收稿日期：2008-04-05

作者簡(jiǎn)介：李政丹(1968-)，女，副教授，南開大學(xué)博士研究生。

摘 要：在我國(guó)進(jìn)出口政策性金融的發(fā)展過(guò)程中既存在著對(duì)進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)作用的認(rèn)識(shí)不足、缺乏對(duì)其正常運(yùn)行和持續(xù)發(fā)展支持等外部問(wèn)題，也存在著進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)自身的適應(yīng)環(huán)境能力和創(chuàng)新能力問(wèn)題不夠等內(nèi)部問(wèn)題。解決這些問(wèn)題有利于進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)更好地發(fā)揮其作用，國(guó)外政策性金融發(fā)展經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

關(guān)鍵詞：進(jìn)出口政策性金融；官方出口信貸機(jī)構(gòu)

1994年為適應(yīng)金融體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，我國(guó)成立了中國(guó)進(jìn)出口銀行，執(zhí)行國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和外經(jīng)貿(mào)政策，專門經(jīng)營(yíng)包括出口信貸、對(duì)外擔(dān)保、出口信用保險(xiǎn)在內(nèi)的出口信用業(yè)務(wù)，中國(guó)進(jìn)出口銀行的成立標(biāo)志著我國(guó)的官方出口信用機(jī)構(gòu)的誕生；2001年12月經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，我國(guó)成立了中國(guó)出口信用保險(xiǎn)公司，專門經(jīng)營(yíng)出口信用保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。從形式上看，我國(guó)的進(jìn)出口政策性金融體系比較完備，但實(shí)踐中其發(fā)揮的作用卻遠(yuǎn)不及發(fā)達(dá)國(guó)家的官方出口信用機(jī)構(gòu)。因此，有必要對(duì)這個(gè)WTO框架下允許的促進(jìn)出口的政策工具進(jìn)行深入研究，找出制約其發(fā)展的障礙，進(jìn)一步促進(jìn)其發(fā)展。

一、對(duì)進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)作用的認(rèn)識(shí)問(wèn)題

中國(guó)的進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生較晚，人們對(duì)其性質(zhì)、經(jīng)濟(jì)功能等還缺乏足夠的認(rèn)識(shí)。2001年前后，理論界對(duì)政策性銀行存在的必要性產(chǎn)生過(guò)很多質(zhì)疑。有人認(rèn)為政策性金融機(jī)構(gòu)是金融體制改革的暫時(shí)產(chǎn)物，具有過(guò)渡的性質(zhì)，所以沒有必要大力發(fā)展，不久以后就會(huì)自動(dòng)消失或被撤銷；還有人對(duì)進(jìn)出口政策性金融在實(shí)踐中的作用缺乏認(rèn)識(shí)，把它看作是純粹執(zhí)行國(guó)家政策的政府機(jī)構(gòu)，或者是單純執(zhí)行利率補(bǔ)貼的機(jī)關(guān)。所有這些片面或錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)都對(duì)進(jìn)出口政策性金融發(fā)展不利。這種情況表現(xiàn)在決策者身上，就會(huì)使進(jìn)出口政策性金融的發(fā)展失去基本的方向和動(dòng)力；表現(xiàn)在微觀主體身上就會(huì)使進(jìn)出口政策性金融業(yè)務(wù)的供給與需求無(wú)法建立起聯(lián)系，使其作用得不到應(yīng)有的發(fā)揮。近些年來(lái)這種認(rèn)識(shí)有了一定的轉(zhuǎn)變，理論上人們已經(jīng)承認(rèn)政策性銀行存在的積極意義，但在實(shí)踐中還存在輕視政策性銀行作用的思想。

進(jìn)出口政策性金融作為目前國(guó)際經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域一種通行的進(jìn)出口政策性支持措施，在發(fā)達(dá)國(guó)家已有近百年歷史。英國(guó)是世界上第一個(gè)成立進(jìn)出口政策性金融的國(guó)家，隨后英國(guó)、法國(guó)、日本、加拿大、德國(guó)等相繼在第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束到第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束前建立了本國(guó)的進(jìn)出口政策性金融體系。發(fā)展中國(guó)家較早建立進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)的是韓國(guó)，其后印度、泰國(guó)等許多發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型國(guó)家都建立起自己的進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)。目前發(fā)達(dá)國(guó)家這些機(jī)構(gòu)發(fā)展得相當(dāng)完善，作用也發(fā)揮得相當(dāng)好。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全球貿(mào)易額的12％-15％是在出口信用保險(xiǎn)的支持下實(shí)現(xiàn)的。近二十年來(lái)，經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢(shì)日益明顯，世界各國(guó)的經(jīng)濟(jì)越來(lái)越開放，發(fā)達(dá)國(guó)家更是把進(jìn)出口政策性金融放在重要的戰(zhàn)略高度。在歷史上曾經(jīng)對(duì)進(jìn)出口政策性金融的作用提出質(zhì)疑的國(guó)家最后都達(dá)成了共識(shí)，那就是進(jìn)出口政策性金融不可或缺，不是存在與否的問(wèn)題，而是如何發(fā)展的問(wèn)題?，F(xiàn)在發(fā)達(dá)國(guó)家都在進(jìn)行著進(jìn)出口政策性金融創(chuàng)新活動(dòng)，以提升這一政策工具的作用。

這些情況都說(shuō)明，一個(gè)國(guó)家越發(fā)達(dá)，出口貿(mào)易在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中作用越重要，進(jìn)出口政策性金融體系的建立和完善就越必要。

二、進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行和持續(xù)發(fā)展的外部環(huán)境問(wèn)題

進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)還面臨一個(gè)如何發(fā)展的問(wèn)題。第一，進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展需要一個(gè)法律保障。我國(guó)的進(jìn)出口政策性機(jī)構(gòu)產(chǎn)生至今，尚未進(jìn)行有關(guān)立法工作。目前我國(guó)進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)存在和運(yùn)行的依據(jù)包括：國(guó)務(wù)院關(guān)于組建政策性銀行的通知、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的組建和運(yùn)行方案、章程以及其他有關(guān)政府文件。但十幾年來(lái)，國(guó)內(nèi)外形勢(shì)發(fā)生了巨大變化，進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)品種、經(jīng)營(yíng)范圍乃至組織機(jī)構(gòu)均已發(fā)生了很大變化，《中國(guó)進(jìn)出口銀行章程》已經(jīng)嚴(yán)重滯后于形勢(shì)發(fā)展，既不利于有效監(jiān)管，也不利于進(jìn)出口銀行的發(fā)展，迫切需要對(duì)進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行重新定位，并通過(guò)立法加以保障。目前的問(wèn)題是對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)的“法律定位不清，使得政策性金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)沒有法律依據(jù)，不僅難以理順與政府及相關(guān)部門的關(guān)系，而且影響自身運(yùn)營(yíng)方針、目標(biāo)、內(nèi)部管理機(jī)制的確定，缺乏法律保障，已成為政策性銀行健康發(fā)展的‘瓶頸’”。

然而，幾乎所有的發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家都已建立了本國(guó)的進(jìn)出口政策性金融法規(guī)。例如《日本國(guó)際協(xié)力銀行法》、《韓國(guó)輸出入銀行法》、《加拿大出口發(fā)展法》、《澳大利亞出口融資保險(xiǎn)公司法》、《印度進(jìn)出口銀行法》、《泰國(guó)進(jìn)出口銀行法》等。這些法律不僅明確了進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)的法律定位，還明確了其宗旨、職能、業(yè)務(wù)范圍、資金來(lái)源、業(yè)務(wù)監(jiān)管等內(nèi)容，為進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行及持續(xù)發(fā)展提供了有效保證。可以看出，國(guó)家為進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)立法是一項(xiàng)普遍經(jīng)驗(yàn)。在此基礎(chǔ)上，有些國(guó)家還根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要對(duì)本國(guó)的法律進(jìn)行了若干次調(diào)整，如英國(guó)、美國(guó)、日本、法國(guó)、德國(guó)等都對(duì)本國(guó)的進(jìn)出口政策性金融立法進(jìn)行了修正。

第二，進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展需要政府提供多方面的財(cái)政支持。從世界官方進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展歷史看，不論各國(guó)的國(guó)情如何和發(fā)展階段如何，其官方出口信用機(jī)構(gòu)一直是以國(guó)家財(cái)政為依托的特殊金融機(jī)構(gòu)。官方出口信用機(jī)構(gòu)之所以能夠承擔(dān)商業(yè)性金融無(wú)力承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，提供條件優(yōu)惠的政策性金融服務(wù)，關(guān)鍵是有一套以政府財(cái)政支持為后盾的保障機(jī)制。具體的支持措施有：(1)政府采用多種方式增加進(jìn)出口銀行的資本金。例如：日本的進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)——日本協(xié)力銀行，其股權(quán)100％屬日本政府所有，資本金全部由政府出資。而且根據(jù)《日本國(guó)際協(xié)力銀行法》規(guī)定，政府會(huì)根據(jù)需要繼續(xù)注入資本金。韓國(guó)的輸出入銀行的資本金由韓國(guó)政府、韓國(guó)中央銀行、韓國(guó)發(fā)展銀行及其他金融機(jī)構(gòu)撥付。(2)政府向進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)提供了長(zhǎng)期穩(wěn)定的低成本借款。例如日本國(guó)際協(xié)力銀行的政府借款占展期資金總額的56．8％。(3)政府對(duì)進(jìn)出口銀行的債務(wù)提供最終擔(dān)保，使其享有主權(quán)級(jí)信用等級(jí)，從而能夠以比商業(yè)銀行更低的成本籌集資金。(3)政府給予進(jìn)出口銀行免稅或稅收返還和提取較高比例的準(zhǔn)備金等政策優(yōu)惠。例如日本協(xié)力銀行除不繳納所得稅和印花稅外還可以免交執(zhí)照稅、不動(dòng)產(chǎn)購(gòu)置稅、車輛購(gòu)置稅等稅金。澳大利亞和泰國(guó)也有類似的法律規(guī)定。以上措施使進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)的綜合資金成本能夠長(zhǎng)期保持在一個(gè)相對(duì)比較低的水平。這樣既保證了進(jìn)出口銀行以優(yōu)惠的信貸條件支持出口和海外投資，又避免了政府對(duì)進(jìn)出口銀行的經(jīng)常性預(yù)算補(bǔ)貼支出，避免了世貿(mào)組織規(guī)則對(duì)出口信貸條件的約束，也為進(jìn)出口銀行按市場(chǎng)化運(yùn)作方式進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，提高經(jīng)營(yíng)效益，實(shí)現(xiàn)保本微利創(chuàng)造了較為寬松的經(jīng)營(yíng)環(huán)境。

與國(guó)外進(jìn)出口銀行相比，2006年底中國(guó)進(jìn)出口銀行的所有者權(quán)益占總資產(chǎn)比例不足4％，大部分的資金來(lái)源依靠發(fā)行金融債券，因此銀行的綜合資金成本相對(duì)較高。由于利息收益空間很小，難以彌補(bǔ)各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用，導(dǎo)致財(cái)政必須逐年對(duì)其提供綜合補(bǔ)貼，否則銀行無(wú)法正常運(yùn)營(yíng)。但加入WTO后，這種做法越來(lái)越受到世貿(mào)組織規(guī)則的限制。這種補(bǔ)貼機(jī)制既增加財(cái)政負(fù)擔(dān)也不利于調(diào)動(dòng)進(jìn)出口銀行經(jīng)營(yíng)管理上的積極性。

三、進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)自身的適應(yīng)環(huán)境能力和創(chuàng)新能力問(wèn)題

發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)基本上都經(jīng)歷了半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展歷程，在這樣長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)，他們經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)全球化過(guò)程和發(fā)展中的各種挫折，可以說(shuō)其適應(yīng)性是相當(dāng)強(qiáng)的。例如：美國(guó)進(jìn)出口銀行的前身華盛頓進(jìn)出口銀行成立于1934年，它的創(chuàng)立受到19世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)條件的影響，當(dāng)時(shí)出口是被認(rèn)為對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和就業(yè)的一個(gè)推動(dòng)力，那時(shí)的進(jìn)出口銀行一個(gè)基本目標(biāo)是為了促進(jìn)美國(guó)與蘇聯(lián)之間的貿(mào)易。第二次世界大戰(zhàn)以后美國(guó)進(jìn)出口銀行取得了飛速發(fā)展，它的發(fā)展主要圍繞著貫徹美國(guó)的軍事政策和落實(shí)美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策。20世紀(jì)70年代國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生了重大變化，貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，國(guó)際貿(mào)易惡化，全球出現(xiàn)能源危機(jī)，美國(guó)進(jìn)出口銀行于是大力支持開展新能源項(xiàng)目。20世紀(jì)80年代世界貿(mào)易蕭條，發(fā)展中國(guó)家發(fā)生債務(wù)危機(jī)，在這種情況下，美國(guó)進(jìn)出口銀行盡最大可能為企業(yè)提供出口融資，并同時(shí)采取了風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)措施。20世紀(jì)90年代美國(guó)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為出口將成為影響美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，與30年代相比，美國(guó)的經(jīng)濟(jì)更加全球化，出口在美國(guó)國(guó)民生產(chǎn)總值中占有更大的比重。美國(guó)市場(chǎng)趨向成熟，而新興市場(chǎng)商業(yè)機(jī)會(huì)不斷涌現(xiàn)，在這種情況下，美國(guó)進(jìn)出口銀行發(fā)揮其對(duì)私人資本的引導(dǎo)作用，幫助美國(guó)出口企業(yè)在這些國(guó)家占領(lǐng)市場(chǎng)。同時(shí)進(jìn)出口銀行還為更多中小企業(yè)提供流動(dòng)資金融資，使其能夠承接較大訂單，在國(guó)外發(fā)展。歷史上，美國(guó)曾經(jīng)在短時(shí)間內(nèi)停止過(guò)美國(guó)進(jìn)出口銀行的經(jīng)營(yíng)，但是后來(lái)美國(guó)政府又堅(jiān)持發(fā)展進(jìn)出口銀行，這與美國(guó)的進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)自身的環(huán)境適應(yīng)能力和創(chuàng)新能力密不可分。

中國(guó)進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)成立十幾年，面臨的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)發(fā)生了很大改變。國(guó)際方面，隨著我國(guó)綜合國(guó)力、國(guó)際地位和國(guó)際影響力的不斷提高，各國(guó)普遍看好中國(guó)的發(fā)展前景，看重中國(guó)給世界帶來(lái)的發(fā)展機(jī)會(huì)，希望積極擴(kuò)大同中國(guó)的經(jīng)濟(jì)合作。國(guó)內(nèi)方面，中央提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，統(tǒng)籌人與自然的和諧發(fā)展，統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放的戰(zhàn)略思想。國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)的變化無(wú)不對(duì)我國(guó)進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展提出全新挑戰(zhàn)。進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)若想存在下去并發(fā)揮其應(yīng)有的作用，其自身需要在經(jīng)營(yíng)理念、發(fā)展模式、業(yè)務(wù)重點(diǎn)及經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制等方面進(jìn)行轉(zhuǎn)變，利用國(guó)家政策性銀行戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的契機(jī)，求得更快發(fā)展。

四、我國(guó)進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展建議

針對(duì)上述我國(guó)進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)發(fā)展中存在的問(wèn)題，提出以下建議：

1、提高認(rèn)識(shí)。無(wú)論理論界還是政府的決策部門都應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，即使是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政策性銀行的作用是獨(dú)特的，是不可或缺的。

2、補(bǔ)上立法程序。無(wú)論是進(jìn)出口銀行還是信用保險(xiǎn)公司，它們的特殊性和地位決定了它們都不應(yīng)被當(dāng)作一般意義上的銀行或保險(xiǎn)公司，必須按獨(dú)立的法律體系運(yùn)營(yíng)，要完善其職能，使其更好地發(fā)揮作用，立法是一個(gè)無(wú)法跨越的階段。

3、將官方出口信用機(jī)構(gòu)的政策性業(yè)務(wù)納入到財(cái)政管理范圍。財(cái)政支持是官方出口信用機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)，因此有必要借鑒其他國(guó)家的做法，通過(guò)逐步加大資本金比例、提供低成本的融資便利、給予稅收優(yōu)惠和建立準(zhǔn)備金制度等措施，從根本上改善進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)條件，使其步入自我發(fā)展、自我積累、自我補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)損失的良性發(fā)展道路。

4、拓寬業(yè)務(wù)品種，積極開展信貸擔(dān)保業(yè)務(wù)。支持出口的金融體系是一個(gè)包括咨詢、結(jié)算、風(fēng)險(xiǎn)防范、信貸等子系統(tǒng)的完整體系。其中，風(fēng)險(xiǎn)防范體系主要針對(duì)國(guó)別風(fēng)險(xiǎn)，就是把企業(yè)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為由國(guó)家來(lái)承擔(dān)，這是官方出口信用機(jī)構(gòu)的職能所在，也是國(guó)際上官方出口信用機(jī)構(gòu)的主要業(yè)務(wù)。逐漸退出直接貸款領(lǐng)域，通過(guò)信用擔(dān)保業(yè)務(wù)吸引商業(yè)銀行的貸款，這應(yīng)該是我國(guó)官方出口信用機(jī)構(gòu)的發(fā)展方向。

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(責(zé)任編輯：周智立)