根據(jù)我國的現(xiàn)行教育法律法規(guī)和規(guī)章，學(xué)生申訴可以分為校內(nèi)申訴和校外申訴。前者是指向高校學(xué)生申訴處理委員會提出的申訴；后者是指向教育行政部門提出的申訴。本人建議只保留校內(nèi)申訴，變校外申訴為復(fù)議。一為保證學(xué)生權(quán)利救濟制度的完整性和系統(tǒng)性；二為化解現(xiàn)行法律法規(guī)對校內(nèi)申訴和校外申訴的關(guān)系規(guī)定中存在的矛盾；三為和《行政復(fù)議法》規(guī)定的受理范圍——“人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利、受教育權(quán)利”取得一致。所以本文所指的申訴是指學(xué)生對高校提起的申訴。

建立申訴制度的必要性

申訴權(quán)是我國憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利之一，學(xué)生申訴制度則是公民申訴權(quán)在教育領(lǐng)域中的具體體現(xiàn)。

1.建立申訴制度是由我國高校的法律地位決定的

高校是公務(wù)法人，高校與學(xué)生之間的法律關(guān)系有時屬于民事法律關(guān)系，有時屬于行政法律關(guān)系，有時是兩種法律關(guān)系交織在一起。在民事訴訟與行政訴訟分離的情況下，法院對這種關(guān)系復(fù)雜的教育領(lǐng)域的法律糾紛顯得左右為難，這也是過去很多法院將此類糾紛拒之門外的原因。而學(xué)生申訴制度可以避開對民事糾紛與行政糾紛判斷上的分歧。將所有類型的糾紛都囊括進去。

2.建立申訴制度是合理解決高校與學(xué)生糾紛的需要

依據(jù)學(xué)者尹曉敏的觀點“合理化的解決糾紛機制，要求設(shè)置糾紛解決制度時應(yīng)充分考慮解決糾紛的成本和代價，這就使得‘最小的成本和代價、最有效的解決問題’成為設(shè)計糾紛解決途徑時應(yīng)遵循的原則”。一般情況下，申訴不需要學(xué)生支付費用，也比較節(jié)省時間。如果考慮財力、人力和精力因素，申訴無疑是所有解決糾紛方法中最經(jīng)濟的—個。

3.建立申訴制度是高校自治的需要

大學(xué)自治已成為現(xiàn)代高等教育管理學(xué)中的一項基本原則，“尊重高校自治權(quán)、實現(xiàn)高校自治是我國當前教育法制建設(shè)的主要發(fā)展方向”。高校自治指的是學(xué)術(shù)自治。俗話說“隔行如隔山”，我們不能要求法官們是“百事通”，對于因?qū)W術(shù)管理不當造成的侵權(quán)行為，是主要由高校學(xué)術(shù)專家組成的學(xué)生申訴處理委員會有發(fā)言權(quán)，還是對高校龐雜的專業(yè)情況一頭霧水的法官有發(fā)言權(quán)，答案是明擺著的。

4.建立申訴制度是構(gòu)建和諧大學(xué)校園的需要

和諧的校園是實現(xiàn)教育目標的必要環(huán)境。然而近幾年來學(xué)生狀告母校的案件卻層出不窮，并大有矛盾加劇的趨勢，這不但加重了法院的負擔。而且在一定程度上也影響了學(xué)校的聲譽。最重要的是會使學(xué)校因疲于應(yīng)付各種訴訟而打亂穩(wěn)定的教育秩序，并最終影響教育教學(xué)質(zhì)量?，F(xiàn)行申訴制度的不足

《教育法》第四十二條第四款賦予了學(xué)生申訴權(quán)，該條款明確規(guī)定：“學(xué)生對學(xué)校給予的處分不服，有權(quán)向有關(guān)部門提出申訴，對學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，有權(quán)提出申訴或依法提起訴訟?！毙滦薷摹⑹┬械摹镀胀ǜ叩葘W(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》進一步完善了學(xué)生申訴制度。與舊《管理規(guī)定》相比，我國高校學(xué)生申訴制度具有了一定的進步性和可操作性。但總體而言，仍存在諸多不完善之處，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.學(xué)生申訴處理委員會的地位和組成

現(xiàn)行立法關(guān)于學(xué)生申訴處理委員會的規(guī)定比較粗。新《管理規(guī)定》對學(xué)生申訴處理委員會的身份和地位、學(xué)生申訴處理委員會人員組成和產(chǎn)生機制、各類組成人員的構(gòu)成比例、教師代表和學(xué)生代表的資質(zhì)要求等方面都沒有做具體規(guī)定。

考察目前學(xué)生申訴處理委員會的身份和地位時就會發(fā)現(xiàn)，相當多的高校沒有設(shè)置學(xué)生申訴處理委員會，即使設(shè)置了此類機構(gòu)，也往往沒有明確他們的地位和職責，多掛靠在教務(wù)處、學(xué)生處、校辦等相關(guān)職能部門。再考察學(xué)生申訴處理委員會的人員組成，有的高校沒有固定的組成人員，偶遇學(xué)生申訴就臨時召集人馬進行處理；有的高校雖有固定組成人員，卻大多是校方的“代言人”，學(xué)生申訴處理委員會成了學(xué)校行政機構(gòu)的“濃縮版”，學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)校職能部門負責人幾乎占據(jù)了學(xué)生申訴處理委員會整座江山。教師和學(xué)生代表只不過是點綴，而學(xué)生代表也大多安排學(xué)生會主席擔任，不具有代表性，不能真正站在客觀、公正的立場上說話。甚至有的高校學(xué)生申訴處理委員會的組成人員中有部分人實際上就是案件本身的調(diào)查、處理人員，明顯有違“任何人不得擔任自己案件的法官”的行政法治原則。

2.學(xué)生審訴處理委員會的職權(quán)

關(guān)于學(xué)生申訴處理委員會的處理權(quán)限問題。新《管理規(guī)定》第六十二條規(guī)定：“學(xué)生申訴處理委員會對學(xué)生提出的申訴進行復(fù)查，并在接到書面申訴之日起15個工作日內(nèi)，作出復(fù)查結(jié)論并告知申訴人。需要改變原處分決定的，由學(xué)生申訴處理委員會提交學(xué)校重新研究決定。”當學(xué)生申訴處理委員會認為需要改變原處分決定時，會交由學(xué)校重新研究決定，若學(xué)校仍然作出與原決定同樣的決定時，學(xué)生申訴處理委員會將如何制約學(xué)校，是否有撤銷學(xué)校作出的處分決定的權(quán)力，這在有關(guān)的教育法律法規(guī)和規(guī)章中沒有規(guī)定。而關(guān)于學(xué)生處分的事項，新《管理規(guī)定》第二十八條和第五十七條則分別規(guī)定“對學(xué)生的退學(xué)處理，由校長會議研究決定”，“學(xué)校對學(xué)生作出開除學(xué)籍處分的決定，應(yīng)當由校長會議研究決定”，由此可以看出，學(xué)生申訴處理委員會對校方作出的處分決定擁有的只是建議權(quán)，校方才擁有最終的決定權(quán)。在最終決定權(quán)歸屬于學(xué)校的前提下，學(xué)生申訴處理委員會行為的效力值得懷疑。

3.申訴的受理范圍和程序

根據(jù)我國《教育法》第四十二條的規(guī)定，學(xué)生的申訴范圍包括兩個方面：一是對學(xué)校給予的處分不服可提起申訴；二是對學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益可提起申訴。而新《管理規(guī)定》第六十條規(guī)定：“學(xué)校應(yīng)當成立學(xué)生申訴處理委員會。受理學(xué)生對取消入學(xué)資格、退學(xué)處理或者違規(guī)、違紀處分的申訴?！痹撘?guī)定將學(xué)生申訴處理委員會的受理范圍具體化。一是取消入學(xué)資格，二是受到退學(xué)或者違紀、違規(guī)處分，沒有涉及到侵犯學(xué)生其他合法權(quán)益的情形。從法理上說，作為下位法的新《管理規(guī)定》無權(quán)縮小《教育法》所規(guī)定的學(xué)生申訴范圍。從權(quán)利救濟實踐上說，排除在新《管理規(guī)定》第六十條之外的其他情形的申訴，沒有專門的機構(gòu)受理，學(xué)生就有面臨欲訴無門的情況的可能。另外，對學(xué)生申訴制度的規(guī)定過于原則化，缺乏操作性強的程序性規(guī)定，這些都影響了學(xué)生申訴制度的實效性。

4.申訴和復(fù)議、訴訟的關(guān)系

我國教育法律法規(guī)和規(guī)章沒有關(guān)于復(fù)議的規(guī)定。我國《教育法》第四十二條第四款規(guī)定：受教育者有權(quán)“對學(xué)校給予的處分不服向有關(guān)部門提出申訴，對學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益。提出申訴或依法提起訴訟”。《管理規(guī)定》第二章“學(xué)生的權(quán)利與義務(wù)”中第五條規(guī)定：“學(xué)生在校期間依法享有下列權(quán)利：……(五)對學(xué)校給予的處分或者處理有異議，向?qū)W校或者教育行政部門提出申訴；對學(xué)校、教職工侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，提出申訴或者依法提起訴訟?！笨梢钥闯?，其對申訴和訴訟的關(guān)系的界定也是各自為政，沒有明晰的銜接關(guān)系。

完善現(xiàn)行申訴制度

1.學(xué)生申訴處理委員會獨立化和組成人員中立化

首先我們應(yīng)該通過立法，明確建立—個獨立的學(xué)生申訴處理委員會，直接隸屬于學(xué)校行政負責人，機構(gòu)的獨立性是保證機構(gòu)工作的獨立性的基礎(chǔ)。而在學(xué)生申訴處理委員會人員的組成上，臺灣臺中師范學(xué)院的做法值得我們借鑒，其《國立臺中師范學(xué)院學(xué)生申訴制度評議委員會設(shè)置辦法》第三條明確規(guī)定：“一、本會置委員十九人，任期一年，均為無給職，由校長遴聘之教師、法律、教育、心理學(xué)者、學(xué)校教師會代表，與由學(xué)生推選之代表組成之；其中未兼行政職務(wù)之教師不得少于總額之二分之一，學(xué)生代表不得少于總額之五分之一。二、本會主席由委員互選產(chǎn)生，任期一年?！苯Y(jié)合我們高等教育的實際情況，本人建議對學(xué)生申訴處理委員會組成人員的選擇應(yīng)分成兩個方面考慮。針對學(xué)術(shù)以外的管理行為，學(xué)生申訴處理委員會除負責教務(wù)、學(xué)生管理的人員外，應(yīng)含不少于三分之一的教育學(xué)、心理學(xué)和法律方面的專業(yè)教師。不少于三分之一的學(xué)生代表，以保證學(xué)生申訴的公正性。針對學(xué)術(shù)管理行為，學(xué)生申訴處理委員會除負責教務(wù)、學(xué)生管理的人員外，應(yīng)保證不少于二分之一的研究該學(xué)術(shù)領(lǐng)域的專家，各高校應(yīng)該對各學(xué)術(shù)領(lǐng)域進行相對明確的劃分，建立不同領(lǐng)域的專家?guī)?，此外再吸收一些教育學(xué)、心理學(xué)和法律方面的專業(yè)教師和學(xué)生代表，以保證對學(xué)生申訴處理結(jié)果的準確性和權(quán)威性。就像學(xué)者丹寧所言“法律不僅要主持正義，而目要人們明確無誤地毫不懷疑地看到是在主持正義，這一點不僅是重要的。而且是極為重要的”。

2.擴大學(xué)生申訴處理委員會職權(quán)

在學(xué)生申訴處理委員會職權(quán)設(shè)置方面，本人認為我國臺灣地區(qū)的相關(guān)制度和實踐值得我們借鑒——“申訴評議書內(nèi)容一般包括駁回、變更及撤銷?！薄榜g回：申訴一經(jīng)提起，申評會應(yīng)針對其要件、內(nèi)容加以審查，如因不合程序要件(如已逾請求時效或訴因非申評會受理范圍等)，即應(yīng)為程序上之駁回；如主管機關(guān)或?qū)W校所為措施，并無違法或不當致學(xué)生個人權(quán)益造成損害之情事，評議結(jié)果申訴為無理由，即應(yīng)予以實體上之駁回。變更：主管機關(guān)或?qū)W校如為原措施違法或不當，或逾期不答辯，而事實關(guān)系亦臻明確時，申評會得自為評議，變更原措施(或處分)之內(nèi)容。而實際上這種情形很少。通常均撤銷后命原措施之機關(guān)或?qū)W校另為適當措施。撤銷：申訴案件經(jīng)實體上審查，認為申訴為有理由時，申評會應(yīng)于申訴人聲明不服之范圍內(nèi)，撤銷原措施或處分。申訴理由雖無可采，但申評會依其他理由認為原措施有撤銷之原因者，仍應(yīng)以申訴為有理由，予以撤銷。撤銷原措施，不限于全部撤銷，可為一部分撤銷廣部分駁回之決定?！薄吧暝u會做成評議書后，校長核定時應(yīng)副知原處分單位，原處分單位如認為有與法規(guī)抵觸或事實上窒礙難行者應(yīng)列舉具體事實及理由呈報校長，并通知申評會。校長如認為有理由者，得移請申評會再議(以一次為限)。評議書經(jīng)完成行政程序后，學(xué)校應(yīng)即采行?！?/p>

結(jié)合我們高校的現(xiàn)狀，除原有的建議權(quán)外，本人建議為學(xué)生申訴處理委員會增設(shè)有限決定權(quán)。行政法制度中有“一次復(fù)議”的原則，即不服行政主體的具體行政行為的行政相對人可以向法定的復(fù)議機關(guān)申請復(fù)議一次，復(fù)議機關(guān)作出的復(fù)議決定是終局決定。本人認為權(quán)利救濟制度應(yīng)該具有相通性，“一次處理”的原則也同樣適用學(xué)生申訴。學(xué)生申訴處理委員會對于不影響學(xué)生受教育權(quán)完整性的管理行為有決定權(quán)，即可以直接作出撤銷或變更處分結(jié)論的決定，學(xué)校應(yīng)該執(zhí)行這一決定。對于影響學(xué)生受教育權(quán)完整性的管理行為，學(xué)生申訴處理委員會只有建議權(quán)，有學(xué)生申訴處理委員會認為需要改變原處分決定的應(yīng)交由學(xué)校重新研究，若學(xué)校仍然作出與原決定同樣的決定岸生可以進一步申請學(xué)校的上級主管部門復(fù)議以進行權(quán)利補救。

3.明確申訴的受理范圍和程序

學(xué)生申訴是學(xué)生所有權(quán)利救濟途徑中門檻最低的一種，它不應(yīng)該將學(xué)生的任何法定權(quán)利拒之門外。所以本人主張申訴的受理范圍應(yīng)該還原《教育法》相關(guān)規(guī)定的本來面目，既可以是學(xué)生的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)，也可以是“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益”中的“等”——量教育權(quán)。

權(quán)利如果缺乏程序的保障，只能是法律上的“空頭支票”。申訴權(quán)是憲法和教育法律賦予的一項程序性救濟權(quán)利，與該權(quán)利相對應(yīng)的實體性權(quán)利并不能通過“申訴權(quán)”三個字來保障和救濟。保障學(xué)生申訴權(quán)或與學(xué)生申訴權(quán)密切相關(guān)的其他程序性權(quán)利應(yīng)該成為實現(xiàn)學(xué)生實體權(quán)利不可或缺的具體程序，而制度化是程序的重要保障，所以本人建議參照行政復(fù)議和行政訴訟中現(xiàn)有的程序，在學(xué)生申訴程序中引入聽證制度、回避制度、時效制度、公開制度、參與制度、告知制度等程序性制度。

4.協(xié)調(diào)申訴和復(fù)議、訴訟的關(guān)系

我國現(xiàn)行教育法律法規(guī)和規(guī)章沒有關(guān)于復(fù)議的規(guī)定，本人認為應(yīng)建立主管高校的行政部門負責的復(fù)議制度，以取代現(xiàn)行的行政申訴，一為保證學(xué)生權(quán)利救濟制度的完整性和系統(tǒng)性，二為化解現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的矛盾性，三為踐行現(xiàn)行《行政復(fù)議法》的規(guī)定。

本人主張從以下三個方面進行立法。協(xié)調(diào)申訴和復(fù)議、訴訟的關(guān)系：

第一，從受理范圍上講。申訴受理所有的因高校管理學(xué)生侵權(quán)引發(fā)的糾紛，其特有的受理范圍是高校因?qū)W術(shù)判斷實體上的錯誤對學(xué)生的侵權(quán)管理；而復(fù)議和訴訟受理范圍具有—致性，它們共同的受理范圍是影響學(xué)生受教育權(quán)完整性的高校侵權(quán)管理，其中包括高校因?qū)W術(shù)判斷程序上的錯誤影響學(xué)生受教育權(quán)完整性的高校侵權(quán)管理，不包括高校因?qū)W術(shù)判斷實體上的錯誤影響學(xué)生受教育權(quán)完整性的高校侵權(quán)管理。之所以這樣規(guī)定，是重要性理論和高校自治的要求。

第二，從受理程序上講。申訴前置是復(fù)議的條件，復(fù)議前置是訴訟的條件。有學(xué)者說：“當前學(xué)生與高校間各種糾紛都直接尋求司法救濟而導(dǎo)致訴訟泛濫，不僅不是法治社會的標志，而且在一定程度上表現(xiàn)出了法治的不成熟?！北救艘舱J同這種觀點。當權(quán)利受到侵害時，—般都有多種方式予以救濟，但有“保護公民權(quán)利的最后屏障”之稱的訴訟是最終極的方式。我們完全沒必要“動輒訴訟”。既浪費司法資源，也給學(xué)生造成經(jīng)濟負擔，同時造成不良的社會影響。在高校學(xué)生管理糾紛的訴訟程序問題上，德國、日本及我國臺灣地區(qū)都確立了“窮盡行政救濟原則”，本人主張參照此原則，建立先申訴，再復(fù)議，后訴訟的程序。

第三，從共同遵守的原則上講。我國《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》規(guī)定，在復(fù)議或訴訟期間，以對具體行政行為實行不停止執(zhí)行為原則，以停止執(zhí)行為例外?？紤]到教育的連貫性。建議在學(xué)生尋求任何一種救濟期間，校方都應(yīng)允許其繼續(xù)參加學(xué)校教學(xué)活動；同時為避免造成不必要的麻煩，可以暫不將處分決定記錄到其檔案中去。