楊中旭

面對桎梏農(nóng)村發(fā)展的體制、機制性障礙，三中全會已經(jīng)指出了方向，具體的落實還要靠修訂法律、制定新政策來解決

中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第三次全體會議，于10月9日至12日在北京舉行。這也是在十一屆三中全會推動中國農(nóng)村改革之后的30年，再次將改革目標定位于農(nóng)村。

此次全會審議并通過了《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》。全會公報稱，要穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、健全嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度、完善農(nóng)業(yè)支持保護制度、建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度、建立促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化制度、健全農(nóng)村民主管理制度。

確權(quán)農(nóng)地承包“長久不變”

《中國新聞周刊》采訪到的文件起草者解釋，這3個方面的初衷是：土地確權(quán)、農(nóng)地承包、村民自治規(guī)定這幾個因素一個也不少，因此起草組用到了“穩(wěn)定、完善、健全”等詞組。

除此之外，在十七屆三中全會上審議并獲得通過、并于10月19日公布的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中，還將出現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變的字樣。也就是說，在做好之前工作的基礎(chǔ)上，確保權(quán)利入戶到人。

至于農(nóng)村改革的第二步，三中全會亦有所涉及。年初的中央一號文件中，曾有“按照依法自愿有償原則，健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場”的字樣。在十七屆三中全會上審議并獲得通過、并于10月19日公布的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中，這一說法變成了“探索土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”。

文件起草者稱，這也就是要“探索”農(nóng)民與國家的新型關(guān)系。因為在現(xiàn)有制度框架下，土地屬于國家所有，土地的“多種形式流轉(zhuǎn)”，必將對農(nóng)民和國家的關(guān)系產(chǎn)生重大影響。

除了土地制度出現(xiàn)重大變革，農(nóng)村金融體系和破除城鄉(xiāng)二元體制方面的改革亦被文件起草者以“破題”來形容。年初的中央一號文件上，還只是提到“加快農(nóng)村金融體制改革和創(chuàng)新、探索建立促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機制”，到了金秋10月的三中全會，“加快”和“探索建立”都被“建立”一詞替換。三中全會明確的六大任務(wù)中，其中的兩項也就變成了“建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度、建立促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化制度”。

“這改變了一事一議的規(guī)則，給出了農(nóng)村金融改革和破除城鄉(xiāng)二元體制的總體目標。”文件起草者說。

在兩個“建立”之下，之前試點的村鎮(zhèn)銀行、小額貸款、農(nóng)業(yè)互助社、農(nóng)信社改革、農(nóng)業(yè)銀行轉(zhuǎn)型都將提速。而城鄉(xiāng)一體的醫(yī)療、社保、公共服務(wù)等體系構(gòu)建也將給出總框架下進行。

“表面看起來，文件說的都是老話，比如村鎮(zhèn)銀行、小額貸款都不是新鮮事物了，但這次是獲得了中央全面的肯定?！蔽募鸩菡哌@樣解釋。

地方實踐點題與林權(quán)改革樣本

最早將十七屆三中全會主題詞點破的人是湖南省委書記張春賢，最早對新一輪農(nóng)村改革做出系統(tǒng)論述的則是著名經(jīng)濟學(xué)家厲以寧。

8月31日，湖南省委召開電視電話會議，動員全省廣大干部群眾圍繞“堅持科學(xué)發(fā)展、加快富民強省”這個主題，開展解放思想大討論活動。講話中，張春賢說，解放思想就是要打破既得利益，還權(quán)于民。

對此，中國經(jīng)濟體制改革研究會副會長石小敏的理解是：只有還權(quán)給農(nóng)民，才是解放思想的根本。

在張春賢點破主題詞之前8個月，著名經(jīng)濟學(xué)家厲以寧在《北京大學(xué)學(xué)報》上發(fā)表長文《論城鄉(xiāng)二元體制改革》，就戶口問題、農(nóng)村土地問題、農(nóng)村金融問題做了系統(tǒng)闡述。其中，關(guān)于農(nóng)地的承包權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押、宅基地的流轉(zhuǎn)和抵押等關(guān)鍵問題，厲以寧均從經(jīng)濟學(xué)原理和現(xiàn)實兩個方面予以了解答。

而這些關(guān)鍵問題，當時除了農(nóng)地承包權(quán)流轉(zhuǎn)可在一定范圍內(nèi)進行，其他均屬禁區(qū)。厲以寧在文章的最后表示，上述問題的突破，將帶來內(nèi)需的大突破。

在國際金融動蕩不安、國內(nèi)通縮日緊的今天，更顯厲以寧文章一石二鳥的價值。站在經(jīng)濟學(xué)家的角度，通縮日緊的天敵正是GDP增長三駕馬車之一的消費。

進入21世紀，三農(nóng)問題日益突出，從2004年起，中央一號文件連續(xù)5年將主題鎖定在三農(nóng)問題。然而由中國社會科學(xué)院教授陸學(xué)藝提供的一組數(shù)字顯示，中國農(nóng)民收入與城鎮(zhèn)居民收入差距從上世紀末的1：2.6擴大到2007年的1：3.3，人均收入差距絕對額則從5300元擴大到9600元。

2007年，中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP比重為11.3%，卻要由占全國人口55.1%的農(nóng)村人口來分。究其原因，陸學(xué)藝表示，連年的一號文件，基本上走的都是“多予和少取”的路子，在“放活”上做得不夠。

2008年6月，涉及25畝集體林地、5億多農(nóng)民的集體林權(quán)改革大幕開啟。和農(nóng)地禁區(qū)多多不同，林權(quán)改革從一開始就明文規(guī)定林地使用權(quán)和林木所有權(quán)可以流轉(zhuǎn)和抵押，同時，林地使用權(quán)長達70年。在接受本刊專訪時，國家林業(yè)局局長賈治邦更是把明晰產(chǎn)權(quán)視作改革成功的關(guān)鍵。

“70年的使用權(quán)，意味著兩到三代勞動力的繼承權(quán)。西方固然土地私有，卻有高額遺產(chǎn)稅制約。在國內(nèi)遺產(chǎn)稅尚未開征的情況下，70年的林地使用權(quán)，其價值實際上已經(jīng)與土地私有等同”。石小敏說。

學(xué)界的共識是，集體林權(quán)改革為農(nóng)地和宅基地的變革提供了樣本。

9月，北京市大興區(qū)禮賢鎮(zhèn)黎明村的30年農(nóng)村土地確權(quán)工作加緊展開，到9月30日，麥地確權(quán)已經(jīng)結(jié)束，大棚地確權(quán)即將開始。到年底，黎明村的林地確權(quán)工作也將展開。三農(nóng)學(xué)者、中國社會科學(xué)院農(nóng)村所研究員于建嶸對此的評價是：想流轉(zhuǎn)，請先確權(quán)。

進入10月，確權(quán)工作初步告一段落之后，黎明村支書劉瑞山長嘆：村集體已被“架空”。在接受《中國新聞周刊》采訪時，三中全會文件起草者表示，本輪改革，正是要調(diào)節(jié)農(nóng)民與農(nóng)民之間的關(guān)系，亦讓農(nóng)民做自己土地的主人，之前由村集體代為行使的權(quán)利將大大收縮。

博弈遠未結(jié)束

在厲以寧長文發(fā)表之后，學(xué)界對新一輪農(nóng)村改革的探討，隨著三中全會的臨近而日漸升溫。永佃權(quán)、流轉(zhuǎn)和抵押、盤活農(nóng)村的龐大資產(chǎn)進而擴大內(nèi)需成為熱門話題，而伴隨著這些討論，文件的起草也歷經(jīng)多輪修改。

江澤民擔任總書記期間，曾臨安徽視察，面對地方上關(guān)于“農(nóng)地承包權(quán)到期后如何辦理”的提問，江澤民回答：永久不變。這一層意思，溫家寶總理在2005年“兩會”后的記者招待會上亦曾表達。文件起草者據(jù)此寫入了“農(nóng)村土地承包權(quán)永久不變”的字樣。但在最后的定稿中，“永”被“長”字代替。學(xué)界一直呼吁的永佃權(quán)也就暫時擱置。

據(jù)《中國新聞周刊》了解，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變革落在林地之后，根源在于“盤子的大小”。國土資源部官員提供的數(shù)據(jù)顯示，2007年違法用地產(chǎn)值已達1.5萬億之多，甚至超過了25億畝集體林地收益的總和，“特別是在城郊農(nóng)地上，多方在此博弈”。

一個顯而易見的格局是，農(nóng)村改革，尤其是農(nóng)地改革之后，城市既得利益者面臨既得利益失去的或然風險。

在文件向各方征求意見之時，國土資源部和農(nóng)業(yè)部給予了很大的支持，但在支持的背后，一些部委反對的聲音也不少。

“我們要的關(guān)鍵是抵押權(quán)，這是市場經(jīng)濟的權(quán)利”，三農(nóng)學(xué)者黨國英告訴《中國新聞周刊》，“但這一次看起來不會有”。

這一說法，得到了一位文件起草者的證實。他回避了利益博弈的提問，而是從技術(shù)層面回答了暫時不會有抵押的問題：土地是農(nóng)民的命根子，他輕易不會抵押。我們?nèi)ト毡菊{(diào)研，日本的農(nóng)地抵押也只有1%。

另外，宅基地是農(nóng)村集體所有，還沒有房產(chǎn)證，就算你抵押，銀行怎么賣？這里面，有一系列的技術(shù)問題要解決。

作為《物權(quán)法》專家起草組組長，中國政法大學(xué)前校長江平有一套看法：現(xiàn)在是法治社會，中央文件只能體現(xiàn)出一種精神。下一步，要看《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》修訂到何種程度，以解放受到諸多限制的農(nóng)地物權(quán)。