村莊制”將與“大部委制”一起，成為中國(guó)未來政改的新目標(biāo)。

據(jù)了解，大村莊制的改革目前正在中國(guó)東部浙江、江蘇等較發(fā)達(dá)地區(qū)試行，這些地方正在推行鄉(xiāng)村合并，減少了行政村乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量，精簡(jiǎn)政府架構(gòu)。有專家分析說，實(shí)行“大村莊制”，能適應(yīng)新形勢(shì)下的農(nóng)村治理，更好地建設(shè)農(nóng)村小區(qū)，為農(nóng)民提供更多公共服務(wù)，還可以節(jié)約土地并節(jié)省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。

對(duì)于大村莊制的改革，汪玉凱分析說，它和大部委制改革并不是同一問題，大部委制改革是政府的組織架構(gòu)的改革，要解決政府如何有效管理、服務(wù)于社會(huì)的問題；而大村莊制的改革是中國(guó)新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展過程中的一部分，它的目的是通過合并推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。

（摘自《廣州日?qǐng)?bào)》）