隨著旅游經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，自然保護區(qū)開發(fā)問題日益突出：植被遭到破壞，環(huán)境污染嚴重以及景區(qū)內(nèi)人工痕跡過多等等。自然保護區(qū)的保護愈來愈受到人們的重視，也解決了一些問題。然而隨著旅游經(jīng)濟的急速發(fā)展，自然保護區(qū)開發(fā)過程中也暴露出了許多問題。為了提高自然保護區(qū)開發(fā)的水平，增強自然區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力，我們需要認真研究保護自然開發(fā)區(qū)存在的諸多問題。

我國自然保護區(qū)在開發(fā)的過程中往往忽略了保護，在一些地區(qū)，保護區(qū)內(nèi)資源遭到破壞的現(xiàn)象極其嚴重。造成這些問題的原因是多方面的，主要是多頭管理，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清；對保護區(qū)的開發(fā)經(jīng)營權(quán)缺少限制和監(jiān)督，致使保護區(qū)內(nèi)的旅游活動普遍是以利潤最大化為目標；保護區(qū)的開發(fā)需要立法的進一步完善，但目前更為關(guān)鍵的問題卻是有法不依、執(zhí)法不嚴等。對此，國務(wù)院有關(guān)自然保護區(qū)行政主管部門應(yīng)加強部門之間的協(xié)調(diào)和合作，組織制定全國自然保護區(qū)生態(tài)旅游發(fā)展規(guī)劃，并納入全國旅游發(fā)展規(guī)劃。

1、建立一個統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，加強規(guī)劃與管理。自然保護區(qū)應(yīng)建立起統(tǒng)一的縱向分級管理體制。國家局僅管理總體規(guī)劃、一級保護對象、核心區(qū)的審批；省級主管部門負責(zé)二級保護對象、緩沖區(qū)的審批；縣級主管部門負責(zé)省級保護對象、實驗區(qū)的審批，并且各自有一定范圍的林地審批權(quán)。同時由省級主管部門監(jiān)督實施總體規(guī)劃，直接管理包括規(guī)劃、審核、計劃、投資、評價、人事、考核、培訓(xùn)等內(nèi)容。在開發(fā)時，應(yīng)貫徹“全面規(guī)劃、積極保護、科學(xué)管理、永續(xù)利用”的方針，根據(jù)自然保護區(qū)功能分區(qū)的理論與原則，在堅持“保護第一”的前提下，因地制宜、統(tǒng)一規(guī)劃與布局，正確處理保護與開發(fā)、旅游與教育、資源保護區(qū)與社區(qū)發(fā)展等關(guān)系。規(guī)劃一經(jīng)審批，要分年度、分項目“按部就班”地實施，一項一項地落實，年年積累，循序漸進，而不能敷衍了事。監(jiān)督部門也應(yīng)將職責(zé)落實到位，責(zé)任落實到人，權(quán)責(zé)分明才能使保護區(qū)的保護管理落到實處。

2、經(jīng)營權(quán)從管理權(quán)中分離出來，按照市場規(guī)律運作。既然要對保護區(qū)進行旅游資源的開發(fā)，某種程度上講就要將保護的主體推向市場，納入市場經(jīng)濟的軌道。那么，其經(jīng)營動作就必須遵循市場經(jīng)濟規(guī)律。但由于自然保護區(qū)的自然資源作為獨特的旅游資源又不同于市場上一般的資源，因此，在市場經(jīng)濟條件下，還要對其進行嚴格的限制與管理。這樣，就要求將保護區(qū)旅游資源開發(fā)的經(jīng)營權(quán)從管理權(quán)中剝離出來，將經(jīng)營權(quán)交給有經(jīng)驗、有實力的市場主體，才能最大限度地發(fā)揮自然保護區(qū)內(nèi)自然資源的保護管理，也強化了管理職責(zé)，加大了保護力度。出讓景區(qū)經(jīng)營權(quán)并不一定造成資源破壞，而真正的破壞往往是規(guī)劃不周、認識不足、政府部門監(jiān)管不到位。我國目前對景區(qū)經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓問題還沒有相關(guān)的法律規(guī)范。通常的做法是企業(yè)與景區(qū)所在地方主管部門簽訂開發(fā)經(jīng)營協(xié)議，其他利益主體并未參與協(xié)議的商定，這樣一來，很容易引發(fā)生態(tài)資源利益受損或?qū)ぷ庑袨?。因此，首先要根?jù)各保護區(qū)的不同情況，確定哪些可以轉(zhuǎn)讓。在轉(zhuǎn)讓時，應(yīng)讓各方利益主體都參與進來，對經(jīng)營者的資質(zhì)要科學(xué)審核，合同中也應(yīng)對經(jīng)營者的責(zé)任和義務(wù)有明確細致的規(guī)定。比如規(guī)定企業(yè)的營業(yè)收入中，必須拿出一定比例用于景區(qū)保護；合同期滿后，景區(qū)保護水平必須不低于一定的指標；經(jīng)營期間，應(yīng)嚴格遵守景區(qū)總體規(guī)劃，應(yīng)根據(jù)環(huán)境承載力來合理確定客流量；在項目增設(shè)過程中，應(yīng)遵守國家相關(guān)法律法規(guī)，且必須經(jīng)過國家有關(guān)方面及專家的嚴格論證等。

3、建立起相關(guān)的政策引導(dǎo)機制。在保護區(qū)的投資開發(fā)上，政府的投資應(yīng)主要集中于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護等公共領(lǐng)域及民間資本不愿意介入的公益性領(lǐng)域，而經(jīng)營性投資則可以由民間資本來實現(xiàn)。民間資本追求的是利益的最大化，政府可以通過利益機制的引導(dǎo)，對企業(yè)的行為進行約束，充分發(fā)揮其有利于資源保護的方面。從一些用景區(qū)資源上市的公司經(jīng)營報告中可以發(fā)現(xiàn)，獲得經(jīng)營權(quán)的公司要上交營業(yè)稅和所得稅。而上市公司募集的資金又必須盡早贏利以回報股東們，因此公司不得不把資金投向最能并且最快贏利的領(lǐng)域，主要是賓館、游樂場等。而自然保護區(qū)的開發(fā)又要求必須最大限度地減少人工的痕跡。對此，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)賦予開發(fā)經(jīng)營主體一定的優(yōu)惠政策來拉動和扶持旅游業(yè)的發(fā)展，如銀行貸款、減免稅費、技術(shù)輔導(dǎo)等。在控制污染方面，則可以通過環(huán)境經(jīng)濟政策迫使企業(yè)減少污染以及對保護區(qū)生態(tài)環(huán)境的破壞。總之，旅游資源要開發(fā)，但在開發(fā)的過程中應(yīng)當(dāng)尤其注重保護，必須走生態(tài)旅游的路線。

(作者單位 陜西省清澗中學(xué)）