摘要 綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理是當(dāng)今國際社會(huì)積極倡導(dǎo)并推進(jìn)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理念和模式。進(jìn)入21世紀(jì) 以來，包括聯(lián)合國2005年日本神戶世界減災(zāi)大會(huì)（WCDR）在內(nèi)的一系列國際減災(zāi)會(huì)議，都把 推進(jìn)綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理戰(zhàn)略作為會(huì)議的重要議題。中國在構(gòu)建和諧社會(huì)條件下，積極推進(jìn)綜 合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理戰(zhàn)略的實(shí)施，既是同國際社會(huì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理主流趨勢接軌的需要，也是為構(gòu) 建和諧社會(huì)打造安全屏障的現(xiàn)實(shí)要求。本文闡述了當(dāng)前我國構(gòu)建和諧社會(huì)面臨的復(fù)雜的災(zāi)害 風(fēng)險(xiǎn)，并著重從災(zāi)害的社會(huì)屬性特征、災(zāi)害的生成要素、災(zāi)害的發(fā)生機(jī)制、災(zāi)害破壞的構(gòu)成 要素以及災(zāi)害生命周期等災(zāi)害的內(nèi)在特性上，論述了綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的理論依據(jù)及其內(nèi)容 體系建構(gòu)等問題，進(jìn)而提出了中國推進(jìn)綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的戰(zhàn)略選擇建議。

關(guān)鍵詞 中國；和諧社會(huì)；綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理

中圖分類號(hào) X4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1002-2104（2008）04-0001-09

進(jìn)入21世紀(jì)以來，世界接連發(fā)生的美國“9#8226;11”恐怖襲擊事件、倫敦地鐵連環(huán)爆炸、SARS 和禽流感疫情、印度洋海嘯、美國卡特里那颶風(fēng)等一系列巨災(zāi)及其造成的巨大生命和財(cái)產(chǎn)損 失，使國際社會(huì)進(jìn)一步達(dá)成這樣的共識(shí)：傳統(tǒng)的、單一學(xué)科的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理再也無法有效應(yīng) 對(duì)人類面臨的日益復(fù)雜的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，人們要建設(shè)一個(gè)更加安全的和可持續(xù)發(fā)展的世界，必須 采用綜合的和多學(xué)科的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理論和方法，才能有效應(yīng)對(duì)人類面臨的日益嚴(yán)重的災(zāi)害 風(fēng)險(xiǎn)（ISDR，2005；Walter，2006）；否則，人們艱辛勞動(dòng)獲取的建設(shè)成果就會(huì)在突如其來的 災(zāi)害打擊中毀于一旦。值得注意的是：近年來一系列有關(guān)防災(zāi)減災(zāi)的國際會(huì)議，包括聯(lián)合 國2005年日本神戶世界減災(zāi)大會(huì)（WCDR）、2006年瑞士達(dá)沃斯國際減災(zāi)大會(huì)（IDRC）以及筆 者曾擔(dān)任執(zhí)行主席的2007年中國哈爾濱國際減災(zāi)大會(huì)（IDRC），都將推進(jìn)綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理 戰(zhàn)略的實(shí)施列為會(huì)議的重要議題，這表明：在人類與災(zāi)害進(jìn)行殊死搏斗的長期實(shí)踐中，綜合 災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理已經(jīng)成為在國際社會(huì)獲得廣泛認(rèn)同并將在各國廣泛實(shí)施的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理論和 方法。經(jīng)過近三十年改革開放并取得經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展輝煌成就的中國，目前正在積極推進(jìn) 深得民心的建設(shè)和諧社會(huì)的偉大事業(yè)。無論人們理解和諧社會(huì)涵義的意識(shí)形態(tài)和文化觀念有 多大差異，但和諧社會(huì)必須是安全社會(huì)的認(rèn)識(shí)是不會(huì)有分歧的。因此，在我國構(gòu)建 和諧社會(huì) 的背景下，適應(yīng)國際社會(huì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的主流趨勢，積極推進(jìn)綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理論和方法 在我國的貫徹和實(shí)施，應(yīng)是建設(shè)和諧社會(huì)的題中應(yīng)有之義。

1 構(gòu)建和諧社會(huì)面臨的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)及其特點(diǎn)

中國建設(shè)和諧社會(huì)的宏大社會(huì)工程，既是在經(jīng)濟(jì)總量躍居世界第四位的歷史起點(diǎn)上進(jìn)行的， 也是在各種災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)不斷加劇的環(huán)境中展開的。人類社會(huì)的文明歷史，實(shí)際上就是人類與各 種災(zāi)害不斷進(jìn)行殊死搏斗的歷史。實(shí)現(xiàn)建設(shè)和諧社會(huì)的宏偉目標(biāo)，我們也必須正視面臨的災(zāi) 害風(fēng)險(xiǎn)。

1.1 傳統(tǒng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)的威脅

傳統(tǒng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)包括自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，主要有地質(zhì)災(zāi)害、地震災(zāi)害、水旱災(zāi)害、氣象災(zāi)害、森林 草原火災(zāi)、農(nóng)作物病蟲鼠害等；事故災(zāi)難，包括重大工業(yè)意外事故、嚴(yán)重環(huán)境污染、生態(tài)破 壞等；公共衛(wèi)生事件，如重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、群體性食物中毒、工業(yè)性 中毒事件等；公共安全事件，包括重大刑事案件、恐怖襲擊、重大群體性上訪事件等。

第一，自然災(zāi)害頻繁發(fā)生。由于我國特有的地質(zhì)構(gòu)造條件和地理環(huán)境，使我國成為世界上為 數(shù)不多的自然災(zāi)害種類最多、災(zāi)害發(fā)生頻率最高和災(zāi)害損失最重的國家之一。從中國地震震 中分布圖可以看出，我國有22個(gè)省會(huì)城市、2/3以上百萬人口的大城市位于地震危險(xiǎn)區(qū) 。另據(jù)氣象部門的資料，每年登陸我國的臺(tái)風(fēng)和風(fēng)暴平均有10次。過去15年的統(tǒng)計(jì)數(shù)字表明 ：我國每年因自然災(zāi)害死亡人數(shù)為2 500人，受災(zāi)害影響人數(shù)達(dá)3億人，因?yàn)?zāi)倒塌房屋300萬 間 ，重新安置人口800萬人，年均經(jīng)濟(jì)損失2 500億元，嚴(yán)重干擾和諧社會(huì)的構(gòu)建和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的 可持續(xù)發(fā)展（王振耀，2007）。

第二，事故災(zāi)難損失嚴(yán)重。根據(jù)近幾年國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的統(tǒng)計(jì)，全國每年發(fā)生的 各類事故造成死亡12萬人左右，70多萬人受傷。直接和間接經(jīng)濟(jì)損失2 500億元（閃 淳昌，2007）。

第三，公共衛(wèi)生事件危害生命安全。據(jù)衛(wèi)生部門的資料（2006），多種傳染病尚未得到有效 遏制。全國艾滋病病毒感染者84萬，估計(jì)“十一五”末期將達(dá)到150萬左右；活動(dòng)性肺結(jié)核 患者450萬，每年死亡13萬；慢性病毒性乙性肝炎患者2 000萬；特別是434個(gè)縣仍有血吸蟲 疫情，使6 500萬人受到威脅，患者84萬，給人民生命健康帶來嚴(yán)重的危害。

第四，公共安全事件不容忽視。近些年，一些地方群死群傷的爆炸、投毒等惡性案件時(shí)有發(fā) 生，殺人、綁架等暴力犯罪不斷，由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的群體性事件呈不斷上升趨勢，2004 年，我國的社會(huì)安全事件高達(dá)478.8萬起，造成了7.2萬人死亡，經(jīng)濟(jì)損失達(dá)444億元，對(duì)建 設(shè)和諧社會(huì)構(gòu)成極大的干擾（閃淳昌，2007）。

王紹玉：中國構(gòu)建和諧社會(huì)條件的綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理研究中國人口#8226;資源與環(huán)境 2008年 第4期1.2 新型系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)的威脅

災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)是隨著社會(huì)發(fā)展積累的風(fēng)險(xiǎn)因素和人們對(duì)其感知的變化而不斷演變的社會(huì)性概念。 在人類先后經(jīng)歷了主要關(guān)注自然風(fēng)險(xiǎn)威脅、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)威脅和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)威脅之后（史培軍等， 2005），進(jìn)入21世紀(jì)，新型系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的威脅成為國際社會(huì)關(guān)注的主要對(duì)象。2003年，經(jīng)濟(jì)合 作與發(fā)展組織（OECD）在其國際未來計(jì)劃中，進(jìn)行了一項(xiàng)以重大系統(tǒng)面臨新型風(fēng)險(xiǎn)威脅的可 能性為內(nèi)容的研究，并出版了名為《21世紀(jì)的新型系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)：行動(dòng)議程》（Emerging Syste mic Risks in the 21st Century:An Agenda for Action）的報(bào)告。該報(bào)告在繼續(xù)著眼于傳 統(tǒng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)威脅的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)考察了未來數(shù)十年間影響風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的諸多趨勢和致因，指出 未來社會(huì)影響災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的因素，主要來自人口、環(huán)境、技術(shù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)四個(gè)方面，這些 因素改造了傳統(tǒng)危害，卻導(dǎo)致了新型風(fēng)險(xiǎn)，使不同災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的致因之間和同一災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的不 同致因之間發(fā)生互動(dòng)效應(yīng)，從而給社會(huì)造成遠(yuǎn)甚于單一災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的綜合性影響。導(dǎo)致“新型 系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)”的人口因素、環(huán)境因素、技術(shù)問題和社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問題等災(zāi)害致因，在我國未來 的發(fā)展中同樣十分嚴(yán)重。譬如人口問題，我國不僅是世界第一人口大國，而且人口結(jié)構(gòu)問題 、老齡化問題、性別比失衡問題等，在未來都將成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出難題，甚至成 為引發(fā)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的重要因素。因此，在重視傳統(tǒng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)威脅的同時(shí)，我們必須更加關(guān)注各 種新型災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)對(duì)建設(shè)和諧社會(huì)的影響，積極研究應(yīng)對(duì)措施，做到未雨綢繆。

1.3 現(xiàn)代新型災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)

通過對(duì)21世紀(jì)以來發(fā)生的各種災(zāi)害的分析，可以看出現(xiàn)代新型災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)有如下特點(diǎn)：

一是社會(huì)影響急劇增大。這主要因?yàn)槿蜻B通性的增強(qiáng)和各國政治經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的日益緊密，使 得一場突發(fā)災(zāi)害對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的影響急劇擴(kuò)大。2001年發(fā)生在美國的“9#8226;11”恐怖襲擊 事件 ，幾乎改變了全世界的國家安全戰(zhàn)略，使非傳統(tǒng)安全預(yù)防在各國國家安全戰(zhàn)略中的地位急劇 上升。此外，這場人為災(zāi)害還直接導(dǎo)致了美國及其盟國對(duì)阿富汗和伊拉克的兩場地區(qū)戰(zhàn)爭， 使世界不同文化、不同宗教和不同意識(shí)形態(tài)的很多國家在反恐的旗幟下走到一起?？梢哉f， 歷史上一場突發(fā)災(zāi)害對(duì)國際社會(huì)能夠產(chǎn)生如此巨大影響的例子尚不多見。

二是不同災(zāi)害致因的連通性和互激效應(yīng)不斷加大。按照傳統(tǒng)看法，由自然因子構(gòu)成的災(zāi)害不 同于技術(shù)的、生態(tài)的和社會(huì)的災(zāi)害，但由于自然致災(zāi)因子中人為因素不斷加大，使得這些災(zāi) 害風(fēng)險(xiǎn)的互激效應(yīng)日益增強(qiáng)。譬如全球性氣候變化引發(fā)的氣象災(zāi)害，已經(jīng)很難決然劃分其致 災(zāi)的因子了，現(xiàn)代災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)的不同致災(zāi)因子的連通性和互激效應(yīng)，使不同災(zāi)害之間的分 界變得日漸模糊，進(jìn)而對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理提出新的挑戰(zhàn)。

三是不確定性更大。現(xiàn)代災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)由單一因果形式轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘁蚬问?，?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的生成 機(jī)制更加復(fù)雜和多元化，同一種災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)可能因多個(gè)致因引起，而同一種致因也可能導(dǎo)致多 種災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，表現(xiàn)出極強(qiáng)的跨部門、跨種類、跨學(xué)科的不確定性。

四是更加難以預(yù)測和控制。盡管人類抗御災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)技術(shù)日益進(jìn)步，但人類在巨災(zāi)面前 似乎變得更加脆弱。不斷加大的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，致災(zāi)因子的日益復(fù)雜化以及自然資源 和生態(tài)環(huán)境的承載力日益接近極限，都加大了人類預(yù)測和控制現(xiàn)代災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的難度，進(jìn)入21 世紀(jì)以來，世界上公認(rèn)的抗御災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)能力最強(qiáng)的美國，幾乎被一場人為災(zāi)害（“9#8226;11” 恐怖襲擊）和一場自然災(zāi)害（卡特里那颶風(fēng)）擊垮，生動(dòng)地說明了人類目前抵御災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的 實(shí)際能力和控制災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的難度。

五是災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)無國界。后工業(yè)時(shí)代的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)已突破國界限制（IDRC，2006），人類確實(shí)進(jìn) 入世界風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代（Beck，1990）。災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)無國界，一方面是指一場巨災(zāi)的破壞性影響會(huì)跨 越國界，另一方面是指同一種災(zāi)害致因會(huì)同時(shí)影響很多國家，如全球氣候變化對(duì)各國的影響 、大規(guī)模疫病跨國界的流行等，都會(huì)對(duì)國際社會(huì)建設(shè)和諧世界造成極大困難。

總之，深刻認(rèn)識(shí)和把握現(xiàn)代災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)，進(jìn)而采取相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施，是我們推進(jìn)和諧社 會(huì)建設(shè)的必然要求，

也是建設(shè)和諧社會(huì)本身必須完成的重大任務(wù)。

2 災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的新視角及綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的理論依據(jù)

自從20世紀(jì)末和21世紀(jì)初一些學(xué)者提出綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理念以來（岡田憲夫等），世界銀 行資助日本京都大學(xué)防災(zāi)研究所和奧地利維也納國際工學(xué)研究中心，已先后在世界各地召開 6次 以“綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理”為題的國際研討會(huì)，綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理在國際社會(huì)得到廣泛推廣。 但是須指出的是，迄今學(xué)者們對(duì)綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的研討，主要是站在實(shí)際操作角度和如何 構(gòu)建有效的綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理模式方位進(jìn)行的，關(guān)注點(diǎn)大多集中在應(yīng)用層面上，但對(duì)綜合災(zāi) 害風(fēng)險(xiǎn)管理理論依據(jù)的探討卻顯得有些薄弱。本文認(rèn)為，綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理是適應(yīng)現(xiàn)代災(zāi) 害 風(fēng)險(xiǎn)管理的需要提出的，但其理論依據(jù)卻蘊(yùn)涵在災(zāi)害的社會(huì)本質(zhì)和現(xiàn)代災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜系統(tǒng) 結(jié)構(gòu)之中。

2.1 災(zāi)害的本質(zhì)及現(xiàn)代災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)

從本質(zhì)屬性上看，任何災(zāi)害（包括自然災(zāi)害）都是對(duì)人類正常社會(huì)秩序造成破壞，進(jìn)而使人 的正常需求無法滿足的社會(huì)性事件（王子平，王紹玉等，1990，1998）。一種自然現(xiàn)象，不 管其包含的物理能量有多大，如果它只是發(fā)生在杳無人煙的荒漠或大洋中，而沒有破壞社會(huì) 正常秩序和中斷人的正常需求，它就不能被稱為災(zāi)害。災(zāi)害的這一社會(huì)屬性，使其從災(zāi)害風(fēng) 險(xiǎn)的孕育、到災(zāi)害的發(fā)生、再到災(zāi)害內(nèi)容的構(gòu)成、最后到災(zāi)害的救助活動(dòng)，形成一個(gè)復(fù)雜的 系統(tǒng)性結(jié)構(gòu)（見圖1），而綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的理論依據(jù)即蘊(yùn)含于這個(gè)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)之中。

圖1共包括四個(gè)部分：第一部分是從災(zāi)害生成的動(dòng)力學(xué)角度，表征災(zāi)害生成的構(gòu)成要素；第 二部分是從災(zāi)害發(fā)生機(jī)理的角度，表征災(zāi)害生成的機(jī)制；第三部分是從災(zāi)害發(fā)生后破壞內(nèi)容 的構(gòu)成成分，表征災(zāi)害內(nèi)容的構(gòu)成要素；第四部分是從災(zāi)害存在的生命周期的角度，表征災(zāi) 害風(fēng)險(xiǎn)管理的整個(gè)過程。圖1的四個(gè)部分，全面描述了災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)生成、發(fā)展及破壞內(nèi)容構(gòu)成 的復(fù)雜系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，而這一系統(tǒng)結(jié)構(gòu)得以建立的前提，根基就在災(zāi)害本身的社會(huì)屬性。

2.2 從災(zāi)害生成要素的角度看綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的理論依據(jù)

在20世紀(jì)末開展的國際減災(zāi)十年（IDNDR）活動(dòng)中，各

此后，一些學(xué)者認(rèn)為，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)與特定地區(qū)的人和財(cái)產(chǎn)暴露（Exposure）于危險(xiǎn)因素的程度 有關(guān)，即該地區(qū)暴露于危險(xiǎn)因素的人和財(cái)產(chǎn)越多，孕育的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)也就越大，因而災(zāi)害造成 的損失就越重。因此，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的表達(dá)式轉(zhuǎn)換為：

R=H#8226;V#8226;E（2）

近年來，有學(xué)者進(jìn)一步認(rèn)為災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的形成除與上述危險(xiǎn)性、易損性和暴露性三種因素有關(guān) 外，社會(huì)的防災(zāi)減災(zāi)能力（Emergency Response Recovery Capability）也是影響和制約 災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的重要因素（張繼權(quán)等，2006），故而災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的模型進(jìn)一步變?yōu)椋?/p>

R=H#8226;V#8226;E#8226;C（3）

由式（3）可知，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的生成是危險(xiǎn)性、易損性、暴露性和防災(zāi)減災(zāi)能力綜合作用的結(jié) 果，從動(dòng)力學(xué)的角度看，是上述四項(xiàng)要素孕育生成了災(zāi)害。但本文與式（3）看法不同的是 ：在構(gòu)成災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的4項(xiàng)要素中，防災(zāi)減災(zāi)能力與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)生成的作用方向是相反的，即特 定地區(qū)防災(zāi)減災(zāi)能力越強(qiáng)，災(zāi)害危險(xiǎn)性、易損性和暴露性生成災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的作用力就會(huì)受到限 制，進(jìn)而減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)度，因此，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)模型應(yīng)改為：

R=H#8226;V#8226;EC（4）

關(guān)于式（4）中的防災(zāi)減災(zāi)能力（筆者以往將其稱為“災(zāi)害應(yīng)急能力”(Disaster Emergenc y Capability)），本文認(rèn)為其涵義指的是一個(gè)地區(qū)在應(yīng)對(duì)突發(fā)災(zāi)害時(shí)，其擁有的人力、 科技、組織、機(jī)構(gòu)和資源等要素表現(xiàn)出的敏感性和調(diào)動(dòng)社會(huì)資源的綜合能力，構(gòu)成要素包括 災(zāi)害識(shí)別能力、社會(huì)控制能力、行為反應(yīng)能力、工程防御能力、災(zāi)害救援能力和資源儲(chǔ)備能 力（王紹玉，2003）。從災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的角度看，社會(huì)要加強(qiáng)災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力（C）進(jìn)而降低 災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)（R），必須采取綜合的（Integrated）和統(tǒng)一的（Holistic）減災(zāi)行動(dòng)，實(shí)施綜 合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理，只有動(dòng)員社會(huì)方方面面的力量推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)，才能使社會(huì)應(yīng)對(duì)災(zāi) 害的能力得到加強(qiáng)，否則就無法真正降低和控制災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，這既是災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)生成要素的特質(zhì) 決定的，也是應(yīng)對(duì)新型災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)需要。

2.3 從災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生機(jī)制的角度看綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的理論依據(jù)[BT )]

災(zāi)害本質(zhì)的社會(huì)屬性表明，一種自然現(xiàn)象之所以能夠成為災(zāi)害，就在于它破壞社會(huì)的正常秩 序，進(jìn)而使人的正常需求無法滿足。但自然現(xiàn)象并不能直接破壞社會(huì)的正常秩序，更不能中 斷人的需求的滿足過程，自然現(xiàn)象所以能夠產(chǎn)生致災(zāi)效應(yīng)，其發(fā)生機(jī)理在于它對(duì)人的生存條 件的破壞(見圖2)。

生存條件是維系人類正常生產(chǎn)和生活進(jìn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)，是人類生存須臾不可離開的物質(zhì)條 件。生存條件包括維系人類生存的自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境兩部分內(nèi)容，前者主要指人類活動(dòng)尚 未觸及的天然環(huán)境和經(jīng)過人類改造的人工環(huán)境，如山體、大氣、工業(yè)建筑、民用建筑等；后 者主要指維系人類正常社會(huì)活動(dòng)的組織系統(tǒng)和組織功能，如組織機(jī)構(gòu)、組織設(shè)施、經(jīng)濟(jì)功能 、政治功能等(見圖3)。

任何災(zāi)害都是相對(duì)于現(xiàn)實(shí)生存的人而言的，對(duì)在災(zāi)害中已經(jīng)遇難的死者，災(zāi)害的影響已不存 在；而對(duì)尚能正常生產(chǎn)和生活的人來說，災(zāi)害也不直接存在。災(zāi)害只有在人的生存條件被摧 毀，致使其生產(chǎn)和生活無法維系的情況下 才具有直接的破壞作用，也才成其為現(xiàn)實(shí)的災(zāi)害。從上述災(zāi)害發(fā)生的機(jī)理看，只有實(shí)施綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理，動(dòng)員廣泛的社會(huì)力量，全面加強(qiáng)生存條件抵御災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)打擊能圖3 人類生存條件的構(gòu)成要素

Fig.3 The composing elements of existence co ndition of human being[HJ*3/5][HT9.5SS]

力，提高全社會(huì)抗御災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的水平，才能夠?yàn)榻ㄔO(shè)和諧社會(huì)打造牢固的安全屏障。

2.4 從災(zāi)害破壞的構(gòu)成要素角度看綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的理論依據(jù)

盡管各種災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的成因不同、特點(diǎn)不同、爆發(fā)方式不同，但災(zāi)害對(duì)人類及社會(huì)造成的破壞 不外乎人的傷害、自然環(huán)境的破壞和社會(huì)環(huán)境的破壞三個(gè)方面(見圖4)。

圖4所示災(zāi)害對(duì)人及社會(huì)破壞的構(gòu)成要素表明，不論是災(zāi)前進(jìn)行防災(zāi)準(zhǔn)備，還是災(zāi)后進(jìn)行救 援和恢復(fù)重建，要有效地減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和降低災(zāi)害損失，都必須走出以往單

一災(zāi)種、單一部 門、單一學(xué)科的傳統(tǒng)管理模式，而要著眼于可能發(fā)生的各種災(zāi)害，立足于應(yīng)對(duì)復(fù)雜的災(zāi)害風(fēng) 險(xiǎn)，制定災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的統(tǒng)一戰(zhàn)略、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一規(guī)劃，構(gòu)建一體化的救援組織和力量， 建立統(tǒng)一的資源支持系統(tǒng)和信息共享平臺(tái)，最大限度地利用和發(fā)揮減災(zāi)資源的效益，否則就 無法應(yīng)對(duì)人類面臨的日益復(fù)雜的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。

2.5 從災(zāi)害生命周期及其管理循環(huán)的角度看綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的理論依據(jù)

任何災(zāi)害都有從孕育、發(fā)展、爆發(fā)、衰減到結(jié)束的生命周期，而這一生命周期恰好對(duì)應(yīng)著災(zāi) 害風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)三個(gè)子系統(tǒng)，即災(zāi)害生成要素子系統(tǒng)、災(zāi)害發(fā)生機(jī)制子系統(tǒng)和災(zāi)害破壞要素子系 統(tǒng)，進(jìn)而確定了災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的不同階段及其任務(wù)，如圖1第四部分所示。從災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理 的角度看，災(zāi)害生命周期及其決定的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理不同階段的任務(wù)，內(nèi)在的要求對(duì)災(zāi)害實(shí)施 綜合的和統(tǒng)一的管理，一方面保證災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理工作的系統(tǒng)性和完整性，使之符合災(zāi)害生命 周期發(fā)展的客觀規(guī)律；另一方面避免不同部門管理處在同一階段、內(nèi)容相同的防災(zāi)減災(zāi)任務(wù) 時(shí)，極容易出現(xiàn)的相互扯皮和浪費(fèi)資源的問題。這里還需指出的是，同傳統(tǒng)的災(zāi)害管理模式 相比，綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理在整個(gè)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理循環(huán)（減輕、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)）中，更強(qiáng)調(diào) 災(zāi)害發(fā)生前的減輕和準(zhǔn)備工作，因?yàn)檫@里面包含了減災(zāi)規(guī)劃制定、防災(zāi)訓(xùn)練、應(yīng)急資源儲(chǔ)備 等至關(guān)重要的災(zāi)害防御內(nèi)容，是有效應(yīng)對(duì)各種災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)與核心任務(wù)。由此可見， 綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理絕非某些人的個(gè)人偏好，而是災(zāi)害生命周期及其決定的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理循環(huán) 任務(wù)的客觀要求。

3 綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理內(nèi)容體系構(gòu)想及其推進(jìn)思路

自綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理念在國際社會(huì)獲得廣泛認(rèn)可后，各國學(xué)者都依據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)和本國實(shí)際 ，積極探索并試圖建構(gòu)綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)容體系。瑞士聯(lián)邦森林、雪與自然環(huán)境研究院 （WSL）的Walter J.Ammann（2003）博士，依據(jù)歐美國家的實(shí)踐并結(jié)合瑞士災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的 成功經(jīng)驗(yàn)，提出與災(zāi)害生命周期相對(duì)應(yīng)的包括預(yù)防、干預(yù)和恢復(fù)、重建全過程的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)環(huán) （The Risk Circle）概念，試圖以此概括綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理模式的內(nèi)容體系。在2006年瑞 士達(dá)沃斯國際減災(zāi)大會(huì)（IDRC）上，德國斯圖加特大學(xué)的Renn Ortwin教授在大會(huì)主題報(bào)告 中提出，綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的框架由“管理層”和“評(píng)價(jià)層”構(gòu)成，其中“管理層”強(qiáng)調(diào)決 策和改進(jìn)的實(shí)際行動(dòng)，“評(píng)價(jià)層”則強(qiáng)調(diào)知識(shí)創(chuàng)新，并討論了風(fēng)險(xiǎn)分析與風(fēng)險(xiǎn)模擬、風(fēng)險(xiǎn)適 應(yīng)與處置等綜合風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)容。近年來日本和中國的一些學(xué)者（如岡田憲夫、史培軍等， 2002，2006）在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，也都結(jié)合本國實(shí)際，從政府如何有效管理災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn) 的角度，探索了中央與地方政府之間、同級(jí)政府不同涉災(zāi)部門之間，在綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理中 的縱向協(xié)調(diào)、橫向協(xié)調(diào)以及縱向與橫向的綜合協(xié)調(diào)等問題，對(duì)建立有效的綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理 的行政體系提出了有見地的意見。

任何國家的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理體系都是其災(zāi)害管理實(shí)踐及其行政傳統(tǒng)相互融合和長期發(fā)展的結(jié)果 ，當(dāng)今世界，很難說哪一個(gè)國家的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理體系是盡善盡美的。譬如美國自20世 紀(jì) 50年代初頒布災(zāi)害救助法，進(jìn)而在白宮辦公廳設(shè)立緊急事務(wù)管理辦公室，到1979年卡特總統(tǒng) 批準(zhǔn)成立聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（FEMA），再到2001年“9#8226;11”恐怖襲擊之后成立國土 安全 部（DHS），其災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理模式經(jīng)過半個(gè)多世紀(jì)的演變，才構(gòu)成了世界上比較完善的管理 體系，但經(jīng)過“9#8226;11”事件和卡特里那颶風(fēng)兩場巨災(zāi)考驗(yàn)之后，美國的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理體系 又進(jìn)行了一系列重大調(diào)整。因此，在積極推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)的新的歷史背景下，研究探討中 國綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理內(nèi)容體系的建構(gòu)，必須順應(yīng)世界災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理發(fā)展的主流趨勢，立足我 國幾十年、特別是抗擊非典災(zāi)害以來在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理體制建設(shè)上取得的新成就和新經(jīng)驗(yàn)，著 眼于更有效地應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的和多樣化的新型系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，從而使中國綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理內(nèi)容 體系既能夠與國際社會(huì)的發(fā)展趨勢相銜接，又符合中國的國情和應(yīng)對(duì)新型系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的需要。

中國近年來在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理體制建設(shè)上取得的成就，突出體現(xiàn)在2003年抗擊非典災(zāi)害取得勝 利后加強(qiáng)“一案三制”建設(shè)上。“一案”指的是應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)案，“三制”指 的是應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的機(jī)制建設(shè)、法制建設(shè)和管理體制建設(shè)?！耙话溉啤苯ㄔO(shè)形成了包 括《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和25件專項(xiàng)預(yù)案、80件部門預(yù)案以及所有省級(jí)政府應(yīng) 急預(yù)案的預(yù)案體系，涵蓋了全國各個(gè)方面和各個(gè)領(lǐng)域突發(fā)公共事件的應(yīng)對(duì)和處置工作。在國 務(wù)院辦公廳設(shè)置成立了國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室(國務(wù)院總值班室)，承擔(dān)國務(wù)院應(yīng)急管理的日 常工作，履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職能，發(fā)揮運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐作用。針對(duì)自然災(zāi)害、事 故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件四大類災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，國家組建了以管理自然災(zāi)害為主的 國家減災(zāi)委員會(huì)；以管理生產(chǎn)事故為主的國家安全生產(chǎn)委員會(huì)；以管理公共衛(wèi)生事件為主的 中國愛衛(wèi)會(huì)；以管理社會(huì)治安為主的中央綜合治理委員會(huì)，四個(gè)委員會(huì)分別由一位國務(wù)院副 總理或國務(wù)委員任主任，主要相關(guān)部門的部長或副部長任常務(wù)副主任或副主任，相應(yīng)部門的 副部長任委員。在地方政府水平上與中央有關(guān)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理體制的機(jī)構(gòu)相對(duì)應(yīng)，也相應(yīng)組建 了地方政府的應(yīng)急管理辦公室和分四類的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)，形成了中國“以中央為主， 中央與地方政府相互配合”的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理體制。2007年8月30日，全國人大十屆二十九次 常委會(huì)通過《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，并于2007年11月1日在全國實(shí)施。至此， 中國特色的綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)容體系初步形成，并在應(yīng)對(duì)一系列突發(fā)公共事件的實(shí)踐中 發(fā)揮了顯著作用。

雖然中國綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的體系建設(shè)已經(jīng)邁出可喜的步伐，但與國際上實(shí)施綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn) 管理先進(jìn)的國家相比，差距仍是很明顯的。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和災(zāi)害管理體制歷史沿革的原 因，中國目前的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理仍是以分領(lǐng)域、分部門的分散管理為特點(diǎn)的，即根據(jù)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn) 的性質(zhì)和類型，不同的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)由不同專業(yè)部門管理，缺乏更高層次的集中管理。盡管已有 與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理相關(guān)的部際協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但仍沒有形成綜合的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。面對(duì)新型系 統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的多因性、系統(tǒng)性和不可預(yù)期性，這種分散的管理機(jī)制已經(jīng)很難適應(yīng)現(xiàn)代災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)復(fù) 雜化、系統(tǒng)化，多樣化和全球化的風(fēng)險(xiǎn)管理需要。縱觀國際社會(huì)綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理發(fā)展的趨 勢，針對(duì)新型系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)管理的特點(diǎn)以及我國綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理存在的問題，適應(yīng)未來發(fā)展的 綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理體系的構(gòu)想及其推進(jìn)思路大致包括如下內(nèi)容：

（1）法律法規(guī)體系構(gòu)想及其推進(jìn)思路。自1803年美國聯(lián)邦政府為應(yīng)對(duì)新罕布什爾州普茨茅 斯港的火災(zāi)，出臺(tái)第一件聯(lián)邦政府關(guān)于災(zāi)害救助的法律條文至今200多年的時(shí)間里，世界各 國先后頒布了多種有關(guān)災(zāi)害管理的法律和法規(guī)。從基本法的角度看，在這眾多有關(guān)災(zāi)害管理 的法律和法規(guī)中，有三項(xiàng)基本內(nèi)容構(gòu)成了國家災(zāi)害管理法律體系的骨架，即災(zāi)害管理法、災(zāi) 害救助法和災(zāi)害應(yīng)對(duì)法（各國對(duì)此的稱謂并不一致）。從各國災(zāi)害管理立法的實(shí)踐看，災(zāi)害 立法這三個(gè)方面內(nèi)容的架構(gòu)，涵蓋了從災(zāi)害發(fā)生前的減災(zāi)準(zhǔn)備、到災(zāi)害發(fā)生后的應(yīng)急響應(yīng)以 及再到災(zāi)害過后的恢復(fù)重建整個(gè)過程，使災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的每一步驟、每一環(huán)節(jié)、每一層面都 以立法的形式明確了責(zé)任主體的法律地位和責(zé)任，使災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理成為所有責(zé)任主體須臾不 可推卸的法律責(zé)任，形成全社會(huì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的法律覆蓋網(wǎng)絡(luò)。我們國家目前在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管 理的法律法規(guī)建設(shè)上，距離這種要求尚有不小的差距。剛剛出臺(tái)的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》雖然 在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的立法上前進(jìn)了一大步，但其立法的主要目的是確立和規(guī)范各級(jí)政府緊急應(yīng) 對(duì)突發(fā)事件的權(quán)力和責(zé)任，而對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的其他環(huán)節(jié)尚無法全面涵蓋，難以形成包含災(zāi) 害風(fēng)險(xiǎn)管理全過程的法律體系。至于目前國家已經(jīng)頒布的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的專項(xiàng)法律，如《防 震減災(zāi)法》、《防洪法》、《消防法》等等，都只能適應(yīng)單項(xiàng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的法律要求，無 法規(guī)范全社會(huì)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理和災(zāi)害救助行動(dòng)。由此可見，在構(gòu)建和諧社會(huì)條件下，加強(qiáng)我 國綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理法律體系建設(shè)的任務(wù)仍是十分艱巨的。

（2）組織管理體系構(gòu)想及其推進(jìn)思路。近些年，學(xué)術(shù)界對(duì)國家災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理組織體系建設(shè) 問題的討論十分熱烈，但目前學(xué)界的理論設(shè)計(jì)與現(xiàn)行組織架構(gòu)仍存在不小差距。本文認(rèn)為， 我國目前災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的組織形式既有合理的一面，也有過渡性的成分。其合理方面的表現(xiàn) 是：目前分災(zāi)種、分部門的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，就眾多專項(xiàng)災(zāi)害的監(jiān)測、預(yù)報(bào)來說，因每一 災(zāi)種的性質(zhì)、生成機(jī)制、爆發(fā)形式以及破壞機(jī)理并不一樣，因此對(duì)具體災(zāi)種進(jìn)行技術(shù)層面的 管理必須按專業(yè)、按種類進(jìn)行，對(duì)此實(shí)行統(tǒng)一管理既不現(xiàn)實(shí)，也不科學(xué)，這是其合理性的表 現(xiàn)。其過渡性的表現(xiàn)是：就災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的災(zāi)前準(zhǔn)備、災(zāi)時(shí)應(yīng)急救援和災(zāi)后恢復(fù)重建來說， 不同災(zāi)種所做的工作基本上是相同的，如果這些內(nèi)容基本相似的管理工作，按災(zāi)種分散到各 個(gè)專業(yè)災(zāi)害管理部門管理，必然會(huì)形成重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)，這也是我們目前災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理 體制多年存在的痼疾。解決這一問題的辦法是：將內(nèi)容相同的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理工作，集中到中 央和地方政府的相關(guān)部門進(jìn)行集中管理，建立中央和地方統(tǒng)一的綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理部門。因 此，綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的組織體系一方面是在專業(yè)和技術(shù)層面，對(duì)特定災(zāi)種實(shí)施分部門、分 災(zāi)種的管理；另一方面是在管理層面，對(duì)內(nèi)容相同的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理內(nèi)容實(shí)施集中管理?；?上述認(rèn)識(shí)，本文認(rèn)為，綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理組織體系的設(shè)計(jì)，目標(biāo)應(yīng)是在逐步集中分散在專業(yè) 災(zāi)害管理部門的非專業(yè)管理任務(wù)的基礎(chǔ)上，有計(jì)劃、分步驟地實(shí)現(xiàn)對(duì)災(zāi)前準(zhǔn)備、災(zāi)時(shí)應(yīng)急和 災(zāi)后重建各個(gè)階段管理任務(wù)的集中管理，以最大限度地發(fā)揮災(zāi)害管理資源的效益，提高全社 會(huì)綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的水平。

（3）目標(biāo)任務(wù)體系構(gòu)想及其推進(jìn)思路。傳統(tǒng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理體制的突出問題，是分部門按災(zāi) 種建立全過程的災(zāi)害管理體系，其結(jié)果必然是分散社會(huì)的災(zāi)害管理資源，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)和管 理對(duì)象的單一化。因此，從管理目標(biāo)和任務(wù)的角度講，綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理首先應(yīng)是全災(zāi)害的 管理（All types of disaster risk management）。全災(zāi)害管理的涵義是：其目標(biāo)任務(wù)必 須涵蓋社會(huì)可能面臨的所有災(zāi)害種類，盡管這些災(zāi)害的成因不同、特點(diǎn)各異，但從災(zāi)害生命 周期發(fā)展的階段看，其不同階段的管理目標(biāo)和任務(wù)卻基本相似，加之現(xiàn)代災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)致因之間 的連通性和互動(dòng)性日益加強(qiáng)，只有實(shí)施全災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理，制定統(tǒng)一的防災(zāi)減災(zāi)戰(zhàn)略、構(gòu)建統(tǒng) 一的組織管理體系、建立統(tǒng)一的資源保障系統(tǒng)，才能最大限度發(fā)揮有限資源的作用。其次是 全過程的管理（Full process of disaster risk management）。即綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)當(dāng) 貫穿于災(zāi)害生命周期發(fā)展的各個(gè)階段，包括災(zāi)害發(fā)生前的預(yù)防和準(zhǔn)備，災(zāi)害發(fā)生時(shí)的應(yīng)急響 應(yīng)和災(zāi)害過后的恢復(fù)和重建，并且將工作重點(diǎn)放在災(zāi)害發(fā)生的預(yù)防和準(zhǔn)備上，而不像傳統(tǒng)災(zāi) 害風(fēng)險(xiǎn)管理那樣只注重災(zāi)害發(fā)生時(shí)的應(yīng)急響應(yīng)，救災(zāi)時(shí)不惜血本，防災(zāi)時(shí)蜻蜓點(diǎn)水，結(jié)果導(dǎo) 致社會(huì)總是從“一個(gè)災(zāi)害走向另一個(gè)災(zāi)害”，陷入年年抗災(zāi)，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)年年加重的惡性循環(huán) 之中。再次是整合性的管理（Integrated disaster risk management）。綜合風(fēng)險(xiǎn)管理必 須具備“聚眾效應(yīng)”，即它不只是政府部門的單一責(zé)任，而是吸引全社會(huì)的力量，包括政府 部門、社會(huì)公眾、公共部門、私人部門、非政府組織和國際組織等利益相關(guān)者共同參與，積 極創(chuàng)造統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工協(xié)作、利益共享、責(zé)任共擔(dān)的綜合減災(zāi)協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)利益相關(guān)者之 間廣泛的溝通和對(duì)話，全方位、多層次、跨領(lǐng)域地整合社會(huì)防災(zāi)減災(zāi)資源，努力降低災(zāi)害風(fēng) 險(xiǎn)。

（4）信息共享體系構(gòu)想及其推進(jìn)思路。綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理體系的技術(shù)支撐是建立大型信息 共享平臺(tái)。實(shí)踐證明，無論是災(zāi)前備災(zāi)，還是災(zāi)時(shí)應(yīng)急，抑或?yàn)?zāi)后恢復(fù)重建，從戰(zhàn)略規(guī)劃到 組織實(shí)施、從制定計(jì)劃到選擇方案、從應(yīng)急決策到現(xiàn)場指揮、從資源調(diào)度到工程建設(shè)等等， 綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理都需要準(zhǔn)確、及時(shí)的現(xiàn)時(shí)與歷史的涉災(zāi)信息，缺乏充足信息的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管 理決策，后果將是災(zāi)難性的。然而現(xiàn)在的問題是，一方面是涉及綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的信息很 難及時(shí)、全面地獲?。涣硪环矫媸遣块T分割式的管理體制，使不同涉災(zāi)部門之間形成了一個(gè) 個(gè)“信息孤島”，致使涉災(zāi)信息很難共享。因此，必須建立跨部門、跨領(lǐng)域、跨學(xué)科的災(zāi)害 風(fēng)險(xiǎn)管理信息共享平臺(tái)，一方面從技術(shù)層面解決不同涉災(zāi)部門的整合問題，借助技術(shù)手段實(shí) 現(xiàn)“信息孤島”之間的資源共享。另一方解決綜合災(zāi)害管理部門與專業(yè)部門之間的橫向協(xié)調(diào) 問題，在共享信息平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的協(xié)同與配合。2006年8月在土耳其伊斯坦布爾 召開第六屆國際ⅡASADPRI綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理論壇上，來自日本的Hiroyuki Kameda教授介 紹了他們開發(fā)的《基于減災(zāi)戰(zhàn)略實(shí)施的大型技術(shù)和知識(shí)信息共享平臺(tái)》情況，該平臺(tái)設(shè)置了 經(jīng)過嚴(yán)格篩選的實(shí)用減災(zāi)技術(shù)、減災(zāi)科學(xué)知識(shí)、滿足災(zāi)前備災(zāi)、災(zāi)中應(yīng)急和災(zāi)后恢復(fù)與重建 所需的各種實(shí)時(shí)涉災(zāi)信息的獲取技術(shù)等內(nèi)容，同時(shí)還探討了綜合減災(zāi)實(shí)時(shí)信息共享平臺(tái)的聯(lián) 網(wǎng)服務(wù)問題，目前該平臺(tái)遇到的困難是各種語言環(huán)境條件下的溝通和各種網(wǎng)絡(luò)技術(shù)之間互認(rèn) 問題。本文認(rèn)為，綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理信息共享平臺(tái)的主要功能，首先是實(shí)現(xiàn)不同專業(yè)災(zāi)害管 理部門之間的信息共享以及專業(yè)部門與綜合部門之間的信息共享；其次是為實(shí)現(xiàn)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管 理信息公開化服務(wù)，使政府部門的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理受到社會(huì)的監(jiān)督；再次是幫助公眾了解災(zāi)害 風(fēng)險(xiǎn)信息，以便他們積極參與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理。

4 構(gòu)建和諧社會(huì)條件下推進(jìn)中國綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的戰(zhàn)略選擇

在國際國內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)平穩(wěn)的環(huán)境中，各種災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)將成為構(gòu)建和諧社會(huì)的主要影 響因素。目前，我國每年因各種災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失多達(dá)6 500億元，約占GDP總量的3% 左右，可見加強(qiáng)綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理，努力降低各種災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)造成的損失，在構(gòu)建和諧社會(huì)中 發(fā)揮著極其重要的作用。為此，本文提出如下在構(gòu)建和諧社會(huì)條件推進(jìn)我國綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管 理的建議：

4.1 開展全民風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)教育，努力提高全社會(huì)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范能力

社會(huì)應(yīng)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的能力取決于多種因素，但包括政府官員、公共管理者以及社會(huì)公眾在內(nèi) 的全民風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和應(yīng)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的能力，無疑是十分重要的因素。因此，開展全民風(fēng)險(xiǎn)意識(shí) 教育，努力提高全社會(huì)防范災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的能力，是在構(gòu)建和諧社會(huì)條件下加強(qiáng)綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管 理能力的重要舉措。首先要把風(fēng)險(xiǎn)管理教育和培訓(xùn)納入政府官員和公共管理人員的培訓(xùn)之中 ，教育他們在制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、進(jìn)行重大問題決策、決定重大工程項(xiàng)目、實(shí)施重大公 共政策等關(guān)系公共利益的政務(wù)活動(dòng)時(shí)，必須樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，認(rèn)真進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，盡可能降低 決策風(fēng)險(xiǎn)，防止決策失誤導(dǎo)致的社會(huì)經(jīng)濟(jì)損失。其次在各級(jí)學(xué)校進(jìn)行災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)和應(yīng)對(duì)技 能教育，將風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)和應(yīng)對(duì)技能作為素質(zhì)教育的重要組成部分，從社會(huì)的基礎(chǔ)層次提高風(fēng)險(xiǎn) 防范意識(shí)和能力。第三利用多種形式對(duì)社會(huì)公眾進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范知識(shí)和技能的傳播和教育，可 以借鑒日本政府近年來開展全民防災(zāi)教育的經(jīng)驗(yàn)，著力提高全民的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和避險(xiǎn)技能 ，為提高全社會(huì)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范能力奠定堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。

4.2 建立科學(xué)的評(píng)價(jià)機(jī)制，大力加強(qiáng)綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力建設(shè)

在全國突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系形成后，如何把這些寫在紙上的預(yù)案“激活”，使其真正 轉(zhuǎn)化成各級(jí)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)災(zāi)害的能力，而不是變成中看不中用的“擺設(shè)”，筆者一直認(rèn)為應(yīng) 該 研究建立一種機(jī)制，促使各級(jí)政府自覺將寫在紙上的預(yù)案轉(zhuǎn)變成為應(yīng)急能力，而這種機(jī)制就 是進(jìn)行科學(xué)的應(yīng)急能力綜合評(píng)價(jià)。目前由筆者主持的一項(xiàng)國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目，已經(jīng)研究 形成包括“災(zāi)害識(shí)別能力、社會(huì)控制能力、風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知能力、工程防御能力、災(zāi)害救援能力、 資源儲(chǔ)備能力”六種要素的災(zāi)害應(yīng)急能力綜合評(píng)價(jià)模型，初步為運(yùn)用評(píng)價(jià)機(jī)制加強(qiáng)政府應(yīng)對(duì) 能力建設(shè)提供了技術(shù)支持。建議在運(yùn)用評(píng)價(jià)機(jī)制加強(qiáng)政府應(yīng)急能力建設(shè)時(shí)，首先應(yīng)把各級(jí)政 府風(fēng)險(xiǎn)管理的績效納入績效考核之中，將政府官員的危機(jī)處理能力作為執(zhí)政能力的重要方面 進(jìn)行績效評(píng)價(jià)；其次要把涉及公共利益的重大決策向社會(huì)公開，讓輿論和公眾與政府一起防 范重大決策風(fēng)險(xiǎn)，努力降低行政風(fēng)險(xiǎn)可能造成的社會(huì)經(jīng)濟(jì)損失；三是研究探討災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì) 能力評(píng)價(jià)的社會(huì)操作機(jī)制，確保評(píng)價(jià)的客觀性和公正性，切實(shí)發(fā)揮評(píng)價(jià)機(jī)制對(duì)加強(qiáng)政府災(zāi)害 應(yīng)對(duì)能力建設(shè)的推動(dòng)作用。

4.3 構(gòu)建災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范的上游機(jī)制，建立規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)制度

國際社會(huì)綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的主流趨勢是更加注重風(fēng)險(xiǎn)管理的上游機(jī)制，即把災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理 的關(guān)口前移到害前的風(fēng)險(xiǎn)分析（Risk analysis）、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估（Risk assessment）和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng) 對(duì)計(jì)劃（Planning of measures）（Walter，2006）。在此，風(fēng)險(xiǎn)分析回答的是會(huì)發(fā)生什么 風(fēng)險(xiǎn)的問題；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估回答的是什么風(fēng)險(xiǎn)可以接受的問題；應(yīng)對(duì)計(jì)劃回答的則是我們必須做 什么的問題。風(fēng)險(xiǎn)管理上游機(jī)制的建設(shè)徹底改變了傳統(tǒng)的以應(yīng)對(duì)災(zāi)害發(fā)生為主的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管 理 模式，真正確立了預(yù)防為主的管理機(jī)制。為充分發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)管理上游機(jī)制的作用，首先要把綜 合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的主體戰(zhàn)略之中，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)制 度，通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估設(shè)立經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“安全閥”；其次要研究建構(gòu)科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn) 評(píng)價(jià)模型，為災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的上游機(jī)制提供技術(shù)支撐；第三要研究設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的規(guī)范、程 序與標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)不同部門和領(lǐng)域?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)要素的性質(zhì)、特征和潛在威脅，制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng) 價(jià)技術(shù)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，探索建立適應(yīng)中國國情的綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)技術(shù)體系，為防范各種災(zāi)害 風(fēng)險(xiǎn)奠定可靠的制度和技術(shù)基礎(chǔ)。

4.4 綜合運(yùn)用災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策，積極推進(jìn)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制建設(shè)

綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)策主要包括兩類，即風(fēng)險(xiǎn)控制型對(duì)策和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避型對(duì)策，前者主要是通 過工程性措施和非工程性措施，在災(zāi)前控制災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的頻率和強(qiáng)度或努力降低災(zāi)害損失 ，如修建防洪堤壩、加固防震工程、種植防風(fēng)林帶、編制應(yīng)急預(yù)案、繪制風(fēng)險(xiǎn)圖、規(guī)劃土地 利用等等；后者主要是通過財(cái)務(wù)措施，用經(jīng)濟(jì)手段對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)造成的損失進(jìn)行補(bǔ)償和分解， 形成災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)共擔(dān)機(jī)制，如實(shí)施災(zāi)害保險(xiǎn)、發(fā)行災(zāi)害債券、設(shè)立災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金等 等。就我們國家的情況而言，以上兩種災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策基本上處于前者“腿長”而后者“ 腿短”的狀況。目前在歐美等發(fā)達(dá)國家，災(zāi)害補(bǔ)償總額中，保險(xiǎn)賠付的比例已近30%左右， 而我們國家保險(xiǎn)賠付在災(zāi)害補(bǔ)償?shù)姆蓊~中卻只有1%～2%，譬如1998年長江、松花江南北大洪 水 直接經(jīng)濟(jì)損失2 484億元，保險(xiǎn)賠償僅30億元（吳小平，2004）。我國災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制的 嚴(yán) 重缺位，已經(jīng)成為提高綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范能力的極大障礙。綜合運(yùn)用災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策，首 先要繼續(xù)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)控制型措施的落實(shí)，不斷加大各種防災(zāi)工程的投入，努力提高覆蓋面和工 程質(zhì)量；同時(shí)積極推進(jìn)各種非工程性防災(zāi)措施的落實(shí)，優(yōu)化災(zāi)害防御的政策設(shè)計(jì)和制度安排 ，努力運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)控制型措施降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。其次要積極推進(jìn)包括災(zāi)害保險(xiǎn)、發(fā)行災(zāi)害債券等 多種形式的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避制度的建設(shè)，加大政策扶植力度，發(fā)揮政府、企業(yè)和個(gè)人幾個(gè)方面的積 極性，共建災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)分擔(dān)機(jī)制。第三積極借鑒發(fā)達(dá)國家建立災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制的成功 經(jīng)驗(yàn)，積極創(chuàng)設(shè)適合中國國情的災(zāi)害保險(xiǎn)產(chǎn)品，吸引更多的社會(huì)資金進(jìn)入災(zāi)害保險(xiǎn)市場。

（編輯：王興杰）

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