[摘要]《學(xué)校教育法》是日本一部劃時代的教育法律，《學(xué)校教育法》的意義在于，建立了日本“六·三·三·四”的單線型學(xué)校制度以及規(guī)定大學(xué)必須設(shè)置教授會，以此為依據(jù)，形成了日本大學(xué)管理制度的法律基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞]《學(xué)校教育法》；日本；大學(xué)；管理制度；法律基礎(chǔ)

[中圖分類號]G512 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1671—511X(2008)03—0122—04

一、《學(xué)校教育法》的制定與大學(xué)制度改革

日本大學(xué)制度的改革經(jīng)歷了三個階段。明治維新后，為了擴(kuò)大整頓學(xué)校制度，實現(xiàn)教育的現(xiàn)代化，1872年日本政府頒布了“學(xué)制”，建立了最初的大學(xué)制度。20世紀(jì)20年代末至30年代，就高等教育學(xué)制的改革問題，日本教育界展開了一場激烈的討論，學(xué)校制度的改革成為社會各界議論的重要的話題。針對戰(zhàn)前日本大學(xué)管理制度存在的問題，戰(zhàn)后大學(xué)制度的改革，再次引起社會的關(guān)注，成為教育改革的重點和難點問題。那么，戰(zhàn)前日本大學(xué)制度的主要弊端有哪些呢?

第一，學(xué)校教育的組織系統(tǒng)是復(fù)線型。戰(zhàn)前日本的學(xué)校體系是由高等小學(xué)和青年學(xué)校系統(tǒng)與中學(xué)、女子高中、實業(yè)學(xué)校、?？茖W(xué)校、高中、大學(xué)的學(xué)校系統(tǒng)并存的復(fù)線型學(xué)校體系。

第二，中央集權(quán)制的大學(xué)管理制度。依據(jù)《帝國大學(xué)令》規(guī)定，文部大臣對大學(xué)校長有監(jiān)督權(quán)和命令權(quán)，因此發(fā)生了不少政府侵犯大學(xué)自主性、自律性的事件。日本帝國時期，“天皇的官吏”權(quán)力過分集中，公民的基本教育權(quán)得不到法律的保障。

第三，教育機(jī)會不平等。男女之間在選擇學(xué)校、受教育程度以及教育內(nèi)容等方面存在明顯的差異，女子上大學(xué)在制度上受到了制約。

第四，大學(xué)成為培養(yǎng)少數(shù)精英的教育機(jī)構(gòu)。大學(xué)的錄取不是依據(jù)學(xué)生的身心能力，而是根據(jù)父母的社會地位和經(jīng)濟(jì)收入所決定。

針對戰(zhàn)前這種不平等的大學(xué)制度，日本教育界、文化界以及一些學(xué)術(shù)團(tuán)體紛紛發(fā)表意見并提出了許多重建方案，最為有名的并且直接指導(dǎo)日本大學(xué)改革和教育立法的則是美國教育使節(jié)團(tuán)起草的報告書。《美國教育使節(jié)團(tuán)報告書》指出：“大學(xué)的首要任務(wù)是知識的傳授。知識是自由的，這種傳統(tǒng)作為無價之寶應(yīng)加以保護(hù)。促進(jìn)知識進(jìn)步，培養(yǎng)學(xué)問精神，培養(yǎng)對真理的追求，創(chuàng)造科學(xué)知識，是不斷啟蒙社會進(jìn)步的源泉”。進(jìn)而對大學(xué)制度的改革提出了以下建議：

第一，中學(xué)與大學(xué)直接銜接。

第二，打破舊制大學(xué)的傳統(tǒng)封鎖性，入學(xué)機(jī)會面向全體國民開放。

第三，廢除男女入學(xué)的性別歧視。

第四，為了確保大學(xué)教授的地位，保證學(xué)問的自由的同時，充分給予經(jīng)濟(jì)保障。

第五，為了促進(jìn)大學(xué)間的相互合作與提高，可以成立大學(xué)協(xié)會等組織機(jī)構(gòu)。

日本政府根據(jù)《美國教育使節(jié)團(tuán)報告書》的建議，于1946年8月10日成立了教育改革委員會(以下簡稱為教改委)，著手戰(zhàn)后日本的教育改革。1946年12月27日，教改委就教育理念和教育基本法、學(xué)制、教育行政、私立學(xué)校等四方面提出了改革的建議。其中有關(guān)大學(xué)制度的改革提案有以下幾個方面：

第一，高中以后的學(xué)校原則上為四年制大學(xué)，但大學(xué)可以分為三年制或五年制。另外，大學(xué)里可以設(shè)立研究科或研究所，吸收大學(xué)畢業(yè)人員進(jìn)行特別研究。

第二，在綜合大學(xué)和單科大學(xué)開設(shè)教育學(xué)科，目的是培養(yǎng)教師。

第三，要奠定私立學(xué)校發(fā)展的基礎(chǔ)，扶持學(xué)校經(jīng)營主體健康發(fā)展，為了賦予私立學(xué)校的民主精神，建議私立學(xué)校的法人成為民主精神的代表。

教改委的改革提案深受美國教育使節(jié)團(tuán)的關(guān)注，并且對《學(xué)校教育法》的立法產(chǎn)生了積極的影響。

教改委就高等教育改革建議，新制大學(xué)以四年的修業(yè)年限為基本，保留二年制的前期大學(xué)制度。這是一種修業(yè)年限為兩年的大學(xué)，修滿學(xué)分后可直接編入四年制大學(xué)的后期課程。關(guān)于這種前期大學(xué)制度的設(shè)想，教改委在1947年4月11日的第31屆總會上，作為“關(guān)于新制大學(xué)的課程和轉(zhuǎn)學(xué)事項”，提出“大學(xué)課程可以分為前期、后期，前期課程結(jié)束后原則上可以進(jìn)入到其他大學(xué)的后期課程”，當(dāng)天并以附件的形式，在第3項建議中提出。這樣，有關(guān)前期大學(xué)制度的設(shè)想有了新的進(jìn)展，但是大學(xué)的修業(yè)年限原則上為四年這個基本方針已經(jīng)確立。在當(dāng)時看來，難以實現(xiàn)與之相容的前期大學(xué)制度改革極其困難。直至1949年1月14日，教改委在第87屆總會上，再次提出“關(guān)于二年制或三年制大學(xué)”提案，該提案特別指出，“對于二年制大學(xué)，不允許又成為舊制高中的保留”。此次提案獲得通過。

根據(jù)美國教育使節(jié)團(tuán)的指示精神和教改委的提案，日本政府立即組織《學(xué)校教育法》的立法準(zhǔn)備工作。1947年3月12日向帝國議會提交教育基本法草案，1947年3月17日，提交《學(xué)校教育法》草案，該法案于1947年3月27日通過，3月31日正式頒布實施。《學(xué)校教育法》是作為公共教育制度的學(xué)校制度的根本法律，為建立戰(zhàn)后日本的新教育制度奠定了法律基礎(chǔ)。

《學(xué)校教育法》與戰(zhàn)前的教育法令相比，有以下幾個方面的不同(第1卷)：

第一，將舊學(xué)制的復(fù)線型學(xué)校體系改為六·三·三·四的單線型學(xué)校體系。《學(xué)校教育法》消除了升學(xué)過程中的許多困難和制度上的難點，即將六年制的國民學(xué)校初等科改為小學(xué)，中等教育階段簡化為三年制中學(xué)和三年制高中，同時將高等教育機(jī)構(gòu)統(tǒng)一為四年制大學(xué)。將教育機(jī)會平均的原則具體到各級學(xué)校，使所有考生均可根據(jù)其能力，進(jìn)入不同階段的學(xué)校。

第二，實現(xiàn)了教育機(jī)會均等。糾正以往特別是中等、高等教育升學(xué)或教育內(nèi)容上出現(xiàn)的男女差別，廢除了教育上的性別歧視。同時對經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生、勤奮努力的學(xué)生，采取助學(xué)金方法。

第三，實行開放辦學(xué)，以促進(jìn)學(xué)術(shù)發(fā)展。大學(xué)實行全日制和函授制課程，強調(diào)大學(xué)教育的開放，鼓勵與社會的合作，將學(xué)校定位為發(fā)展日本教育、學(xué)術(shù)、文化的基礎(chǔ)，同時建立了研究生制度。

第四，建立了特殊教育制度。在學(xué)校體系中，將盲聾啞學(xué)校和特殊班級列為義務(wù)教育體系，實現(xiàn)教育機(jī)會均等的理念。義務(wù)教育的年限由六年制延長到九年制。

《學(xué)校教育法》的制定，使日本大學(xué)制度發(fā)生了根本性的變化。戰(zhàn)前日本的大學(xué)制度主要受德國的影響，戰(zhàn)后按照美國的教育指令，對大學(xué)制度從根本上加以改革，其中讓大學(xué)與新制高中直接銜接，是明治中期以來學(xué)制改革問題懸而未決的歷史課題。因此，可以想象出，戰(zhàn)敗后的日本學(xué)校制度改革，曾經(jīng)遇到很大的阻力，受到很多人的反對。

首先是戰(zhàn)后財政方面的問題。日本著名教育家天野貞祐認(rèn)為：“現(xiàn)在國家的經(jīng)費非常困難，個人的經(jīng)費也必須考慮。學(xué)生無論多節(jié)約也要花三百日元乃至五百日元，在這樣的年代，上三年中學(xué)、三年高中，再上四年大學(xué)，能夠支撐住的家庭到底有多少呢?我懷疑，中產(chǎn)階級到底能不能做到。從現(xiàn)實情況來看，大部分的家庭都很貧困，都在想辦法到底如何是好。從這種意義上來講，我也覺得還是以縮短年限為好”(第4卷)。

其次是定位在三個階段學(xué)校之上的大學(xué)，教育質(zhì)量下降引起了人們的不安。新制度的大學(xué)如前所說并非新建，而是由教育程度上參差不齊、有差異的舊制大學(xué)、專科學(xué)校、舊制高中、師范學(xué)校等學(xué)校升格、合并、改編而成，成為新制大學(xué)。也就是由以往的德國式大學(xué)模式，轉(zhuǎn)變?yōu)槊绹降拇髮W(xué)模式而帶來的阻力。

另外，也有一種觀點認(rèn)為，把戰(zhàn)前多種多樣的高等教育機(jī)構(gòu)，改編為一種模式的大學(xué)，確實會帶來諸如教育質(zhì)量下降等各種各樣的問題，但是在美國實際上正在實行這種制度，而且即使在日本，在以往的學(xué)制改革論中也曾經(jīng)提到廢除舊制高中，小學(xué)、中學(xué)畢業(yè)之后直接進(jìn)入大學(xué)的所謂三階段制論，因此，這一問題的提出也并非是新問題，只是作為高等學(xué)術(shù)研究的機(jī)構(gòu)，就必須建立研究生制度。拋開舊制大學(xué)而言，其他專科學(xué)校、舊制高中、師范學(xué)校等這些?？瞥潭鹊膶W(xué)校，與大學(xué)的質(zhì)量是有差別的，因此，將這樣的學(xué)校改編為大學(xué)，的確面臨著許多現(xiàn)實問題與困難，擴(kuò)充教師數(shù)量和投入教學(xué)設(shè)備更是戰(zhàn)后日本教育投入的難點問題。通過制定一定標(biāo)準(zhǔn)，將達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定為新制大學(xué)，這個問題也值得思考。

經(jīng)過這樣的迂回曲折，終于廢除了以往的復(fù)線型學(xué)校制度，建立了六·三·三·四制的學(xué)校制度，規(guī)定在大學(xué)設(shè)置教授會，并明確了大學(xué)的管理機(jī)構(gòu)。

二、《學(xué)校教育法》與大學(xué)管理機(jī)構(gòu)

《學(xué)校教育法》第五章“大學(xué)”，從第52條到第70條，對大學(xué)設(shè)置的目的、性質(zhì)、校長和院長的選拔、管理機(jī)構(gòu)都有明確的規(guī)定。特別是第59條明確規(guī)定，大學(xué)必須設(shè)置教授會，與《帝國大學(xué)令》不同的是，《學(xué)校教育法》賦予了教授會極大的人事權(quán)。

《學(xué)校教育法》第59條規(guī)定，“為了審議重要的事項，大學(xué)必須設(shè)置教授會”；“教授會的組織可以加入副教授及其他工作人員”。依據(jù)《學(xué)校教育法》第59條規(guī)定，戰(zhàn)后日本的大學(xué)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行了如下的改革。

第一，教授會必設(shè)的原則適用于所有大學(xué)。《學(xué)校教育法》第59條的規(guī)定，目的是為1949年后將要組建的新制大學(xué)，在管理制度上提供法律依據(jù)。戰(zhàn)前帝國大學(xué)雖設(shè)有教授會，但沒有在法律上做出明確的規(guī)定?！秾W(xué)校教育法》第59條的規(guī)定，在法律上明確了所有以學(xué)院為單位的大學(xué)必須設(shè)置教授會。

第二，教授會權(quán)限明確，并且受到法律的保障。《學(xué)校教育法》及《教育公務(wù)員特立法》明確規(guī)定，教授會有人事權(quán)、課程設(shè)置權(quán)等，教授會權(quán)限、職能明確，并且受到法律的保障。帝國大學(xué)時期，教授會的權(quán)限范圍受到限制，依據(jù)《帝國大學(xué)令》規(guī)定，教授會可以審議“重要事項”。關(guān)于“重要事項”的內(nèi)容、范圍沒有相應(yīng)的規(guī)定。另外，帝國大學(xué)教授會的權(quán)限也沒有具體規(guī)定，即帝國大學(xué)教授會的權(quán)限問題，是依據(jù)各大學(xué)的規(guī)則自行決定。

第三，教授會的構(gòu)成人員有所增加。戰(zhàn)后新制大學(xué)的教授會，教授以外的成員是否參加，可以由所在學(xué)校、所在學(xué)院自行決定。帝國大學(xué)教授會的構(gòu)成人員是校長和院長等上層管理人員，在“認(rèn)為需要時”教授可以參加。

《學(xué)校教育法》第59條的法意，包含以下幾個方面：

第一，關(guān)于教授會的設(shè)置。無論是國立大學(xué)、公立大學(xué)，還是私立大學(xué)，都必須設(shè)置教授會。如果不設(shè)或取消教授會則是違法行為。大學(xué)通過設(shè)置教授會，從法律上保障了“學(xué)問自由”和“大學(xué)自由”。

第二，關(guān)于教授會的人員構(gòu)成的規(guī)定。教授會的正式成員是教授，但是依據(jù)第59條第2款規(guī)定，副教授及其他工作人員也可以加入教授會。教授會成員的范圍如何界定，由各大學(xué)通過教授會規(guī)程等加以規(guī)定。教授和副教授及其他工作人員處于平等地位，不是從屬和被從屬的關(guān)系。

第三，關(guān)于教授會的任務(wù)和職責(zé)。教授會是審議機(jī)構(gòu)，并非執(zhí)行機(jī)構(gòu)。但是有關(guān)學(xué)校重要事項的審議，必須首先由教授會審議。

第四，對教授會的權(quán)限作了規(guī)定。教授會的權(quán)限除了“審議重要事項”外，依據(jù)《學(xué)校教育法施行規(guī)則》第67條規(guī)定，“學(xué)生入學(xué)、退學(xué)、轉(zhuǎn)學(xué)、留學(xué)、修學(xué)、升學(xué)和畢業(yè)，經(jīng)教授會審議之后，由校長決定”。同時有關(guān)學(xué)科、講座等教育課程的編排，學(xué)院附屬的研究設(shè)施的廢除等管理機(jī)構(gòu)組織事項也由教授會審議。另外，還有教師錄取、升任，院長的選拔錄用，院長、教師工作成績的評定及視其結(jié)果采取相應(yīng)待遇、措施，教師的審查處分，以及校長、院長、教師的停職期限，校長、院長的任期、教師的退休必須通過教授會的審議才能決定。

第五，明確了教授會和評議會的關(guān)系。依據(jù)學(xué)校教育法第53條規(guī)定，大學(xué)組織的基礎(chǔ)是學(xué)院，大學(xué)原則上以學(xué)院為基本單位組成，教授會也以學(xué)院為單位設(shè)置。評議會是學(xué)校層級的審議機(jī)構(gòu)，教授會是學(xué)院層級的審議機(jī)構(gòu)。根據(jù)學(xué)校教育法第5條和教育公務(wù)員特例法第4條規(guī)定，評議會是大學(xué)最高的審議機(jī)構(gòu)，校長主管公務(wù)，負(fù)責(zé)管理所屬工作人員，其選拔由評議會進(jìn)行。

依據(jù)《關(guān)于國立大學(xué)評議會的暫行措施制定辦法》(1953年，文部省令11號)規(guī)定，評議會的成員由校長、院長、所在院的教授各2名、研究所所長、附屬醫(yī)院院長和附屬圖書館館長構(gòu)成，其權(quán)限是回答校長咨詢，制定、修改、廢除學(xué)校規(guī)章制度，制定預(yù)算、概算方針，設(shè)置或取消學(xué)院和學(xué)科，制定人事標(biāo)準(zhǔn)以及處理屬于教育公務(wù)員特例法權(quán)限的事項。

如上所述，《學(xué)校教育法》的制定，為戰(zhàn)后日本大學(xué)教授會的自治提供了法律依據(jù)，可以說在日本大學(xué)管理制度上具有十分重要的歷史意義。但是僅僅依據(jù)這一條款，難以完善戰(zhàn)后日本大學(xué)管理制度的改革。另外，關(guān)于校長及其他管理人員的選考、任命等自主權(quán)限也不明確。針對這些問題，1949年1月12日出臺了教育公務(wù)員特例法，使大學(xué)人事管理制度有了法律依據(jù)，本論文對此不做探討。

三、教授會與“大學(xué)自治”

“學(xué)問自由”是大學(xué)的生命，教授會是“大學(xué)自治”的根本保證，這一點在日本學(xué)術(shù)界已達(dá)成共識。

《學(xué)校教育法》第52條規(guī)定，“大學(xué)作為學(xué)術(shù)中心，目的是在廣泛傳授知識的同時，深入講授和研究專業(yè)知識，發(fā)揮知識、道德以及應(yīng)用能力”。

根據(jù)這一規(guī)定，大學(xué)教育研究機(jī)構(gòu)的職能，應(yīng)該包括以下兩方面的含義。

第一，大學(xué)并非政府的行政機(jī)構(gòu)，作為“學(xué)術(shù)中心”，主要是進(jìn)行學(xué)問研究和知識傳授，其學(xué)術(shù)中心的活動主體是教授，不受國家的政治觀點、政府的政治利益影響，獨立進(jìn)行學(xué)問研究。因此，大學(xué)的自治應(yīng)得到制度上的保障。大學(xué)的重要事項應(yīng)由教授會自主決定和運作。

第二，大學(xué)是傳授知識和培養(yǎng)各種專業(yè)人才的場所，其功能和目的是發(fā)展學(xué)生知識、道德和應(yīng)用能力。日本學(xué)者大澤勝教授認(rèn)為，現(xiàn)代的大學(xué)有三個功能。一是具有對現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的再生產(chǎn)和創(chuàng)造功能。二是具有繼承知識、發(fā)展理論、開發(fā)專業(yè)技能以及培養(yǎng)從事專項職業(yè)人才的功能。三是具有通過教育形成國民教養(yǎng)和市民性教養(yǎng)的功能。

學(xué)校與政府機(jī)關(guān)和企業(yè)的組織運作有很大的不同。政府機(jī)構(gòu)的功能是提供政策并執(zhí)行政策、服務(wù)社會和保障社會機(jī)構(gòu)能夠順利運作。企業(yè)是提供物質(zhì)生產(chǎn)和服務(wù)的機(jī)構(gòu)，沒有專門的決策、協(xié)商以及審議組織。而大學(xué)則不同，教授會是大學(xué)組織機(jī)構(gòu)的重要組成部分，對教學(xué)計劃、教學(xué)內(nèi)容、課程設(shè)置、學(xué)生指導(dǎo)等方面擁有自主決定權(quán)。大學(xué)的管理運營是自律運作，需要“大學(xué)自治”才能體現(xiàn)學(xué)問自由。教授會這一組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置，體現(xiàn)了大學(xué)自治管理的獨立性、民主性和開放性的特點。所謂大學(xué)自治管理的獨立性，是指大學(xué)的教師有學(xué)問研究的自由和人事上的自主決定權(quán)，可以不受國家、政府、宗教等外部勢力的干涉，由教授會自主決策和運行；所謂大學(xué)自治管理的民主性，是指學(xué)校各項決策是在民主的基礎(chǔ)上，由教授會成員公開審議、決定；所謂大學(xué)自治管理的開放性，是指教授會在實際的管理運作中，只要不與國家有關(guān)法令相抵觸，可以獨自制定本院的規(guī)章與制度。依據(jù)大學(xué)自治的宗旨和范圍，也為教授會成員以外的大學(xué)成員參加“自治”提供了法律依據(jù)。