摘要 解決好農(nóng)民工的就業(yè)和居住問題是農(nóng)民工融入城 市社會，完成農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化的關鍵一步，也是新時期我國各個城市面臨的挑戰(zhàn)。在本文中 ，作者認為目前我國龐大的進城農(nóng)民工群體逐漸出現(xiàn)了分化的現(xiàn)象，根據(jù)農(nóng)民工對居住的需 求和最終歸宿，我國的農(nóng)民工可分為永久遷移型（或定居型）和非永久遷移型（非定居型） 兩種類型。永久遷移型（或定居型）農(nóng)民工希望舉家遷移到城市并成為城市的永久性居民， 而非永久遷移型（非定居型）農(nóng)民工希望改善在城市的居住條件，同時盡可能降低在打工期 間的居住成本，他們最終會回流農(nóng)村地區(qū)，而不會在城市購房或定居在城市。本文在分析 兩 種不同類型農(nóng)民工居住需求的特征和面臨問題的基礎上，提出解決我國進城農(nóng)民工居住問 題的思路和對策。

關鍵詞 農(nóng)民工；居住問題；住房保障體系

中圖分類號 F323.6 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2008)04-0078-07 

農(nóng)村人口的城市化過程包括兩個階段：一是勞動力從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)部門，在 城市 地區(qū)尋找到適合自己的非農(nóng)業(yè)就業(yè)機會，實現(xiàn)非農(nóng)化和職業(yè)轉(zhuǎn)換；二是遷移勞動力中的成功 者在“樂業(yè)”之后尋求城鎮(zhèn)地區(qū)的“安居”，在遷入城市居住下來，并接受城市的生產(chǎn)、生 活方式，融入城市社會，完成市民化過程。農(nóng)村人口只有順利地完成以上兩個階段，才能真 正實現(xiàn)人口的城市化過程。在發(fā)達國家的歷史上，以上兩個過程基本上是統(tǒng)一的、相互銜接 的，在非農(nóng)化完成的同時也完成了市民化，但在我國，由于城鄉(xiāng)之間存在的制度壁壘在短期 內(nèi)還無法徹底消除，致使我國農(nóng)村人口的城市化過程被分離為兩個沒有順利銜接的獨立階段 。即雖然我國城市現(xiàn)在允許外地農(nóng)民工流入城市就業(yè)，但仍然排斥農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為城市常居人 口（戶籍人口）。這樣，勞動力從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來并在城市尋找到了適合自己的就業(yè)機會，但 城市在住房、子女教育、醫(yī)療和社會保障等方面存在著歧視性的“社會排斥”政策，使我國 20世紀80年代農(nóng)村流動人口始終停留在“鐘擺式”、“候鳥型”的半轉(zhuǎn)移狀態(tài)，導致農(nóng)業(yè)勞 動力的職業(yè)轉(zhuǎn)換（非農(nóng)化）與身份轉(zhuǎn)換（市民化）過程脫節(jié)，在城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民工 始終處于邊緣化的境地，不能順利地轉(zhuǎn)化為市民，平等地享受城市的公共服務。

目前，已經(jīng)有相對數(shù)量的農(nóng)民工不再只是暫時居住在城市，而是傾向于舉家遷移，長期居住 在城市，他們由過去城鄉(xiāng)間往返循環(huán)流動向融入城市轉(zhuǎn)變，他們的最終歸宿是定居城市，而 不再是返回農(nóng)村。面對農(nóng)民工流動的這些新特點，我國政府的公共政策也應該適應新形勢和 新的發(fā)展趨勢，適時進行調(diào)整，從過去控制或排斥農(nóng)民工融入城市的政策導向及時轉(zhuǎn)變到促 進農(nóng)民工積極融入城市社會的政策導向上來，積極引導農(nóng)民工在城市的安居樂業(yè)，防止城市 社會的分裂，加快城市社會的融合進程，實現(xiàn)城市社會的和諧發(fā)展。

就業(yè)和居住問題是農(nóng)民工融入城市社會，完成農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化的關鍵一步，是市民化的基礎 。安居才能樂業(yè)，居住問題不解決，其他問題如子女教育問題、社會保障問題、業(yè)余精神文 化生活問題等也無從談起。如何解決進城農(nóng)民工的居住問題，已經(jīng)成為新時期我國各個城市 政府面臨的挑戰(zhàn)。這個問題解決得好，不僅有利于改善農(nóng)民工在城市的待遇和生活質(zhì)量，解 除農(nóng)民工的后顧之憂，而且也有利于農(nóng)民工與城市市民之間的社會融合，防止發(fā)展中國家城 市化過程中曾出現(xiàn)過的“貧民窟”和“棚戶區(qū)”蔓延等“城市病”現(xiàn)象，使城市邁向和諧和 可持續(xù)發(fā)展的道路。

1 兩種類型農(nóng)民工的居住需求及問題

中國在計劃體制下，實行了嚴格控制鄉(xiāng)城人口流動的政策，而且國家在城市實行了具有中國 特色的“單位制”［1］。在這種“單位制”下，城市居民的住房完全作為一種福利 ，由雇傭 的單位提供，居民只有經(jīng)過正式的遷移途徑，被單位所接受后，才能獲得居住的場所。而且 ，單位中的每個成員都有自己的一份檔案，沒有單位的城市居民則被打入另冊。在1953年， 這種沒有單位的城市人口在有的城市中還占到60％，但在“三大改造”和“大躍進”運動之 后，在單位體制以外的城市就業(yè)人口已經(jīng)所剩無幾了［2］。在這種社會管理體制下 ，中國城 市沒有出現(xiàn)許多發(fā)展中國家城市那種貧富在空間上分隔和貧困人口高度聚居、形成“貧困窟 ”或“棚戶區(qū)”蔓延的現(xiàn)象。

但是，隨著經(jīng)濟體制改革，中國鄉(xiāng)城之間的人口流動日趨活躍。特別是20世紀90年代以來， 中國跨省流動的農(nóng)民工數(shù)量越來越多，舉家遷徙入城的農(nóng)民工比例也在逐步增加，農(nóng)民工在 城市的安居問題已經(jīng)成為各級城市政府不得不面對的新課題。由于我國現(xiàn)行的住房保障體系 并沒有將農(nóng)民工納入保障范圍內(nèi)，我國進城農(nóng)民工在城市獲得穩(wěn)定的居住場所還面臨許多制 度性壁壘，進城農(nóng)民工人均居住面積狹小，房屋質(zhì)量差，居住環(huán)境惡劣，住房貧困發(fā)生率高 。據(jù)統(tǒng)計，改革開放初期的1978年我國城鎮(zhèn)居民住房人均建筑面積為6.7 m²平方米， 1990年增 長為13.65 m²，提高了一倍多，到2005年則達到26.1 m²，幾乎又提高了近一倍 。但 是，農(nóng)村流動人口在城市人均住房面積狹小，居住條件還比較惡劣，與城鎮(zhèn)戶籍居民之間存 在很大的差距。根據(jù)中國社科院經(jīng)濟所收入分配課題組2002年對農(nóng)村流動人口的的住戶調(diào)查 資料，農(nóng)村流動人口中大約22%的人住房面積不足5 m²，28%的人住房面積在5～8 m² ， 也就是說有一半農(nóng)村流動人口的人均實際住房面積不超過8 m²。就平均水平而言，2002 年農(nóng)村流動人口的人均住房面積為11 m²，只相當于城鎮(zhèn)居民的56%。李實、羅楚亮等人 在確定城鎮(zhèn)居民住房的貧困標準基礎上，分別計算了我國城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村流動人口的住房貧 困發(fā)生率，他們的研究結(jié)果認為，僅從住房面積上來衡量，城鎮(zhèn)居民的住房貧困發(fā)生率是非 常低的，沒有超過3%。相比之下，城市中的農(nóng)村流動人口的貧困發(fā)生率是相當高，高達40% 左右，遠遠高于城鎮(zhèn)居民。按照2002年城鎮(zhèn)中大約1.5億農(nóng)村流動人口加以推算，那么其中6000萬人的住房條件在貧困標準之下［3］。

我認為，目前我國龐大的進城農(nóng)民工群體在城市中尋找工作、追求自身發(fā)展的過程 中，已經(jīng) 逐漸出現(xiàn)了分化和分層的現(xiàn)象，因此，他們在城市的居住需求和面臨的問題也出現(xiàn)差異化， 需要分類研究和解決。從農(nóng)民工對居住的需求特征和最終歸宿的角度，我認為可以將我國的 農(nóng)民工分為永久遷移型（或定居型）和非永久遷移型（非定居型）兩種類型。永久遷移型（ 或定居型）農(nóng)民工往往在城市獲得了較穩(wěn)定的就業(yè)，越來越傾向于城市生活，他們希望能夠 享受城市正式居民的待遇，被納入到城鎮(zhèn)住房保障體系之中，以便舉家遷移到城市，成為城 市的永久性居民；而非永久遷移型（非定居型）農(nóng)民工一般是在一定的年齡階段流入城市打 工，最后仍然會回流到農(nóng)村地區(qū)，而并沒有終生留居城市的意愿。這兩種類型農(nóng)民工的居住 需求特征和面臨的具體問題具有差異性（見表1），需要分類分析和解決。

1.1 永久性遷移（定居）型農(nóng)民工的居住需求及問題

永久性遷移型（定居型）農(nóng)民工主要是那些有了較多的人力資本和社會資本積累、較長的進 城時間、較穩(wěn)定的職業(yè)、較高的收入水平的農(nóng)民工，他們不僅在城市找到相對穩(wěn)定的職業(yè)， 而且逐漸形成了城市居民相同的生活方式、價值觀，進而產(chǎn)生城市市民的身份認同。這種永 久性遷移型（定居型）又主要以第二代農(nóng)民工為主。第二代農(nóng)民工并不像第一代農(nóng)民工那樣 具有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)驗和技能，他們從中小學畢業(yè)或輟學后直接流入城市，他們已經(jīng)不再 把土地當作依靠，把回流農(nóng)村作為最終的歸宿，不再愿意成為候鳥式的循環(huán)流動的農(nóng)民工， 不再愿意回家從事農(nóng)活，他們的預期目標是離開鄉(xiāng)村，在城市定居。他們的效用和目標函數(shù) 、心態(tài)和觀念與第一代農(nóng)民工明顯有差異，他們對城市的認同感較高，即便在城市中難以立 足時，也不愿甚至沒有能力退回到農(nóng)村務農(nóng)［4］。定居型農(nóng)民工還有一部分則是第 一代農(nóng)民 工帶入城市撫養(yǎng)成長的子女，盡管在戶籍上他們沒有被登記為城市人口，但他們從小就在城 市出生、上學、成長，他們完全適應了城市的生活，與農(nóng)村的社會經(jīng)濟聯(lián)系十分稀疏，他們 長大成為勞動力后，無疑也會選擇城市定居。

對于這些永久性遷移型（定居型）農(nóng)民工，目前他們在居住方面面臨的突出問題表現(xiàn)在以下 兩個方面：

第一，進城農(nóng)民工沒有被納入住房保障體系，無法在城市獲得穩(wěn)定的住所，使他們的家庭居 住分離。在中國，現(xiàn)行戶籍制度已經(jīng)不僅僅具有單純的人口登記和統(tǒng)計的功能，而實質(zhì)上成 為一種“社會屏蔽”（Social Closure）制度，即它將社會上一部分人屏蔽在分享城市的社 會資源之外［5］。進城農(nóng)民工通過職業(yè)非農(nóng)化的過程完成了從農(nóng)民到工人的角色轉(zhuǎn) 換，但從 戶籍身份上看，他們依然是農(nóng)民，城市住房保障政策包括公積金政策、廉租房政策、經(jīng)濟適 用房政策等，并未覆蓋到農(nóng)民工。由于絕大多數(shù)農(nóng)民工在城市收入低，而城市的醫(yī)療、教育 等 服務收費很高，生活費用又遠遠高于農(nóng)村，進城農(nóng)民工無法在城市安家立業(yè)，養(yǎng)家糊口，贍 養(yǎng)家庭成員，他們不得不將老人、孩子和婦女留在農(nóng)村，過獨身生活。多數(shù)農(nóng)民工家庭于是 “一分為二”，變成分居于城鄉(xiāng)之間的兩棲家庭，形成“一家兩地、一家兩制”模式［ 6］。 這種生活方式和家庭模式，產(chǎn)生許多家庭危機和社會問題。即一方面造成家庭的分離和破碎 ，大量留守農(nóng)村的兒童長期承受著殘缺的文化教育、被歧視的心理壓力和孤寂的家庭生活； 另一方面，許多進城農(nóng)民工長期處在游離狀態(tài)，成為完全脫離家庭和社會組織約束的“游民 ”，他們經(jīng)濟無保障、住所無著落，生活不安定，不能成為穩(wěn)定的城市居民，無法完成市民 化過程。

第二，農(nóng)民工聚居在“城中村”，與市民的居住隔離不利于城市社會的融合和治理。目前， 我國進城的農(nóng)民工由于收入水平低，在中心區(qū)難以租到便宜的住房，而以高密度、高容積率 為空間特征的“城中村”具有低廉的土地成本、建房成本和經(jīng)營費用，且接近工作地點，很 符合農(nóng)民工的需求，自然成為進城農(nóng)民工首選的居住地。但由于許多“城中村”毫無規(guī)劃地 發(fā)展，公共設施不足、違章建筑多、安全隱患多、居住條件惡劣，已經(jīng)嚴重影響到城市的形 象和可持續(xù)發(fā)展，一些“城中村”的狀況幾乎與國外的“貧民窟”相似。這些在“城中村” 居住的農(nóng)民工受到城市社會的排斥，難以完全融入城市社會。國外社會學常常用“居住隔離 ”（residential segregation）這一概念來描繪這種現(xiàn)象。所謂居住隔離，是指都市居民 由于種族、宗教、職業(yè)、生活習慣、文化水準或財富差異等關系，特征相似的人口集居于某 一特定地區(qū)，不相似的集團間則彼此分開，產(chǎn)生隔離作用，有的甚至彼此產(chǎn)生歧視或敵對的 態(tài)度。一般地講，居住隔離程度越高，不同社會群體之間的交流越少，彼此之間的融合越困 難，處于弱勢地位的群體進入“主流社會”的機會越少。目前，我國農(nóng)民工與市民居住隔離 的現(xiàn)象造成彼此之間的融合困難，甚至造成社會不同階層人群間的對立，加劇社會分裂，這 不利于城鄉(xiāng)文化交流，不利于進城農(nóng)民完成市民化，也是造成各種社會不穩(wěn)定的潛在原因， 影響著城市社會的和諧發(fā)展。

一般而言，這些計劃長期留在城市里的農(nóng)民工愿意為更加堅固的住房而投資。他們不再希望 自己像第一代農(nóng)民工那樣被城市社會歧視和排斥，與城市居民隔離開來，而是希望能夠享受 市民平等的待遇，在城市中獲得穩(wěn)定的住所，甚至擁有自己的住房，尋找到歸屬感和依賴感 ，并最終完成市民化，融入城市社會。如果說第一代農(nóng)民工還沒有將參照群體位移到城市居 民，他們對于惡劣的居住條件容忍度較大，那么，第二代農(nóng)民工往往會將參照群體轉(zhuǎn)移到城 市居民，他們的相對剝奪感會上升，不滿意的情緒就會加大。就現(xiàn)階段而言，農(nóng)民工中大約 有1 000萬～1 500萬人打算長期留在城市，有從農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦膹娏以竿鸵?，大約占 農(nóng) 民工總數(shù)的20%左右。如果城市社會繼續(xù)對這些群體采取排斥政策，沒有當?shù)貞艨诰碗y以到 當?shù)貙W校就學、難以享受城市福利設施、難以獲得正規(guī)部門的就業(yè)機會、難以獲得住房保障 ，他們在城市的居住、就業(yè)、子女上學等問題不能得到妥善解決，無疑會對我國城市和諧社 會的建設構(gòu)成威脅。

1.2 非永久遷移型（非定居型）農(nóng)民工的居住需求及問題

非永久遷移型（非定居型）農(nóng)民工沒有永久改變居住地的意愿而仍打算回流到原居住地，其 遷移行為并不導致永久遷移所產(chǎn)生的“根本歸屬的轉(zhuǎn)移和重新定位”。相反，這種人口遷移 是“非永久遷移”（nonpermanent migration）或“暫時遷移”（temporary migrat ion） ，而且大多是一種往返于遷入地與遷出地之間、一次或多次的往返循環(huán)流動（circulation ）。這種循環(huán)流動在新勞動力遷移理論看來，實際上是遷移者家庭內(nèi)部資源配置的一個環(huán)節(jié) ，是發(fā)展中國家在資本和信貸市場不發(fā)達，勞動力市場不穩(wěn)定，同時缺乏足夠的社會保險機 制等條件下，遷移者家庭為充分利用家庭資源，最大限度地增加家庭的就業(yè)和收入并降低風 險而采取的一種策略［7］。遷移者用“在城里賺錢，在村里花錢”的方式，將一部 分家庭成 員留在家中，使遷移流動者可以在遷入地十分簡陋的條件下生活，從而將遷移流動的成本減 至最低限度［8］。對于這些非永久性遷移型（非定居型）農(nóng)民工來說，他們遷入城 市主要是 為了掙更多的錢。因此，他們往往也做出不同于當?shù)鼐用竦淖》窟x擇，在改進居住條件上投 入很少，對居住舒適程度和服務設施要求也比較低，他們只是把現(xiàn)居住地看作臨時場所。實 際上，他們在遷入地工作，其社會身份卻仍在其遷出地，無論是工資水平還是社會地位，他 們所參照的是相對落后的遷出地水平。這樣，盡管農(nóng)民工的住房絕對條件差，但是他們對于 自己在城市的住房條件的滿意度水平并不低，他們更擔心的是在城市打工期間居住成本上升 ，影響其實際收入。對于非永久性遷移型（非定居型）農(nóng)民工，他們在居住方面面臨的突出 問題主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

第一，雇主提供給農(nóng)民工居住的工棚或宿舍過分擁擠、簡陋。建筑等行業(yè)雇傭的農(nóng)民工大多 數(shù)屬于非永久性遷移（非定居型）農(nóng)民工，他們一般居住在企業(yè)免費提供的簡易工棚，有些 居住在未竣工的房屋中，或者交納少量住宿費，居住在企業(yè)提供的集體宿舍。由于進城農(nóng)民 工缺乏維護權(quán)益的組織和意識，一些企業(yè)為了追求利潤，降低成本，提供給農(nóng)民工的居住條 件惡劣?！霸谥圃鞓I(yè)和工礦企業(yè)中，雖然不少企業(yè)有集體宿舍，但居住擁擠不堪，經(jīng)常是幾 十人擁擠在同一個棚屋中，衛(wèi)生安全條件臟亂差；從事建筑施工工作的，一般居住在建筑工 地的簡易工棚、地下室和未竣工的房屋中，大量自找住房的農(nóng)民工住在相對廉價的”城中村 “和郊區(qū)農(nóng)民搭建的棚屋中，環(huán)境衛(wèi)生和食物安全條件很差?！保?］

第二，進城農(nóng)民工居住成本不斷上升，影響農(nóng)民工的實際收入和勞動力轉(zhuǎn)移。農(nóng)民工在城市 住房的主要類型為租賃房、工棚和單位宿舍三類。其中，住單位集體宿舍或工棚的農(nóng)民工費 用低，但住宿條件簡陋。自行租房相對于單位集體居住，費用要高出許多。這是由于農(nóng)民工 被城鎮(zhèn)住房福利制度排除在外，無法獲得政府提供的廉租房和單位提供的公房，只能依靠自 己來解決住房問題，加上他們獲得租賃房屋的渠道和信息有限，在租房者中，他們不僅支付 多，居住面積少，而且獲得的住房往往是一些質(zhì)量較差的房屋。以上海為例，在1995年，當 地城市居民人均居住面積（按建筑面積計算）達到15.7 m²，60%的在房屋內(nèi)有廚房，50% 的有衛(wèi)生間，平均每個月的房屋租金只有22.5元，只相當于月收入的3%。而農(nóng)村流動人口人 均住房面積只有當?shù)鼐用竦囊话耄?.2 m²），只有12%的住房你有廚房，6%的有衛(wèi)生間， 平均支付的租金是130元，幾乎是城市居民的6倍，占農(nóng)民工月收入的22.5%［10］ 。而且，近 年來我國許多城市加快了“城中村”改造，過去一度給予農(nóng)民工低廉租住房屋的“城中村” 不斷消失，農(nóng)民工在城市的居住成本大幅度上漲，直接影響了農(nóng)民工的實際收入，抑制了勞 動力的供給和農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移。

2 解決進城農(nóng)民工安居問題的對策思路

解決進城農(nóng)民工的居住問題，是落實科學發(fā)展觀，建設和諧社會的重要組成部分。住房問題 解決得好，社會穩(wěn)定、政治安定，人們安居樂業(yè)，社會文明不斷進步；相反，住房問題解決 得不好，無家可歸者大量出現(xiàn)，他們露宿街頭、尋釁滋事、犯罪猖獗，致使政治動蕩、社會 不穩(wěn)，將產(chǎn)生嚴重的社會問題。針對我國不同類型農(nóng)民工的居住需求，政府需要采取多樣化 的政策措施，多渠道分類解決他們在城市的居住問題。

2.1 分類解決不同類型農(nóng)民工的居住問題

由于我國農(nóng)民工從業(yè)范圍很廣，各地經(jīng)濟社會發(fā)展特點差異很大，解決農(nóng)民工住房問題，必 須從當?shù)貙嶋H出發(fā)，從農(nóng)民工的實際需要出發(fā)，對于不同類型的農(nóng)民工，由于他們最終的歸 宿和對居住需求不同，應多渠道分類解決他們在城市的居住問題。

對于臨時性流動的農(nóng)民工，由于他們屬于階段性、季節(jié)性流動的農(nóng)民工。這些農(nóng)民工并不把 目標定位在城市生活和發(fā)展，他們不僅在戶籍身份上仍是流出地農(nóng)村的一員，家庭成員中的 一部分仍生活在流出地，而且大部分仍保留著流出地農(nóng)村的土地、房屋，他們在長期流動后 最終還將以其來源地的農(nóng)村為歸宿，他們自認為是城市過客，往往傾向于做出不同于當?shù)鼐?民的住房選擇，在改進居住條件上投入很少，對居住舒適程度和服務設施要求也比較低。他 們流入城市不是為了成為城市永久居民，而是為了在最短的時間內(nèi)掙更多的收入［11］ 。解決 他們的居住問題，主要是從農(nóng)民工的實際需求和經(jīng)濟社會發(fā)展的條件出發(fā)，充分考慮農(nóng)民的 作息規(guī)律、地域分布特點以及經(jīng)濟承受能力，為農(nóng)民工提供具備基本人居條件的各種類型的 住所，改善他們在城市打工期間的居住條件，同時要盡可能降低在打工期間的居住成本。

對于永久性遷移型（定居型）農(nóng)民工，政府應該消除對農(nóng)民工的政策性歧視，把農(nóng)民工在城 市的居住問題，納入城市住宅建設發(fā)展規(guī)劃和住房保障體系，城鎮(zhèn)單位聘用農(nóng)民工，用人單 位和個人可繳存住房公積金，用于農(nóng)民工購買或租賃自住住房，符合條件的農(nóng)民工，也可以 獲得政府提供的廉租房或購買經(jīng)濟適用房，讓這些農(nóng)民工享受城市正式居民同等的待遇，以 便他們舉家遷移到城市，成為城市的永久性居民，加快完成市民化過程。

2.2 制定適合定居型農(nóng)民工的多層次的住房保障政策

住房是發(fā)展資料和重要的生存資料。居民的基本住房需求得不到滿足，是無法進行其他生產(chǎn) 活動的，社會安定也難以實現(xiàn)。因此，住房問題是經(jīng)濟問題，也是社會問題。居住權(quán)是公民 權(quán)利的重要組成部分，擁有適當?shù)淖》恳彩且豁椬罨镜娜藱?quán)，讓“居者有其屋”是每個國 家政府不可推卸的責任。

目前，城市住房制度改革很少考慮農(nóng)民工的多樣化需求，城市住房制度只為農(nóng)民工提供了有 限的選擇，那些希望融入城市社會的定居型農(nóng)民工無法獲得穩(wěn)定的住所。根據(jù)特納（Turner ）的研究，進入城市的新移民一般分為兩個階段：新移民進入城市首先是在城市中心貧民區(qū) 租房，進行初步安置，然后隨著收入水平的提高，出于對居住穩(wěn)定性或所有權(quán)的考慮，移民 們會搬離市中心貧民區(qū)，開始修建自建房屋或購買住房以改善其住房狀況，進行再次安置。 可見，處在不同遷移階段和不同收入水平的農(nóng)民工，在住房選擇上有很大的差異，政府應該 提供適用于農(nóng)民工的多層次的住房保障模式。

一般而言，政府為了給包括農(nóng)民工在內(nèi)的低收入階層提供住房保障，可以采取以下幾種政策 措施：①政府直接投資建房，然后直接提供低收入居民租住。美國的“公共住房”、日 本的“公營住宅”、新加坡的“組屋”等均屬于此種類型。這一政策可以在特定時期可以迅 速緩解低收入階層的住房供給短缺問題，但長期后果是財政負擔較為沉重。②開發(fā)商建 房補貼。即政府通過價格、財稅和金融手段進行管制和補貼，對能夠提供滿足政府規(guī)定房屋 質(zhì)量、房屋價格(包括租賃和銷售價格) 的私人或者公司給予補貼，補貼包括稅收減免優(yōu)惠 、直接的貸款支持以及直接的價格補貼等，這類補貼一般也被稱作“磚頭”補貼。③住房消 費者補貼。即政府直接支付部分租金或減免稅費等方式補貼低收入者，提高其住房支付 能力，在我國簡稱“補人頭”政策。我國政府應該根據(jù)農(nóng)民工的特點，在不同時期采取不同 的政策。在農(nóng)民工住房保障體系初期，政府可以采取直接建房等措施，盡快增加住房供應， 解決農(nóng)民工等低收入階層的住房困難問題。隨著定居型農(nóng)民工收入的提高，政府可逐步減少 直接建房數(shù)量，增加對定居型農(nóng)民工的住房補貼，并且逐步從對開發(fā)商的補貼轉(zhuǎn)為對住戶的 補貼，也就是從“磚頭”補貼轉(zhuǎn)向“人頭”補貼辦法。

2.3 建立穩(wěn)定的農(nóng)民工住房保障資金渠道

世界各國的經(jīng)驗均證明，低收入居民的住房問題不可能完全由市場來解決，更多的需要用住 房保障來解決，我國目前住房難的根源不僅僅在于房價高漲，還與公共住房的嚴重短缺有關 。而公共住房資金的短缺又是公共住房問題的核心問題。目前我國政府并沒有把住房保障清 晰納入公共財政體系，使其缺乏穩(wěn)定的資金渠道。廉租房和經(jīng)濟適用房建設由于缺乏資金支 持，進展緩慢，覆蓋面小。廉租住房的保障面尚不足5‰，經(jīng)濟適用房的開發(fā)投資目前也僅 占住宅投資的5％左右［12］。特別是改革開放以來，農(nóng)民工成為我國城市化和經(jīng) 濟增長的重 要推動力量，但農(nóng)民工的居住、工作條件卻長期未能成為政府關注的問題，政府把主要財力 用于高尚社區(qū)、廣場等形象工程，而不愿意為農(nóng)民工的居住需求投資，公共住房資金則一減 再減。據(jù)有關部門統(tǒng)計，2005年全國土地出讓金收入高達5 500億元，但全國累計用于最低 收入家庭住房保障的資金僅為47.4億元，用于經(jīng)濟適用房建設的資金也只有62億元。

要解決包括農(nóng)民工在內(nèi)的低收入居民的住房問題，必須把住房保障納入公共財政體系，盡快 建立以公共財政為主的住房保障資金制度，對最低收入家庭實施廉租房補貼，將包括農(nóng)民工 在內(nèi)的低收入家庭的住房保障工作法制化、政策化。首先，地方財政要將廉租住房保障資金 納入年度預算安排。其次，住房公積金增值收益在提取貸款風險準備金和管理費用之后應全 部用于廉租住房建設。再次，適當提高土地出讓凈收益用于廉租住房保障資金的比例。第四 ，政府還可以利用資本市場籌集住房保障資金，如發(fā)行債券，為保障性住房建設進行融資。 總之，政府應通過安排一定的財政資金支持住房保障，運用多種政策手段給予低收入群體不 同的保障支持力度，幫助低收入群體獲得基本的住房，以實現(xiàn)“居者有其屋”。

2.4 制定農(nóng)民工居住標準，改善農(nóng)民工在城市打工期間的居住條件

根據(jù)第五次全國人口普查長表數(shù)據(jù)，2000年農(nóng)村勞動力在城市就業(yè)的行業(yè)分布中，建筑 業(yè)占145%，制造業(yè)占466%，批發(fā)和零售貿(mào)易、餐飲業(yè)占219%，社會服務業(yè)占74%。 在建筑業(yè)和制造業(yè)中的農(nóng)民工占了進城務工人員總數(shù)的60%以上，解決好建筑業(yè)和制造業(yè)雇 傭的民工的居住問題，就意味著解決了大部分農(nóng)民工的居住問題。目前，建筑行業(yè)雇傭的民 工一般居住在企業(yè)免費提供的簡易工棚內(nèi)或居住在未竣工的房屋中，而制造業(yè)和工礦 企業(yè)雇傭的農(nóng)民工，一般交納少量住宿費，居住在企業(yè)提供的集體宿舍中。由于農(nóng)民工缺乏 維護權(quán)益的組織和意識，一些企業(yè)為了追求短期利潤，降低成本，提供給農(nóng)民工的居住條件 惡劣。政府應通過制定行業(yè)標準，對工棚的質(zhì) 量、人 均居住面積、居住環(huán)境、配套設施等基本居住條件進行硬性規(guī)定。對于提供集體宿舍比較集 中的行業(yè)，應該制定更為細致、更有針對性的居住標準，可以推廣使用標準化的活動工棚， 改善農(nóng)民工的居住條件。其實，建設部早在2005年就頒布實施了《建筑施工現(xiàn)場環(huán)境與衛(wèi)生 標準》。根據(jù)該規(guī)定：施工現(xiàn)場的施工區(qū)域應辦公區(qū)、生活區(qū)劃分清晰，并應采取相應的隔 離措施；施工現(xiàn)場應設置辦公室、宿舍、食堂、廁所、淋浴間、開水房、文體活動室、密閉 式垃圾站(或容器)及盥洗設施等臨時設施；施工現(xiàn)場應設置水沖式或移動式廁所，廁所地面 應硬化，門窗應齊全。蹲位之間宜設置隔板；高層建筑施工超過8層以后，每隔四層宜設置 臨時廁所。廁所應設專人負責清掃、消毒?，F(xiàn)在的問題是應進一步督促企業(yè)落實好這些規(guī)定 。對于用工量比較大、以進城農(nóng)民工為主要用工對象的其他勞動密集 型企業(yè)，也應制定和實施本行業(yè)農(nóng)民工宿舍和工棚的標準，規(guī)范農(nóng)民工的居住標準，政府行 業(yè)主管部門、勞動監(jiān)察部門和衛(wèi)生部門應該加強對于企業(yè)農(nóng)民工宿舍、食堂等設施的檢查和 監(jiān)測，維護農(nóng)民工的合法權(quán)益，改善農(nóng)民工的勞動條件和居住條件，保證農(nóng)民工的人身安全 和身心健康。

2.5 “城中村”改造時充分考慮農(nóng)民工的居住需求，降低他們的居住 成本

20世紀70年代末和80年代，許多國家為應付貧民窟的發(fā)展，市政當局通常以實施城市改 造項 目為由，對貧民窟居民進行驅(qū)逐。但這種方法仍然無法解決貧民窟問題，只是將貧民窟問題 轉(zhuǎn)移到了城市的邊緣地區(qū)，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，造成在城市邊緣不斷出現(xiàn)新的貧民窟。我國“ 城中村”改造應該吸取發(fā)展中國家的經(jīng)驗教訓，要避免單純從改善城市形象角度出發(fā)，在沒 有規(guī)劃好農(nóng)民工居住的情況下，急于實施大規(guī)模的“城中村”改造。實際上，流入城市的農(nóng) 民工多數(shù)缺乏培訓和技術，很難馬上獲得穩(wěn)定的工作和收入，其生活方式和習俗也往往遭到 當?shù)厝说钠缫?，難以融入城市社區(qū)，只好聚集在“城中村”。因此，“城中村”的存在在一 定程度上是具有積極意義的?！俺侵写濉蓖ǔＪ寝r(nóng)村人口遷往城市的第一個目的地，它為新 移民提供了一個調(diào)整和適應的場所，選擇居住“城中村”是這些遷移人口的理性行為。特別 是由于現(xiàn)階段我國大部分城市提供給農(nóng)民工等低收入群體的出租房屋數(shù)量十分有限，從流動 人口角度看，“城中村”是他們生活的“驛站”，正是“城中村”廉價的房屋租金，為農(nóng)民 工提供了一個在城市中的棲身之所，在最低的限度上保證了他們在城市中的生存與發(fā)展。如 果“城中村”改造后，農(nóng)民工失去了廉價的住房，這無異于發(fā)展中國家對“貧民窟”居民進 行驅(qū)逐的辦法，不僅無法從根本上解決農(nóng)民工的居住問題，也不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟的發(fā)展。因此 ，在目前這個階段，對我國城中村的治理主要還應從更多、更好地滿足進城農(nóng)民工的住房需 求出發(fā)，改善住房質(zhì)量和居住環(huán)境。也就是說，政府部門改造時應當充分考慮城中村在吸納 進城農(nóng)民工方面的獨特優(yōu)勢，按照每個村的農(nóng)民工數(shù)量和居住狀況，將不同層面、不同類型 的農(nóng)民工住房納入城中村改造規(guī)劃、設計和實施的全過程，切實為當?shù)剞r(nóng)民工提供住房保障 ，而不是大規(guī)模的拆遷，徹底地將農(nóng)民工從城中村內(nèi)排除出去。對于城鄉(xiāng)結(jié)合部的“城中村 ”的治理改造思路應以“治理”為主、“消滅”為輔，即主要以規(guī)范出租房屋和“城中村” 的環(huán)境衛(wèi)生標準，提高住房質(zhì)量，而不是大規(guī)模拆遷，清除“城中村”。

2.6 政府鼓勵社會利用閑置房屋，建設農(nóng)民工公寓低價出租給農(nóng)民工

非永久性遷移型（非定居型）農(nóng)民工的居住類型以“租賃房屋”居住和寄住“宿舍、工 棚” 為主，他們基本都沒有自己的住房，真正能夠“自購房”的農(nóng)民工更是少之又少，其居住狀 況與城市本地居民具有顯著差異，具有明顯的“臨時性”特征［13］。對于農(nóng)民工這 樣的低收 入階層，政府一般通過公共住房體系為他們提供住房保障，有效解決其住房難題。改善農(nóng)民 工的居住條件，給他們提供低價的出租房，降低其在城市打工期間的居住成本，也是各級城 市政府的重要職責，因為大量廉價的農(nóng)民工，對于城市的工業(yè)化及整體經(jīng)濟發(fā)展有十分重要 的作用。政府給農(nóng)民工提供廉價的住房，使這些勞動力生活支出減少，可以被視為是政府替 企業(yè)支出的“社會工資”(social wage)。當然，解決農(nóng)民工住房問題，政府也不能大包大 攬，要注意調(diào)動社會方面的力量，多方面解決。政府主要是給予必要的政策支持，鼓勵社會 利用閑置廠房、學校、倉庫等改建適合農(nóng)民工居住的房屋，并在城市規(guī)劃中予以考慮。在山 城重慶，政府采取匹配小額貸款、相關稅費減免或部分出資等形式，或?qū)F(xiàn)有社會閑置住房 進行改建，或?qū)⒌蜋n旅館進行改造、完善，或運用社會力量新建，或?qū)r(nóng)民工租賃的房屋進 行綜合整治，興辦起一批深受農(nóng)民工歡迎的“農(nóng)民工公寓”，吸引了大量農(nóng)民工入住。在蘇 州、無錫等地，政府利用集體土地建造了一批規(guī)模化、標準化的農(nóng)民工聚居點，并建立了比 較完善的管理制度，有的還設有農(nóng)民工“維權(quán)會”、“法律援助服務站”等，為農(nóng)民工提供 了具備基本人居條件的住所，也取得了較好的效果。

（編輯：于 杰）

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