收稿日期：2008-04-11

作者簡介：何志強，男，經(jīng)濟學博士，現(xiàn)供職于中國人民銀行?？谥行闹胸泿判刨J處

邢增藝，女，現(xiàn)供職于中國人民銀行海口中心支行辦公室；

施衛(wèi)華，男，現(xiàn)供職于國家外匯管理局海南省分局。

摘 要：臺灣金融(銀行)改革具有典型的“機構(gòu)范式”特征，遵循了“機構(gòu)范式一機構(gòu)調(diào)整一行政主導”的改革邏輯。行政部門在臺灣金融(銀行)改革中處于主導地位，試圖通過銀行機構(gòu)的設(shè)限、設(shè)量調(diào)整實現(xiàn)改革目標。通過對臺灣金融改革歷程和績效的考察，本文認為臺灣行政主導的金融改革不僅無法實現(xiàn)銀行業(yè)效率的整體提高，還將衍生其他經(jīng)濟金融問題，如臺灣銀行業(yè)登陸困境等，臺灣銀行業(yè)改革面臨范式調(diào)整問題。

關(guān)鍵詞：金融改革；機構(gòu)范式；機構(gòu)調(diào)整；市場力量

一、臺灣金融(銀行)業(yè)改革的三個階段及目標取向

臺灣地區(qū)較早進行了經(jīng)濟自由化改革，但真正意義上的金融改革始于1980年代的利率、匯率改革，銀行業(yè)改革則遲至1990年代的放寬民營銀行設(shè)立。根據(jù)臺灣金融(銀行)改革歷程和發(fā)展階段的特點，可以清楚地分為三個階段：放松銀行設(shè)立階段(1989-2002年)、銀行“興利除弊”階段(2002-2004年)和建立“大銀行”階段(2004-2006年)。按照臺灣金融改革的規(guī)劃，第三個階段應(yīng)該已經(jīng)結(jié)束，但由于此階段很多改革目標基本上都沒能實現(xiàn)，所以臺灣的金融(銀行)改革仍處在第三階段。

(一)第一個階段：放松銀行設(shè)立階段(1989-2002年)

為順應(yīng)臺灣經(jīng)濟整體發(fā)展的自由化和利率、匯率改革，上世紀90年代初臺灣大力推進金融自由化和國際化，金融機構(gòu)民營化趨勢加快。1989年修正的《銀行法》放寬了市場準入標準，取消了對新機構(gòu)設(shè)立的限制，允許公營銀行私有化，允許民間設(shè)立商業(yè)銀行。在1992-1998年間，臺灣“財政部”批準設(shè)立了16家民營銀行，使得臺灣本地民營銀行的數(shù)量迅速超過了公營銀行。據(jù)統(tǒng)計，臺灣銀行信貸金融機構(gòu)的增加在1996年達到峰值，在面積不大的臺灣島分布著447家銀行機構(gòu)。銀行業(yè)的自由化在加速了行業(yè)競爭的同時也惡化了競爭環(huán)境。

(二)第二個階段：銀行“興利除弊”階段(2002-2004年)

第二階段的銀行改革，即一次金融改革。由于本土民營銀行數(shù)量的迅速增加，臺灣銀行業(yè)競爭空前加劇，造成整個臺灣島內(nèi)銀行機構(gòu)間惡性競爭，盈利能力持續(xù)降低，不良貸款比率迅速攀升。據(jù)統(tǒng)計，“(臺灣)金融機構(gòu)在1998年之前那幾年把全民存在它們那里的錢虧掉了大約二成或二兆元，……，這虧空的二兆元，如果由存款人平均分攤，每人平均損失即高達近十萬元”(陳博智，2006)。這些都極大地威脅著臺灣銀行業(yè)系統(tǒng)的穩(wěn)定和安全，加上亞洲金融危機的間接影響和警世作用，臺灣行政部門加速進行了以降低不良貸款率、提高資本充足率為目標的“興利除弊”改革，以達到改善金融機構(gòu)體質(zhì)、重建金融體系的目的。

(三)第三個階段：建立“大銀行”階段(2004-2006年)

第三階段改革就是臺灣的二次金融改革。盡管一次金融改革降低了銀行的不良貸款率，但是臺灣地區(qū)的銀行類金融機構(gòu)普遍偏小，缺乏國際競爭力，與臺灣經(jīng)濟發(fā)展所倡導的國際化不相稱。同時，臺灣地區(qū)當前的銀行機構(gòu)過多，金融創(chuàng)新動力不足。2004年10月臺灣地區(qū)提出了二次金融改革的“四大目標”，追求建立“大銀行”：2005年底促成三家金融機構(gòu)市場占有率10％以上；2005年底前公股金融機構(gòu)數(shù)目至少減為六家；2006年底前臺灣島內(nèi)14家金融控股公司家數(shù)必須減半；2006年底前至少促成一家金融機構(gòu)由外資經(jīng)營或在島外上市。

二、臺灣金融(銀行)改革及機構(gòu)調(diào)整特點

臺灣金融(銀行)改革具有顯著的“機構(gòu)范式”導向特征，不論第一階段的放松銀行設(shè)立，還是第三階段的建立“大銀行”，特別是2004年以來的二次金融改革，對銀行業(yè)機構(gòu)調(diào)整目標提出了明確的限時、限量要求，機構(gòu)導向明顯。這主要源于臺灣的金融(銀行)改革遵循了一種“機構(gòu)范式一機構(gòu)調(diào)整一行政主導”的改革邏輯，使臺灣行政部門在改革中居于主導地位。從臺灣金融(銀行)改革的總體變化情況看，具有以下幾方面的典型特點：

(一)銀行機構(gòu)數(shù)量呈現(xiàn)由增到減特征

在臺灣三個階段的金融(銀行)改革過程中，銀行機構(gòu)數(shù)量出現(xiàn)由增到減趨勢特征。以本地銀行數(shù)量為例，從1990年銀行改革前后的32家逐漸增加到2002年的53家，2005年下降到45家。隨著2006年合并的增加，2007年本地銀行數(shù)量下降到39家。同時，中小企業(yè)銀行、外資銀行分行、信用合作社、漁農(nóng)信用部的數(shù)量都有所減少。中小企業(yè)銀行的生存壓力持續(xù)加大，高峰時期有8家，目前僅剩1家。

(二)壓縮公營行庫，實現(xiàn)機構(gòu)調(diào)整目標

隨著2006年合作金庫銀行與“中國農(nóng)民銀行”、臺灣銀行與“中央信托局”的合并，臺灣地區(qū)公營銀行從原來的14家下降到現(xiàn)在的3家，即“臺灣銀行”、“土地銀行”、“中國輸出入銀行”(暫不民營化)，超額完成了二次金融改革將公營行庫減少到6家的目標。其中，臺灣銀行與“中央信托局”的合并值得特別關(guān)注，兩者都是尚未民營化的公營機構(gòu)，合并后銀行總資產(chǎn)達3萬億新臺幣，市場占有率約10．6％，存款市場占有率約11．37％，均超過10％，總資本額為530億新臺幣，基本滿足了改革所追求的設(shè)立“大銀行”標準。

(三)鼓勵不同類型金融間的并購

并購內(nèi)容多樣化是臺灣銀行改革的一個顯著特征，這與臺灣允許金融混業(yè)經(jīng)營相關(guān)。臺灣的銀行并購交易雙方的背景非常復雜，涉及金融控股公司、國內(nèi)銀行、信托、證券、外資銀行等各種形式的金融機構(gòu)，這一方面為綜合金融體或金融控股集團的成立從客觀上創(chuàng)造了條件，但對金融監(jiān)管當局的監(jiān)管能力提出了較高的要求。

(四)鼓勵外資銀行并購本土銀行

追求經(jīng)濟發(fā)展國際化是臺灣經(jīng)濟發(fā)展的重要目標，而引入島外大銀行又是臺灣金融業(yè)實現(xiàn)國際化的重要途徑。2006年渣打銀行入主新竹國際商業(yè)銀行，臺灣首次實現(xiàn)本地銀行由大型外資銀行控股。近期又有荷蘭銀行和花旗銀行通過兼并本地銀行，陸續(xù)進入臺灣銀行業(yè)。臺灣金融管理部門試圖通過吸引外資大型銀行入主本地銀行，一方面提高本地區(qū)銀行的競爭力，另一方面可以借鑒外資大型銀行先進的管理理念、金融創(chuàng)新模式、風險管理手段等，達到提升臺灣銀行業(yè)整體競爭力水平之目的。這與祖國大陸在國有銀行的股改上市中引入境外戰(zhàn)略投資者異曲同工。

(五)行政主導實現(xiàn)機構(gòu)調(diào)整目標

行政部門在機構(gòu)減少調(diào)整中起絕對作用。臺灣地區(qū)銀行類金融機構(gòu)的并購除了市場競爭要求外，行政部門也不遺余力推進機構(gòu)改革。除了鼓勵民營銀行相互并購外，臺灣行政部門將公營金融機構(gòu)的合并作為重要操作平臺，實現(xiàn)包括減少機構(gòu)、建立“大銀行”等目標，而公營行庫的超計劃減少足以說明這一點。

三、臺灣金融(銀行)改革的效應(yīng)分析

如何有效協(xié)調(diào)政府與市場的關(guān)系、發(fā)揮各自在市場中的功能是經(jīng)濟理論的永恒課題。奧爾森(2005)在《權(quán)利與繁榮》中認為，要確保經(jīng)濟的發(fā)展與繁榮，應(yīng)該建立一種“強化市場型政府(market-augmenting government)”，這類政府有足夠的權(quán)力去創(chuàng)造和保護私有產(chǎn)權(quán)并去強制執(zhí)行合約，而且受到約束不去剝奪這些個人權(quán)力。行政部門主要職能是強化市場功能的發(fā)揮，不是改變市場參與者。由于臺灣金融(銀行)改革遵循了“機構(gòu)范式”，形成行政主導改革模式，這能在多大程度上實現(xiàn)改革目標，到目前為止還沒有明確的結(jié)論，但至少產(chǎn)生了三方面的矛盾：改革效果與改革預期不一致、金融發(fā)展與實體經(jīng)濟相脫節(jié)、銀行業(yè)改革范式與改革目標不匹配。

(一)改革效果與改革預期不一致

盡管臺灣第三階段的二次金融改革尚未結(jié)束，對改革效果進行評估為時尚早，但可以對已完成的改革作階段性總結(jié)。以降低逾期比率為目標的第二階段改革較為成功，“除弊”目標初步達到。據(jù)統(tǒng)計，臺灣島內(nèi)銀行的不良貸款比率最高峰為2002年4月，一度達到11．76％，逐步降至2007年末的1．84％，而島內(nèi)銀行、信用合作社和漁農(nóng)信用部的不良貸款也有不同程度下降。第三階段金融改革效果不明顯，改革設(shè)定的限時、限量的主要目標基本都未實現(xiàn)。截至2007年末，盡管銀行機構(gòu)數(shù)量從高峰期1996年的447家下降到2007年末的367家，但14家金融控股公司一家都未減少，市場占有率超過10％的“大銀行”也僅有一家。

臺灣銀行業(yè)整體經(jīng)營績效也未得到根本改變。臺灣銀行業(yè)在GDP中的占比自2001年以來的下降趨勢一直未得到扭轉(zhuǎn)。從衡量銀行微觀經(jīng)營績效指標資本報酬率和凈值報酬率看，臺灣本土銀行的資本報酬率一直處于低位，而凈值報酬率也處于不穩(wěn)定的波動狀態(tài)，2002年和2006年指標為負值，意味著臺灣本土銀行出現(xiàn)了整體性虧損。因此，政府買單式的改革和機構(gòu)減少的目標相對容易實現(xiàn)，而提高島內(nèi)銀行績效和競爭力的目標卻很難短期內(nèi)通過行政力量來實現(xiàn)，臺灣銀行業(yè)改革的效果與改革預期有較大的差距。這種差距是由于外部環(huán)境造成的還是改革模式引致的尚需要進一步分析，但我們認為行政主導的銀行改革模式，過多干涉銀行的微觀行為，至少是部分原因。

(二)金融發(fā)展與實體經(jīng)濟相脫節(jié)

臺灣銀行業(yè)發(fā)展面臨的一個困境是由于行政管制，一直無法直接在祖國大陸開展業(yè)務(wù)，出現(xiàn)了“金融發(fā)展與實體經(jīng)濟相脫節(jié)”現(xiàn)象。臺灣學者張國訓在2001年對兩岸銀行的高級管理人員進行一項問卷調(diào)查，臺灣地區(qū)金融人士大都贊成“臺灣銀行業(yè)如登陸，能打開臺灣金融業(yè)務(wù)的過度競爭僵局，臺灣金融業(yè)能發(fā)展第二春”的觀點¹。自上世紀80年代新臺幣逐漸升值以來，島內(nèi)勞動力等生產(chǎn)成本上升，一些勞動密集型傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢喪失(孫震，2006)，向祖國大陸轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)成為延續(xù)臺灣傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的一條重要途徑。在東南亞金融危機之前，臺灣也曾試圖防止產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過度集中大陸，避免對祖國大陸的過度依賴，鼓勵向東盟和拉美地區(qū)發(fā)展，但效果均不甚理想。危機后，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移祖國大陸的比重更大。但與此同時，臺灣行政部門遲遲不開放臺灣銀行業(yè)向大陸發(fā)展業(yè)務(wù)，臺灣銀行業(yè)發(fā)展與實體經(jīng)濟轉(zhuǎn)移被生硬地割裂開來，造成金融發(fā)展與實體經(jīng)濟脫節(jié)。這一問題產(chǎn)生的一個重要的制度背景與臺灣銀行改革選擇的模式相關(guān)，在行政主導的機構(gòu)改革過程中，市場機制作用甚微，非常容易產(chǎn)生“呼吁一退出”機制²失靈現(xiàn)象。行政部門在主導改革過程中可以超越市場發(fā)展客觀要求和市場主體意愿，可以更側(cè)重考慮非市場、非經(jīng)濟因素，但這不利于金融改革和發(fā)展。在這種情況下，島內(nèi)銀行登陸困境的破解將有賴于臺灣金融(銀行)改革范式的轉(zhuǎn)變。

(三)改革范式與改革目標不匹配

傳統(tǒng)金融改革理論更多的是從“機構(gòu)范式”出發(fā)，認為金融對經(jīng)濟的作用是通過金融機構(gòu)的內(nèi)部變遷來實現(xiàn)的，著重關(guān)注金融機構(gòu)是否完善、金融工具是否齊全、金融總量在經(jīng)濟中的占比等。但“功能范式”論認為，金融改革應(yīng)該從金融所處的系統(tǒng)環(huán)境和經(jīng)濟目標出發(fā)，考察金融系統(tǒng)與外部環(huán)境間的功能藕合關(guān)系。一些學者(王君，2007)認為以機構(gòu)改革為特征的金融改革必須進行范式轉(zhuǎn)變，“需要把注意力從機構(gòu)改革及其相聯(lián)系的人、財、物的支配權(quán)力上轉(zhuǎn)移出來，更多地關(guān)注金融服務(wù)基本功能，以及金融服務(wù)與產(chǎn)品消費者的利益；更多地關(guān)注金融市場機制的建設(shè)、激勵機制和制度的改革，而不是單個機構(gòu)的命運”。從臺灣銀行業(yè)改革的歷程看，行政主導下的臺灣金融(銀行)改革并不完全遵循市場發(fā)展規(guī)律，一方面其未真正觸及島內(nèi)金融機構(gòu)的創(chuàng)新能力建設(shè)，而這恰恰是金融競爭力提高的關(guān)鍵，另一方面“拉郎配”非市場方式的機構(gòu)調(diào)整極易產(chǎn)生治理結(jié)構(gòu)、企業(yè)文化等方面的沖突，不一定能實現(xiàn)“大銀行”所追求的“范疇經(jīng)濟(the scope of economy)”目標。所以，如果臺灣金融(銀行)改革不能選擇新的范式，不能根據(jù)外部環(huán)境的變化，調(diào)整自己功能結(jié)構(gòu)和發(fā)展范圍，島內(nèi)金融改革仍將處于改革范式和改革目標不匹配狀態(tài)。

四、臺灣金融(銀行)改革的經(jīng)驗啟示

1、充分重視東亞經(jīng)濟改革的行政主導傳統(tǒng)。經(jīng)濟發(fā)展歷史和較多的文獻表明，“為打破貧困陷阱、啟動增長，東亞的大多數(shù)國家都建立了權(quán)威發(fā)展模式(authoritarian developmemalism，AD)、或者說有良好經(jīng)濟推動能力的權(quán)威政府”(大野健一，2007)，行政部門在推進東亞經(jīng)濟改革中有重要影響，而且這種行政力量在經(jīng)濟得到發(fā)展后也很難退出。行政主導傳統(tǒng)也延續(xù)到金融改革領(lǐng)域，包括日本、亞洲四小龍(香港除外)、東南亞國家以及中國，它們的金融改革幾乎都伴隨著劇烈的、政府主導的金融機構(gòu)調(diào)整，特別是對公營金融機構(gòu)的調(diào)整與改革。在市場化過程中，政府部門還不習慣借助市場力量，用引導方式來促進金融機構(gòu)按市場方式運行，更習慣于采用指令性方式推進金融改革，出現(xiàn)了金融改革“機構(gòu)范式”與“權(quán)威政府”融合的重要特征。

2、行政主導改革不能實現(xiàn)改革目標。臺灣行政部門試圖通過權(quán)威發(fā)展模式來實現(xiàn)金融振興，但在島內(nèi)引起了諸多爭論。一次金融改革涉及納稅人為金融機構(gòu)的壞賬買單。，二次則涉及政府過分干預市場、越位的嫌疑。從改革效果看，形成了改革效果與改革預期、銀行業(yè)發(fā)展與實體經(jīng)濟、改革模式與改革目標不相容等問題。政府買單式的不良資產(chǎn)處理、政府主導的金融機構(gòu)調(diào)整都相對容易，而公司治理結(jié)構(gòu)、管理水平、創(chuàng)新能力等金融(銀行)競爭力的提高卻是一個長期的過程，需要在市場競爭中逐步培育，短期的機構(gòu)調(diào)整是不能實現(xiàn)的。

3、行政主導改革容易形成軟預算約束。即便是在市場經(jīng)濟環(huán)境下，行政主導的改革也極易造成金融機構(gòu)對政府政策的依賴，在績效不佳的情況下，金融機構(gòu)不是轉(zhuǎn)向提高競爭力，而是尋求政府的政策扶持，形成一種軟預算約束機制。Kornai等(2003)研究發(fā)現(xiàn)，在市場經(jīng)濟國家也普遍存在軟預算約束，如果市場經(jīng)濟改革為政府所主導，那么這種機制將以更加普遍的形式出現(xiàn)，不僅引致更多的改革成本，也削弱了市場的調(diào)節(jié)機制功能。因此，金融改革由“機構(gòu)范式”向“功能范式”轉(zhuǎn)變尤為重要，這是培育金融機構(gòu)競爭力的重要途徑。

4、為改變行政主導模式創(chuàng)造條件——存款保險制度。行政主導金融改革的一個理由是金融的特殊性，它處于現(xiàn)代經(jīng)濟的中心，其出現(xiàn)問題可能形成系統(tǒng)性經(jīng)濟危機。存款保險制度是將行政部門從金融市場改革的參與者轉(zhuǎn)變?yōu)楦母锏谋O(jiān)管者的重要基礎(chǔ)制度，它具有代替中央銀行行使最后貸款人的特征，不僅保險資金來源于市場，并且對目標金融機構(gòu)具有監(jiān)管、接管、重組等功能，能有效地阻隔個別風險向系統(tǒng)性風險演變。臺灣地區(qū)建立存款保險制度較早，在1985年就成立了“中央存款保險公司”，其功能在近兩次金融改革中得到充分顯現(xiàn)。自2006年末到2008年初的14個月里，有六家銀行被金融重建基金接管，包括臺東企銀、花蓮企銀、中華商銀、中聯(lián)信托、寶華銀行以及亞洲信托，對穩(wěn)定臺灣金融體系發(fā)揮了重要的功能。所以，存款保險制度的建立對于銀行改革范式的轉(zhuǎn)變具有重要的基礎(chǔ)意義。

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(責任編輯：邵 歡)