石　龍

早在2004年中央1號(hào)文件中就有規(guī)定：“對(duì)合法經(jīng)營的農(nóng)村流動(dòng)性小商小販，除國家另有規(guī)定外，免予工商登記和收取有關(guān)稅費(fèi)。”可見，對(duì)有生存需要的弱勢群體經(jīng)營的小食雜店、小攤點(diǎn)一味取締未必是合法規(guī)范、科學(xué)發(fā)展的良方。而無照經(jīng)營有無可能徹底取締?答案也未必是肯定的。

近日，有報(bào)道稱在全國產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全專項(xiàng)整治行動(dòng)中，上海已經(jīng)徹底解決了無照經(jīng)營問題。

無照經(jīng)營，指違反法律法規(guī)，在尚未擁有合法營業(yè)執(zhí)照或者雖然擁有營業(yè)執(zhí)照但是超出經(jīng)營范圍從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的行為。《無照經(jīng)營查處取締辦法》規(guī)定的無照經(jīng)營行為相對(duì)詳細(xì)，而《全國產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全專項(xiàng)整治行動(dòng)方案》中的“無照經(jīng)營”是狹義的，僅是指“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地及縣城以上城市小食雜店、小攤點(diǎn)”的無照經(jīng)營。這也是下文所要討論的“無照經(jīng)營”。

報(bào)道中說，上海徹底解決了無照經(jīng)營問題，而不是徹底取締。兩者有什么區(qū)別呢?我們讓市場來回答。

在市場中，小食雜店、小攤點(diǎn)的無照經(jīng)營有兩種，即“無證(衛(wèi)生許可證)無照”和“有證(衛(wèi)生許可證)無照”。而前者又包括符合衛(wèi)生條件、能夠取得衛(wèi)生許可證和不符合衛(wèi)生條件、不能取得衛(wèi)生許可證兩種情況。

對(duì)于有證和符合衛(wèi)生條件但無證的無照經(jīng)營而言，其徹底解決無非是引導(dǎo)其辦證辦照。這種情況在實(shí)踐中很少，且不是專項(xiàng)整治行動(dòng)的重點(diǎn)。對(duì)于不符合衛(wèi)生條件、不能取得衛(wèi)生許可證的無照經(jīng)營，既然不能違法地為其辦證辦照，那么所謂的徹底解決也就是徹底取締。實(shí)踐中大量存在的是這種情況，因而也是專項(xiàng)整治行動(dòng)的重點(diǎn)和主體。

有無必要徹底取締

“存在的，就是合理的”，雖然無照經(jīng)營沒有存在的合理性，但是這句話無疑給我們提供了一個(gè)分析的切入點(diǎn)——為什么會(huì)產(chǎn)生無照經(jīng)營?其現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)在哪?

首先在于無照經(jīng)營的主體。目前，我國小食雜店、小攤點(diǎn)的無照經(jīng)營者，大多是下崗工人、失地農(nóng)民、進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民。這些人的共同特征是社會(huì)的弱勢群體，從一定意義上說，經(jīng)營小食雜店、小攤點(diǎn)是他們謀生的基本手段，是他們的生存之需，糊口之要。

其次在于無照經(jīng)營的受眾。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，無照經(jīng)營的小食雜店、小攤點(diǎn)既然存在，就說明有其存在的市場，有其消費(fèi)的群體，有其現(xiàn)實(shí)的需要。而從實(shí)際情況看，下崗工人、失地農(nóng)民、進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民本身又是這些無照經(jīng)營戶的消費(fèi)群體。尚且不說徹底取締帶來的各種社會(huì)問題，僅僅是弱勢群體的基本利益無法保障，民生無法維系，那么取締無照經(jīng)營以保障民權(quán)的目的就無法達(dá)到。

再次在于無照經(jīng)營的產(chǎn)生。據(jù)調(diào)查，各地查處取締的無照經(jīng)營大多涉及前置審批，即無證無照的“無照經(jīng)營”。相對(duì)于前置審批費(fèi)用而言，工商管理費(fèi)僅僅是九牛一毛；而更嚴(yán)重的問題是前置審批條件的繁雜苛刻。

對(duì)于小食雜店、小攤點(diǎn)主這些弱勢群體而言，無照經(jīng)營的真正原因在前置審批環(huán)節(jié)，其衛(wèi)生許可證辦理的門檻高、收費(fèi)高、手續(xù)繁雜、要求嚴(yán)苛。

事實(shí)上，整齊劃一的衛(wèi)生許可證標(biāo)準(zhǔn)并不適應(yīng)我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的國情。早在2004年的中央1號(hào)文件中就有規(guī)定：“對(duì)合法經(jīng)營的農(nóng)村流動(dòng)性小商小販，除國家另有規(guī)定外，免予工商登記和收取有關(guān)稅費(fèi)?！笨梢姡瑢?duì)有生存需要的弱勢群體經(jīng)營的有一定消費(fèi)市場的小食雜店、小攤點(diǎn)一味取締未必是合法規(guī)范、科學(xué)發(fā)展的良方。有無可能徹底取締

退一步說，無照經(jīng)營有沒有可能徹底取締?答案也未必是肯定的。

回答這個(gè)問題，首先要看無照經(jīng)營的特點(diǎn)。無照經(jīng)營通常規(guī)模小、商品少、設(shè)備簡單、違法成本低。往往是這邊專項(xiàng)整治剛剛結(jié)束，那邊無照經(jīng)營又死灰復(fù)燃。因此，所謂的徹底取締最多也只是一個(gè)時(shí)點(diǎn)的概念，“野火燒不盡，春風(fēng)吹又生”。

其次是受執(zhí)法手段匱乏的影響。《無照經(jīng)營查處取締辦法》規(guī)定，只有無照經(jīng)營行為危害人體健康、存在重大安全隱患、威脅公共安全、破壞環(huán)境資源的，才可以對(duì)其予以沒收。因此，實(shí)踐中難以沒收小食雜店、小攤點(diǎn)的商品和經(jīng)營中所使用的工具。同時(shí)，對(duì)于小食雜店、小攤點(diǎn)主這些弱勢群體的罰款，往往是無款可罰?，F(xiàn)階段的無照經(jīng)營具有一定的不可清除性，因而會(huì)屢禁不止、屢打不絕。

此外還有變相的無照經(jīng)營。在北京等大城市的一些社區(qū)里，為方便居民生活，許多無照經(jīng)營的小食雜店、小攤點(diǎn)已經(jīng)納入了街道和社區(qū)管理的范疇，工商部門介入困難、甚至不再介入管理。這些無照經(jīng)營已經(jīng)變相為無照卻堂而皇之的“合法經(jīng)營”。另外，大城市的“城中村”里居住著大規(guī)模的外地人口，其吃、住、消費(fèi)自成體系，無照經(jīng)營的小食雜店、小攤點(diǎn)大量存在，既是經(jīng)營者謀生手段，又是消費(fèi)者生活所需，僅憑專項(xiàng)整治加以徹底取締，恐怕會(huì)事與愿違。

治本之策

總之，對(duì)無照經(jīng)營的取締不能“畢其功于專項(xiàng)整治之一役”，而應(yīng)探究治本之策。

首先，科學(xué)發(fā)展經(jīng)濟(jì)是根本。徹底解決無照經(jīng)營問題，必然會(huì)帶來弱勢群體保護(hù)、擴(kuò)大就業(yè)、改善民生等一系列問題。和諧社會(huì)的本質(zhì)是以人為本，所謂穩(wěn)定壓倒一切，解決無照經(jīng)營的專項(xiàng)整治不能顧此失彼，不能保障了食品安全，卻忽略了社會(huì)弱勢群體的保護(hù)。因而從根源上說，還是一個(gè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的問題，經(jīng)濟(jì)是基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展了才能根本上改善民生、保障民權(quán)，才能從根本上減少小食雜店、小攤點(diǎn)的無照經(jīng)營。

其次，行政管理體制改革要加快推進(jìn)。我們尚且不說小食雜店、小攤點(diǎn)高額的前置審批費(fèi)用和繁雜苛刻的前置審批條件，給行政相對(duì)人帶來了多大的生存障礙，我們只需看看在這場專項(xiàng)整治中，已經(jīng)有多少個(gè)政府部門在“大動(dòng)干戈”：農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)檢、商務(wù)、工商、藥品。

我們無需再從管理學(xué)上論證多頭執(zhí)法的低效能與高浪費(fèi)，只希望隨著十七大提出的“大部委制”行政體制改革的漸行漸近，一個(gè)精簡、效能、科學(xué)、現(xiàn)代的政府能最大化地加強(qiáng)源頭的制度管理，減少事后的專項(xiàng)整治。

從這個(gè)意義上看，上海對(duì)無照經(jīng)營的徹底解決與其說是得力于專項(xiàng)整治，不如說是受益于上海經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、行政的高效?？梢?，如果不施治本之策，這些成績未必不是過眼云煙，到那時(shí)，我們?nèi)匀灰獑?，“多少次專?xiàng)整治，還要重來?”