周政華

由于計(jì)劃觸及了人數(shù)眾多的中產(chǎn)階級的利益，與約翰遜政府建設(shè)“偉大社會(huì)”時(shí)期福利改革相比，里根政府的“逆向改革”則要“痛苦”得多

在1929～1932年大蕭條和上世紀(jì)70～80年代的滯脹時(shí)期，針對經(jīng)濟(jì)衰退導(dǎo)致的失業(yè)問題，羅斯福和里根兩位美國總統(tǒng)，選擇了兩條不同的政策路線圖，并都成功地渡過了經(jīng)濟(jì)危機(jī)。但是，由于采取幾乎截然相反的社會(huì)福利政策，民眾利益則損益分明。

大蕭條促使社會(huì)福利制度建立

盡管已經(jīng)過去了70多年，至今回憶起來，1929～1933年的大蕭條，仍然是20世紀(jì)以來最為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。

1932年，20歲的希爾維亞?波特從亨特學(xué)院畢業(yè)。她沒能趕上好年景，這一年，每4個(gè)美國成年人中，就有一個(gè)找不到工作。

激烈的就業(yè)競爭場景隨處可見：在紐約曼哈頓六號(hào)街某職業(yè)介紹所要招聘300人，卻有超過5000人前來應(yīng)聘。盡管紐約本市的失業(yè)人口已經(jīng)多達(dá)百萬之眾，但是仍有無數(shù)人從鄰近各州到紐約來找飯碗。

一個(gè)阿肯色州的男子為了找工作，竟步行了900英里，來到美國汽車城底特律職業(yè)介紹所，當(dāng)他到達(dá)時(shí)介紹所門外已經(jīng)排起了長長的隊(duì)伍，當(dāng)中的很多人都是通宵排隊(duì)。

據(jù)1932年的《財(cái)富》雜志統(tǒng)計(jì)，美國有3400萬成年人和兒童沒有任何收入，失業(yè)人數(shù)占當(dāng)時(shí)美國總?cè)丝诘慕?成，這還沒有將近1000萬的農(nóng)民包括在內(nèi)，否則情況還要嚴(yán)重。

當(dāng)時(shí)的工廠確實(shí)不需要1929年之前那么多的工人。美國機(jī)車公司在1932年整整1年，只賣出了1臺(tái)機(jī)車。而在20年代，它平均每年要賣600臺(tái)。大蕭條時(shí)期，美國全國近86000多家企業(yè)破產(chǎn)，5500多家銀行倒閉，整個(gè)工業(yè)生產(chǎn)陷入停頓，金融系統(tǒng)也全部癱瘓。

當(dāng)時(shí)普通美國人缺衣少食，生活艱難程度超乎想象。波特很多同學(xué)的午餐，往往只花5美分——在餐飲店里點(diǎn)一杯咖啡，然后要杯白開水，把柜臺(tái)上的免費(fèi)番茄醬倒到開水里一攪和，就算是一杯番茄湯了。冬天來臨，只得將報(bào)紙塞在襯衣里御寒，往鞋里墊入硬紙板和棉花取暖。

成千上萬的失業(yè)者淪落為流民。1932年，有200萬人美國人在四處流浪。在芝加哥市，近200名婦女在格蘭達(dá)公園和林肯公園露宿。他們一無窩棚，二無鋪蓋，什么遮身保暖的東西也沒有。到了晚上就在冰涼的地上打顫，直至第二天天明。

此前，波特就想弄清楚，為什么經(jīng)濟(jì)突然崩潰，大家紛紛失業(yè)。于是她把主修課改為經(jīng)濟(jì)學(xué)。畢業(yè)后，波特憑借伶俐的口才，在一家投資咨詢公司謀到了一個(gè)職位。后來，她一邊干活，一邊開始研究金融界的狀態(tài)。

1933年，新就任美國總統(tǒng)的羅斯福也在思索如何擺脫大蕭條。

羅斯福認(rèn)為，一個(gè)政府“如果對老者和病人不能照顧，不能為壯者提供工作，不能把年輕人注入工業(yè)體系之中，聽任無保障的陰影籠罩每個(gè)家庭，那就不是一個(gè)能夠存在下去，或是應(yīng)該存在下去的政府”，社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)該負(fù)責(zé)“從搖籃到墳?zāi)埂闭麄€(gè)一生。

羅斯福一改美國政府施政傳統(tǒng)，采取了英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱恩斯的觀點(diǎn)，推行政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的系列政策，史稱“羅斯福新政”。

為了讓全美國1700多萬人不再依靠親屬和政府救濟(jì)，1933年5月，國會(huì)通過聯(lián)邦緊急救濟(jì)法，成立聯(lián)邦緊急救濟(jì)署，將各種救濟(jì)款物迅速撥往各州。第二年，又把單純救濟(jì)改為“以工代賑”，給失業(yè)者提供從事公共事業(yè)的就業(yè)崗位。

1935年后，羅斯福通過社會(huì)保險(xiǎn)法案、全國勞工關(guān)系法案、公用事業(yè)法案、公平勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)法等立法，創(chuàng)立失業(yè)保險(xiǎn)、老年保險(xiǎn)、最低工資標(biāo)準(zhǔn)、按收入和資產(chǎn)的多寡而征收的累進(jìn)稅，保障工薪族的經(jīng)濟(jì)安全。

羅斯福新政很快將美國帶出大蕭條的泥沼。從 1935 年開始，美國幾乎所有的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)都穩(wěn)步回升，國民生產(chǎn)總值從 1933 年的 742 億美元又增至1939年的 2049 億美元，失業(yè)人數(shù)從 1700 萬下降至 800 萬。

而羅斯福本人，也成為美國歷史上，迄今為止，唯一一個(gè)連任4屆的總統(tǒng)。

滯脹時(shí)代社會(huì)福利難削減

在經(jīng)歷了大蕭條和二次世界大戰(zhàn)，從20世紀(jì)50年代開始，世界經(jīng)濟(jì)終于迎來了高增長、低失業(yè)、低通脹的黃金發(fā)展的20年。

然而，好景不長，從1970年開始，滯脹——這一新的經(jīng)濟(jì)難題，開始困擾著美國和歐洲。與大蕭條時(shí)的“低增長、低通脹、高失業(yè)率”不同，滯脹則意味著“低增長、高通脹、高失業(yè)率”。

1973年，美國人第一次在和平時(shí)期遭遇了短缺。當(dāng)時(shí)，美國政府為應(yīng)對食品價(jià)格猛漲，曾于6月間不顧一切地再次實(shí)施價(jià)格凍結(jié)。結(jié)果是災(zāi)難性的：市場上見不到牛肉的蹤影，食品貨架上空空如野。

物價(jià)瘋漲，使得同一年尼克松政府為價(jià)格管制而成立物價(jià)委員會(huì)形同虛設(shè)。一開始，物價(jià)委員會(huì)就批準(zhǔn)了兩家鋼鐵公司生產(chǎn)的白鐵皮提價(jià)。在接下來不到3周的時(shí)間內(nèi)，全美國最大的1500家公司中有三分之一提出了提價(jià)申請，95%獲得批準(zhǔn)。結(jié)果，1972年物價(jià)在管制的條件下仍然上漲3.2%，失業(yè)率也保持在5%的水平上。

接下來，從1973年下半年至1974年，通貨膨脹有增無減，美國人的生活成本持續(xù)上升。此時(shí)不巧又碰上石油危機(jī)，石油價(jià)格整整漲了4倍。結(jié)果，1974年全年，美國通貨膨脹率超過12%，破了二戰(zhàn)后的最高紀(jì)錄。

對于當(dāng)時(shí)的美國人而言，殘酷的不僅是節(jié)節(jié)攀升的物價(jià)，工作機(jī)會(huì)也越來越少。1975年，美國的失業(yè)率攀升至二戰(zhàn)以來的最高點(diǎn)，達(dá)到了9%，成為當(dāng)年的特大新聞。大批汽車廠商又面臨著大蕭條以來最為嚴(yán)峻的倒閉浪潮。

事實(shí)上，一年前，滯脹局面已經(jīng)形成。當(dāng)時(shí)剛剛就任的美國總統(tǒng)福特也意識(shí)到，通貨膨脹是美國政府面臨的頭號(hào)敵人，但他沒有想到失業(yè)率居然上升得如此之快。

不僅是美國，整個(gè)西方世界均于70年代初開始陷入了“滯脹”的泥潭。西方7個(gè)主要發(fā)達(dá)國家的GNP平均年增長率為2.4%，失業(yè)率為5.3%，消費(fèi)物價(jià)指數(shù)年增長率為9.4%。而在此之前的1968～1972年，該七國的平均增長率為4.3%，平均失業(yè)率為3.2%，物價(jià)平均上漲率為4.8%。

宏觀政策失誤、社會(huì)福利膨脹和政府管制過度，被認(rèn)為是導(dǎo)致西方世界滯脹的主要因素，并在20世紀(jì)70年代末引發(fā)了西方世界長達(dá)10年的高通脹、經(jīng)濟(jì)停滯和高失業(yè)率并存的滯脹局面，各國的消費(fèi)和投資都出現(xiàn)收縮，世界經(jīng)濟(jì)步入繼大蕭條以來的新一輪大衰退。

1981年里根總統(tǒng)上臺(tái)后，開始顛覆羅斯福的“第二次美國革命”。里根采納了供給學(xué)派的經(jīng)濟(jì)政策主張，即減稅、減少政府對市場的干預(yù)、縮減社會(huì)福利。這些措施，對當(dāng)時(shí)的普通美國人來說，形同雙刃劍。

減稅自然是有利。里根政府時(shí)期，美國人的所得稅減少了23%；原來政府劃分的14個(gè)稅收檔次，被精簡到3個(gè)檔次，私人納稅率平均降低85%，公司的納稅率平均降低3.7%。

但是，在社會(huì)福利政策上，里根政府決定“開倒車”。

此前，20世紀(jì)60年代，美國第36屆總統(tǒng)約翰遜提出了建設(shè)“偉大社會(huì)”的內(nèi)政綱領(lǐng)，共制訂和實(shí)施了近500項(xiàng)計(jì)劃，增加社會(huì)福利開支，主要用于改善和提高就業(yè)、醫(yī)療、教育、生活和住房以及城市發(fā)展。1970年后，美國工薪階層工資上升幅度，甚至超過了勞動(dòng)生產(chǎn)率增長。

然而，里根政府在1981年頒布的《經(jīng)濟(jì)復(fù)興計(jì)劃》中，決定削減的社會(huì)福利支出的約有200個(gè)項(xiàng)目，如食品券、失業(yè)保障、新生兒家庭補(bǔ)貼、醫(yī)療保健、學(xué)生營養(yǎng)補(bǔ)貼、住房補(bǔ)貼、失業(yè)者培訓(xùn)等。

由于這一計(jì)劃觸及了人數(shù)眾多的中產(chǎn)階級的利益，與約翰遜政府建設(shè)“偉大社會(huì)”時(shí)期福利改革相比，里根政府的“逆向改革”則要“痛苦”得多。由于工資、福利的剛性性質(zhì)，財(cái)政開支始終未能壓下來。削減中等收入階層——這也是構(gòu)成美國選民的絕大多數(shù)——的福利待遇遭遇巨大政治壓力。最終，羅斯福新政涉及的社會(huì)福利得以保全，而“偉大社會(huì)”計(jì)劃則大部分遭到砍削。

里根的政策，在降低通貨膨脹率和失業(yè)率方面取得了明顯的效果：消費(fèi)物價(jià)指數(shù)在1983年以后大幅度回落，1986年～1989年下降到3%～4%。同時(shí)在經(jīng)濟(jì)增長方面，1984年GNP增長高達(dá)6.8%，為戰(zhàn)后之最。失業(yè)率1983年以后連續(xù)下降，從9.6%下降到1989年的5.3%，為1973年以來最低。美國經(jīng)濟(jì)擺脫了“滯脹”，并為后幾屆政府帶來“政策紅利”。

效率得到提高的同時(shí)，公平方面的損失甚大，廣大中產(chǎn)階級的絕對生活水平下降，只有占人口5%左右的上層社會(huì)收入上升。最終，共和黨政府在1992年的大選中失敗。